Г.К. Батурина, Д.Г. Добрецов, Н.В. Суслова НАДЗОР ПРОКУРАТУРЫ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ, РЕГУЛИРУЮЩИХ ПРАВА ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В СФЕРЕ ЭКОЛОГИИ

В 40 субъектах Российской Федерации более 54% городского населения находится под воздействием высокого и очень высокого загрязнения атмосферного воздуха (Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утв. Президентом Российской Федерации 30.04.2012).

Качество воды водоемов, используемых для питьевого водоснабжения и рекреации, остается неудовлетворительным. Воды многих крупных рек и водохранилищ классифицируются как «загрязненные» и «очень грязные». Каждый второй житель Российской Федерации вынужден использовать для питьевых целей воду, не соответствующую по ряду показателей установленным нормативам; почти треть населения страны пользуется источниками водоснабжения без соответствующей водоподготовки; население ряда регионов страдает от недостатка питьевой воды и отсутствия связанных с этим надлежащих санитарно-бытовых условий проживания (распоряжение Правительства Российской

Федерации от 27.08.2009 № 1235-р «Об утверждении Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года»).

В большинстве пресноводных водоемов продолжается сокращение запасов водных биологических ресурсов вследствие все возрастающего антропогенного пресса. Критической остается ситуация в сфере охраны наиболее ценных видов рыб — осетровых и пресноводных лососевых. Масштабы браконьерского лова этих видов намного превышают воспроизводственные возможности популяций, что подрывает их запасы и грозит полным уничтожением этих видов.

Около 90% твердых бытовых отходов и 60% промышленных отходов не утилизируется и подвергается прямому захоронению на полигонах и неорганизованных свалках.

Сохраняется тенденция сокращения площадей сельскохозяйственного назначения в основном — вследствие разорения и банкротства фермерских хозяйств. Так, за последние годы площадь всех сельскохозяйственных земель в Российской Федерации сократилась на 18,4 млн га, а площадь пашни — на 10 млн га. Состояние земель ухудшается практически во всех субъектах Российской Федерации[54].

Все более ухудшается качество окружающей среды в районах действия горно-металлургических, нефтеперерабатывающих и химических предприятий. Площадь почвенного покрова, загрязненная тяжелыми металлами и фтором, достигла 3,6 млн га, а площадь почвенного покрова с высокой степенью загрязнения составляет 253 тыс. га.

За последние пять лет в стране вырублены или повреждены пожарами леса на площади более 10 млн га, а лесовосстановление проведено лишь на 4 млн га (41%).

Состояние среды обитания и влияние ее факторов как интегральный показатель качества окружающей среды оказывают существенное влияние на здоровье населения. Анализ структуры первичной заболеваемости за последние годы показывает, что риск возникновения заболеваний на загрязненных территориях выше, чем на экологически чистых. Первое место в этой структуре у всех групп населения в большинстве субъектов Российской Федерации занимают болезни органов дыхания, вызванные загрязнением атмосферного воздуха. Удельный вес данного вида заболеваний составляет почти 60% от всех заболеваний взрослого и детского населения страны.

В связи с этим обеспечение экологической безопасности становится одной из наиболее важных задач, стоящих перед государством.

Указом Президента Российской Федерации от 10.08.2012 № 1157 «О проведении в Российской Федерации Года охраны окружающей среды» в целях обеспечения права каждого человека на благоприятную окружающую среду 2013 г. объявлен Годом охраны окружающей среды.

Цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период определены в Экологической доктрине Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.08.2002 № 1225-р).

Основные задачи и принципы государственной политики в области экологического развития, механизмы ее реализации определены Президентом Российской Федерации в Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г.

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития России на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 № 1662-р, в качестве основных приоритетов социальной и экономической политики в сфере экологической безопасности выделяются: улучшение состояния окружающей среды; повышение экологических стандартов; повышение обеспеченности населения качественной питьевой водой; создание эффективной системы утилизации отходов производства и потребления. Отдельные направления названной концепции получили развитие в Энергетической стратегии России на период до 2030 г. (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 13.11.2009 № 1715-р), Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 г.

Государственная политика в сфере экологии базируется на Конституции Российской Федерации, федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, международных договорах Российской Федерации в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.

Конституция Российской Федерации (ст. 42) закрепляет право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью и имуществу экологическим правонарушением. Она также обязывает каждого сохранять природу и бережно относиться к природным богатствам (ст.

Конституцией Российской Федерации установлено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; допускается частная собственность на землю и иные природные ресурсы (ст. 9). Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, природопользования Конституцией Российской Федерации отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72).

Базовым законодательным актом в рассматриваемой сфере является Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», в котором закреплены принципы и объекты охраны окружающей среды; компетенция Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления; права и обязанности граждан и общественных организаций.

Следует также выделить федеральные законы от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». К законодательным актам отраслевого характера относятся: Водный кодекс Российской Федерации и Лесной кодекс Российской Федерации, Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»; федеральные законы от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире», от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».

Отдельные вопросы экологической безопасности регулируются федеральными законами от 09.01.1996 № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения», от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» и др.

Большую часть экологического законодательства составляют акты подзаконного уровня.

Российское экологическое законодательство ежегодно претерпевает множество изменений и пополняется значительным числом новых правовых актов. Основу данного законодательства составляют 75 федеральных законов и более 300 постановлений Правительства Российской Федерации.

При этом необходимо отметить, что для экологических законов характерно значительное количество отсылочных (бланкетных) норм к иному законодательству и подзаконным нормативным правовым актам.

Кроме того, многие принципиально важные экологические нормы носят декларативный характер и не получили дальнейшего развития. Например, ст. 3 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» провозглашен принцип использования методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот. Между тем до настоящего времени не разработан комплекс стимулов, формирующих экономическую заинтересованность в сокращении объема отходов и их высокотехнологичной переработке.

В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. выделены следующие механизмы решения задачи совершенствования нормативно-правового обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности:

принятие законодательных и иных нормативных правовых актов в целях реализации государственной политики в области экологического развития;

создание структурно-целостной, комплексной и непротиворечивой системы законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования; создание нормативно-правовой базы внедрения и применения стратегической экологической оценки при принятии планов и программ, реализация которых может оказать воздействие на окружающую среду;

усиление ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды и обеспечение неотвратимости наказания за экологические преступления и иные правонарушения.

Значительная роль в правовом регулировании экологических отношений отведена актам субъектов Российской Федерации, актам органов местного самоуправления.

В связи с тем, что региональное законодательство развивается с разной степенью интенсивности, вопросы, подлежащие регулированию в силу требований федеральных законов, субъектами Российской Федерации не всегда решаются своевременно. Муниципальное нормотворчество напрямую вытекает из компетенции, определенной федеральным и региональным законодательством. Согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации правовые акты субъектов Российской Федерации, регулирующие различные отношения в сфере экологии, не могут противоречить соответствующим федеральным законам. В случае отсутствия законодательного регулирования определенных общественных отношений на федеральном уровне субъекты Российской Федерации могут регулировать их самостоятельно. В то же время, как показывает практика прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства (табл. 1), число принимаемых незаконных правовых актов остается высоким на протяжении многих лет.

В связи с напряженностью экологической обстановки в стране деятельность прокуратуры по укреплению законности и правопорядка в сфере экологии приобретает все более важное значение.

Органы прокуратуры в своей надзорной деятельности руководствуются положениями о высшей юридической силе Конституции Российской Федерации, прямом ее действии и применении на всей территории Российской Федерации. Защита прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Российской Федерации, в том числе права на благоприятную окружающую среду, является одним из важнейших направлений деятельности государства, базовым элементом политики. Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокурорский надзор за исполнением законов в сфере экологии отнесен к числу приоритетных направлений надзорной деятельности. На органы прокуратуры возложена обязанность обеспечить эффективный надзор за исполнением законов об охране природы и о рациональном использовании природных ресурсов, по каждому факту экологического правонарушения решать вопросы привлечения к ответственности виновных и взыскания причиненного материального ущерба.

По наиболее актуальным направлениям в сфере экологии Генеральной прокуратурой Российской Федерации в прокуратуры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним прокуратуры направлены информационные письма, в том числе: от 06.08.2012 № 7-16-2012 «О состоянии законности и прокурорского надзора в сфере охраны лесов от пожаров»; от 04.07.2012 № 74/3-07-2012 «О практике прокурорского надзора за исполнением водного законодательства»; от 16.04.2012 № 74/3-10- 2012 «Об усилении прокурорского надзора в сфере лесопользования»; от 07.02.2012 № 7-16-2012 «О практике предъявления прокурорами исков о возмещении вреда, причиненного окружающей среде»; от 04.10.2010 № 7/4-81д-2010 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения в связи со случаями заболеваний сибирской язвой»; от 20.12.2011 № 7/4-209-2011 «О практике прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере охраны окружающей среды при добыче, транспортировке и переработке углеводородного сырья»; от 29.10.2010 № 7/4-81д-2010 «О мерах по обеспечению экологической и промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов»; от 11.12.2010 № 7/4-264пр-2010 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о безопасности гидротехнических сооружений»; от 16.09.2009 № 7/4-88д-2009 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства органами исполнительной власти, обладающими контрольно-надзорными полномочиями и реализующими разрешительные процедуры в области охраны окружающей среды и природопользования»; от 16.07.2009 № 7/4-88д-2009 «Об усилении прокурорского надзора в сфере использования участков недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых» и др.

Анализ статистических данных о работе прокуроров в указанной сфере за последние пять лет свидетельствует о практическом сохранении динамики роста числа выявляемых прокурорами экологических правонарушений: 2007 г. — 241 133, 2008 г. — 290 317, 2009 г. — 286 577, 2010 г. — 258 787, 2011 г. — 297 114 (табл. 1).

Таблица 1

Основные показатели прокурорского надзора в экологической сфере в 2007-2011 гг.

Как следует из приведенной таблицы, в 2011 г. общая тенденция роста выявленных прокурорами экологических правонарушений за период с 2007 по 2011 г. сохранилась — их число за этот период увеличилось на 23,2%, а за последний (2011) год — на 15%.

В связи с ростом числа выявленных прокурорами экологических нарушений в 2011 г. возросли и основные показатели прокурорского реагирования: число выявленных незаконных правовых актов увеличилось на 19% (в 2010 г. — 7112, в 2011 г. — 8458), число протестов, принесенных на незаконные правовые акты — на 21% (в 2010 г. — 6783, в 2011 г. — 8212), число удовлетворенных протестов, по которым отменено и изменено незаконных правовых актов — на 19%; число представлений, внесенных прокурорами для устранения выявленных экологических правонарушений, — на 5% (в 2010 г. — 42 841, в 2011 г. — 44 581); количество лиц, привлеченных по представлению прокурора к дисциплинарной ответственности, — на 9% (в 2010 г. — 27 944, в 2011 г. — 30 494); количество лиц, привлеченных по инициативе прокурора к административной ответственности, — на 5% (в 2010 г. — 37 730, в 2011 г. — 39 590).

Работу по надзору за исполнением экологического законодательства выполняют прокуроры всех уровней. Вместе с тем для реализации задач непосредственно в рассматриваемой области общественных отношений в системе прокуратуры создана сеть специализированных природоохранных межрайонных прокуратур во всех федеральных округах Российской Федерации: в Центральном федеральном округе их — 15, Северо-Западном — 11, Южном — 4, Северо-Кавказском — 3, Приволжском — 15, Уральском — 6, Сибирском — 11, Дальневосточном — 7; всего 72. Более 10 из них созданы в последние годы. Этот факт наглядно подтверждает, что данное направление прокурорского надзора является приоритетным, что оно все более совершенствуется и укрепляется.

Особое место в системе специализированных природоохранных прокуратур занимает Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, объединяющая в своем составе 16 межрайонных природоохранных прокуратур, расположенных в бассейне р. Волги — от ее истока (Тверская область) до Каспийского моря (Астраханская область). Создание Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры продиктовано важнейшим социально-экономическим и экологическим значением реки Волги, протяженность которой составляет более 3,5 тыс. км. На ее берегах проживает почти 40% населения России, сосредоточено около 50% промышленного и сельскохозяйственного производства страны, размещено 70% предприятий химической, нефтеперерабатывающей, нефтехимической и других отраслей промышленности, деятельность которых оказывает значительное воздействие на окружающую среду.

С созданием этой прокуратуры, в основу деятельности которой был положен бассейновый принцип, стало возможным говорить о том, что в природоохранной деятельности прокуратуры реализуется экосистемный подход. Результаты работы Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры на протяжении более двух десятилетий подтвердили эффективность такого комплексного подхода к осуществлению надзора в области экологии. Наличие информации о состоянии реки на всем ее протяжении и анализ причин ухудшения качества воды позволяют прокурорам с использованием всех предоставленных законом возможностей принимать согласованные меры, направленные на устранение нарушений закона.

В результате прокурорских проверок, проведенных работниками этой прокуратуры в 2011 г., выявлено 32 455 нарушений экологического законодательства, что составило 11% от общего числа выявленных прокурорами подобных нарушений по стране в целом (297 114), в том числе ими выявлено 3878 незаконных правовых актов, или 46% от числа всех выявленных прокурорами незаконных правовых актов в этой сфере в целом по стране (8458). Для устранения выявленных экологических правонарушений внесено 5454 представления, или 12% от общего числа (44 581), в результате рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечены 2578 лиц (9% от числа всех привлеченных к дисциплинарной ответственности лиц за экологические правонарушения). По инициативе прокуроров к административной ответственности привлечены 2652 лица (7% от общего числа по стране (39 590). В органы дознания и следствия по результатам общенадзорных проверок направлено 219 материалов для решения вопроса об уголовном преследовании, что составило 14% от общего числа таких материалов, направленных прокурорами в следственные органы в 2011 г. (1650) по делам экологического характера.

Одной из наиболее эффективных мер является обращение в суд с исками и заявлениями. Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой за 2010-2011 гг. направлено в суды 2876 исков. Экологические иски отличаются сложностью, требуют скрупулезной работы по их подготовке и сбору доказательств. Прокурорами обеспечиваются организация отбора специалистами проб воды, воздуха, почв, проведение экспертных исследований и т. д. Они уделяют большое внимание качеству самих заявлений, которые включают подробную аргументацию, оценку доказательств, развернутый анализ законодательства, что помогает судьям вникнуть в суть исковых требований и облегчает рассмотрение дел в судах. Предъявляемые иски отличаются социальной значимостью, зачастую имеют большой общественный резонанс, а наработанный опыт широко используется в практике других прокуратур.

Для реального устранения нарушений природоохранного законодательства требуются зачастую и большие временные затраты, и значительные финансовые затраты. В связи с этим ход исполнения решений судов Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура держит на постоянном контроле.

На особом контроле прокуратуры находится состояние законности в сфере охраны и использования водных объектов. Прокуратурой проводится целенаправленная и последовательная работа по выявлению и пресечению нарушений законов как при сбросе сточных вод, так и при заборе воды из поверхностных и подземных источников и подаче ее населению. Прокурорами предъявлялись иски об обязании обеспечить нормативную очистку сточных вод, отремонтировать, реконструировать очистные сооружения, обязании органов местного самоуправления организовать надлежащие водоотведение и канализацию и т.д.

Например, судом удовлетворен иск Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры к нефтеперерабатывающему заводу в Ярославской области об обязании обеспечить нормативную очистку сточных вод. В целях исполнения решения суда предприятием разработана программа реконструкции очистных сооружений, отремонтировано более 15 объектов водоотведения, введено несколько новых ступеней очистки на очистных сооружениях, построено здание реагентного хозяйства. В настоящее время решается вопрос применения инновационного метода очистки сточных вод путем их озонирования, что требует серьезного технологического перевооружения очистных сооружений.

По иску названной прокуратуры ОАО «Куйбышевский нефтеперерабатывающий завод» разработана уникальная для России технология биологической и механической очистки стоков, что позволит прекратить ежегодный сброс в реку Волгу 6,6 млн куб. м недостаточно очищенных сточных вод с превышением концентраций по нефтепродуктам, фенолам и другим вредным веществам. Завод приступил к реализации проекта.

В случаях, когда в результате совершенного правонарушения уничтожены или повреждены природные объекты, природоохранные прокуроры предъявляют требования об их восстановлении. Например, крупная энергетическая компания г. Твери в нарушение закона эксплуатировала не оборудованную рыбозащитными устройствами насосную станцию, что привело к массовой гибели рыбы. В связи с этим Тверской межрайонный природоохранный прокурор обратился с иском в суд. Во исполнение судебного решения в апреле 2011 г. ответчиком закуплено и выпущено в реку более 10 тыс. особей рыб и осуществлены работы по оборудованию насосной станции рыбозащитными устройствами.

Еще пример. В 2011 г. судом рассмотрено и удовлетворено заявление Волгоградской межрайонной природоохранной прокуратуры о наложении на нефтяную компанию обязанности рекультивировать участок сельскохозяйственных земель площадью 5800 кв. м, загрязненных вследствие произошедшего по вине предприятия повреждения нефтепровода с разливом нефти. Решение суда исполнено: плодородный слой земли восстановлен и в него внесено 70 тудобрений.

Изучение результатов работы прокуратур субъектов Российской Федерации в 2011 г. свидетельствует, что особое внимание прокуроров в сфере экологии уделялось осуществлению надзора за исполнением законов, регулирующих сферу обращения с отходами производства и потребления, охраны вод и земель, водных биологических ресурсов, безопасность гидротехнических сооружений, пожарной безопасность в лесах.

Поскольку в рамках одной работы невозможно остановиться на всех направлениях работы прокуратур в сфере экологии, осветим наиболее актуальные из них.

Из общего числа выявленных прокурорами в 2011 г. нарушений наибольшее их число связано с несоблюдением законов об отходах производства и потребления (112 583, или 38%).

Результаты проверок свидетельствуют о недостаточном количестве обустроенных объектов размещения отходов. Повсеместно образующиеся стихийно свалки загрязняют земли, леса, прибрежные полосы рек. Многие полигоны эксплуатируются без санитарно-эпидемиологических заключений и лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.

Например, в Республике Саха (Якутия) накоплено свыше 1 млрд т отходов, ежегодный прирост составляет 22 млн т. При этом более 80% полигонов не соответствуют требованиям санитарно-эпидемиологического законодательства и законодательства об отходах.

Органы местного самоуправления практически повсеместно не справляются с полномочиями по очистке территории муниципальных образований и обустройству объектов размещения отходов. На несанкционированных свалках размещаются не только бытовые, но и опасные биологические, медицинские, промышленные отходы, которые периодически возгораются, ухудшая санитарно-эпидемиологическую обстановку в населенных пунктах.

Все это происходит при попустительстве органов контроля (надзора): территориальных органов Ростехнадзора, Росприрод- надзора, Роспотребнадзора и уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Нередко виновные в допущенных нарушениях лица необоснованно освобождаются госинспекторами от ответственности, не во всех случаях рассчитывается и взыскивается причиненный ущерб окружающей среде, не налажен жесткий контроль за исполнением выданных предписаний. В итоге далеко не всегда достигается главный результат любого проверочного мероприятия — оперативное и полное устранение нарушений, восстановление нарушенных природных объектов.

В связи с распространенностью нарушений законов при обращении с отходами прокуроры принимают комплексные меры по укреплению законности в данной сфере. Для объединения усилий соответствующих заинтересованных структур и ведомств по решению проблем в указанной сфере во многих регионах органами прокуратуры проводятся межведомственные совещания, в работе которых принимают участие территориальные прокуроры, руководители органов государственной власти, местного самоуправления, правоохранительных органов и природоохранных органов. В результате проведения таких совещаний становится возможным принятие конкретных программ действия по улучшению ситуации в данной сфере.

Преодолению существующих проблем содействует практика прокуроров по предъявлению исков, заявлений в суды о строительстве объектов размещения отходов, приведении полигонов в соответствие с природоохранными и санитарными нормами, ликвидации несанкционированных свалок.

Например, прокуратурой Красноярского края в суд направлено 1329 исков о ликвидации несанкционированных свалок. Кроме того, в целях недопущения на территории края возникновения и распространения опасных инфекционных заболеваний прокуратурой инициировано принятие правительством края целевой программы «Утилизация и уничтожение биологических отходов на территории Красноярского края» на 2012-2014 гг. с общим финансированием в размере 234 млн руб., в рамках которой запланировано строительство 35 новых скотомогильников, приобретение необходимого оборудования и транспорта.

Еще пример. В марте 2011 г. решением Семилукского районного суда по иску Воронежской природоохранной прокуратуры была прекращена деятельность полигона твердых бытовых отходов муниципального казенного предприятия, размещавшего отходы без соответствующей лицензии и с нарушением экологических требований.

Нарушения законодательства об отходах производства и потребления вскрыты и устранены прокурорами в республиках Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Калмыкия, Карелия, Саха (Якутия), Алтайском, Забайкальском, Приморском, Ставропольском краях, Брянской, Калужской, Кемеровской, Курской, Омской, Пензенской, Ростовской, Тульской областях, Ненецком автономном округе и других регионах России.

Все более важным направлением в природоохранной деятельности прокуратуры в большинстве регионов страны становится надзор за исполнением водного законодательства. Результаты прокурорских проверок подтверждают неблагополучное состояние многих водных объектов страны. Особую тревогу вызывают факты микробиологического загрязнения питьевой воды, которая через водопровод поступает населению и напрямую влияет на здоровье человека.

Основной причиной загрязнения всех водных объектов в стране является сброс неочищенных или недостаточно очищенных сточных вод из-за полного отсутствия очистных сооружений; недостаточной их мощности; устаревших технологий очистки сбрасываемых сточных вод; загрязнения, захламления санитарных зон охраны водных объектов.

Многочисленные нарушения выявляются прокурорами в деятельности органов местного самоуправления, в обязанности которых согласно ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» входит организация водоснабжения населения и водоотведения, а также предприятий, непосредственно эксплуатирующих очистные и водозаборные сооружения, водопроводные сети. Большое количество предприятий имеют примитивные, не отвечающие современным требованиям очистные сооружения либо сбрасывают сточные воды без очистки, не принимают меры по предупреждению и своевременному устранению аварийных ситуаций, не соблюдают установленные природоохранные и санитарные нормы и правила.

В такой ситуации прокуроры принимали меры, понуждающие собственников к приведению систем водоснабжения и водоотведения в надлежащее состояние.

Распространены также такие нарушения, как пользование водными объектами без договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование (в том числе при сбросе в них загрязненных сточных вод), превышение лимитов водопотребления и водоотведения, нарушение правил эксплуатации гидротехнических и иных сооружений на водных объектах, самовольное занятие земельных участков в водоохранных зонах, создание препятствий для граждан в свободном доступе и использовании водных объектов.

Например, в Тверской области администрацией Конаковского района с превышением компетенции представлен для строительства яхт-клуба относящийся к федеральной собственности земельный участок площадью более 43 тыс. кв. м, входящий в зону земель водного фонда Иваньковского водохранилища. В непосредственной близости от данного участка расположен сибиреязвенный скотомогильник. По иску прокуратуры Тверской области решением Арбитражного суда области договор аренды находящегося в государственной собственности земельного участка признан недействительным.

В Тамбовской области по распоряжению генерального директора, являющегося арендатором земельного участка, прилегающего к водоему на балке «Гранная» в селе Троицкие Росляи, был закрыт доступ к данному водоему для местного населения. Прокурором района было направлено в суд заявление о признании незаконными действий пользователя арендованного земельного участка по ограничению прав граждан на свободный доступ к указанному водному объекту. Заявление рассмотрено и полностью удовлетворено.

К сожалению, из-за несовершенства форм статистической отчетности о работе прокурора в сфере охраны окружающей среды и природопользования (отсутствуют дифференцированные сведения по отдельным направлениям прокурорского надзора, в частности, ведется совокупный учет по охране вод и атмосферного воздуха) нельзя определить общее количество нарушений, выявленных прокурорами в сфере водопользования в 2011 г.

В то же время в 2011 г. только Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой, ведущей такой учет, было выявлено 2917 нарушений водного законодательства. Принимаемые Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой меры реально понуждали предприятия, сбрасывающие неочищенные сточные воды в водные объекты, к строительству новых или реконструкции старых очистных сооружений, а также к внедрению систем оборотного водоснабжения. Так, в Саратовской области объем сброса неочищенных сточных вод снизился в 3,5 раза именно за счет введения новых очистных сооружений, строительства которых на протяжении многих лет добивалась Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура.

Постоянно в поле зрения прокуроров находятся вопросы обеспечения безопасности гидротехнических сооружений (далее — ГТС). Нарушения законодательства в этой сфере влекут серьезную угрозу окружающей среде, а также населению. Положение с обеспечением безопасности ГТС критическое. Возросла вероятность возникновения аварий, прогнозируемый ущерб от которых даже на сравнительно некрупных сооружениях значителен. В связи с этим даже небольшая возможность возникновения аварии должна быть предметом пристального внимания прокуроров. Анализ состояния законности и практики прокурорского надзора показывает наличие нарушений законов в этой сфере во многих субъектах Российской Федерации. Особую тревогу вызывает состояние бесхозяйных гидротехнических сооружений.

Прокурорскими проверками установлено, что нарушения нередко допускаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Так, часто органами государственной власти субъектов Российской Федерации должным образом не исполняются полномочия в области обеспечения безопасности ГТС, возложенные на них ст. 5 Федерального закона от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», не принимаются меры по разработке и реализации программ обеспечения безопасности гидротехнических сооружений, не обеспечивается безопасность ГТС, находящихся в региональной собственности.

Во многих случаях органы местного самоуправления также не принимают меры по обеспечению безопасности ГТС, находящихся в их собственности. Кроме того, практически во всех субъектах Российской Федерации выявлены фаты уклонения органов местного самоуправления от постановки на учет бесхозяйных ГТС в органе, осуществляющем государственную регистрацию прав на недвижимое имущество. Как показывает практика, наиболее эффективной мерой в таких случаях является обращение прокурора в суд.

В деятельности организаций, эксплуатирующих ГТС, распространены следующие нарушения: отсутствие правоустанавливающих документов на гидротехническое сооружение, необходимых финансовых и материальных резервов (предназначенных для ликвидации возможных аварий), локальной системы оповещения о чрезвычайных ситуациях, регулярных обследований гидротехнического сооружения, а также эксплуатация ГТС без декларации безопасности.

Во всех случаях выявления правонарушений прокурорами вносились представления, по результатам рассмотрения которых виновные лица привлечены к дисциплинарной ответственности, органами местного самоуправления приняты меры к устранению выявленных нарушений. Прокуроры обращались в суды с заявлениями о признании незаконным бездействия местных властей, которые рассмотрены и удовлетворены.

Например, в Белгородской области начиная с 2008 г. органами прокуратуры области проводится планомерная работа по выявлению и постановке на учет бесхозяйных гидротехнических сооружений, в связи с чем удалось добиться снижения количества бесхозяйных объектов недвижимости. В ходе проверки, проведенной в третьем квартале 2011 г., нарушения законодательства о безопасном функционировании гидротехнических сооружений выявлены на территории 8 районов. Прокурорами в порядке ст. 45 ГПК РФ в районные суды направлено 43 заявления о признании бездействия администраций сельских поселений незаконным и понуждении к принятию мер по постановке бесхозяйных водных объектов и гидротехнических сооружений на учет в органах, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

В связи с сохраняющейся напряженной ситуацией в сфере охраны и использования водных биоресурсов во всех регионах промышленного лова рыбы в 2011 г. прокурорами проведена серьезная работа по надзору за исполнением указанного законодательства. Рыбная отрасль традиционно является одной из самых криминализированных отраслей в стране. Реальный государственный контроль практически ограничен регистрацией организаций, желающих заниматься рыбным промыслом, и выдачей лицензий на право добычи определенного количества водных биоресурсов. Из-за слабого контроля со стороны государственных структур всех прибрежных стран на Каспийском море промысел осетровых ведут браконьерские формирования, в результате чего практически уничтожены запасы этих уникальных пород рыб.

В Дальневосточном регионе добывается более 60% всех объемов водных биоресурсов в России, здесь же совершается и наибольшее количество преступлений, причиняющих ущерб в крупном размере. Ежегодно из общих объемов добычи (около 4,5 млн т) рыбы и морепродуктов только 20-40% попадает в Россию[55]. Остальная масса реализуется в иностранных портах или иностранным судам непосредственно в районе промысла.

Прокурорами в сфере охраны и использования водных биоресурсов в 2011 г. выявлено 10 912 нарушений, в том числе 1023 незаконных правовых акта, внесено 1105 представлений, по которым к дисциплинарной ответственности привлечены 721 человек, к административной ответственности по инициативе прокуроров - 733. В органы предварительного расследования для решения вопроса о возбуждении уголовного дела в порядке п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ в 2011 г. направлено 353 материала, по которым возбуждено 299 уголовных дел.

В 2011 г., как и во все предыдущие годы, прокурорами всех субъектов Российской Федерации особое внимание было уделено надзору за исполнением законодательства, регулирующего вопросы обеспечения пожарной безопасности в лесах и иных природных объектах. Пожары остаются серьезной угрозой для лесных экосистем России. По данным Рослесхоза, в течение пожароопасного периода 2011 г. в Российской Федерации было зарегистрировано 20 854 лесных пожара; площадь, пройденная ими, составила 1 млн 636 тыс. 266 га; а ущерб экономике страны (по состоянию на 01.10.2011) — более 20 млрд руб.[56]

В условиях сложной пожарной обстановки 2010-2011 гг., а также 2012 г. со всей очевидностью проявились проблемы в лесной сфере.

Генеральной прокуратурой Российской Федерации и прокурорами субъектов Российской Федерации в данной ситуации надзор за исполнением законодательства в сфере обеспечения пожарной безопасности в лесах был включен в число приоритетных. Генеральным прокурором Российской Федерации было издано Указание от 11.05.2011 № 127/7, которым прокурорам различных уровней предписано обеспечить действенный прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере охраны лесов от пожаров федеральными органами, органами государственной власти, местного самоуправления, лесопользователями, а также усилить надзор за исполнением законодательства в сфере охраны лесов от пожаров дирекциями (администрациями) особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Во исполнение данного Указания прокурорами всех уровней налажен мониторинг пожарной опасности. Прокуроры субъектов Федерации ежеквартально докладывают в Генеральную прокуратуру Российской Федерации о состоянии законности в указанной сфере и принятых мерах реагирования, а из регионов, на территории которых имели место крупные лесные пожары, прокуроры докладывали о ситуации ежедневно.

Анализ докладных записок прокуратур субъектов Федерации свидетельствует об активной работе большинства прокуроров на данном направлении во взаимодействии с органами, наделенными полномочиями в области лесных отношений.

В пожароопасный период 2011 г. (апрель — октябрь) ими было выявлено 37 тыс. нарушений, что в 2,3 раза больше аналогичного периода 2010 г. (14 тыс.), опротестовано более тысячи незаконных правовых актов; в целях устранения выявленных нарушений внесено более 8,7 тыс. представлений, по рассмотрении которых к дисциплинарной ответственности привлечены около 3,6 тыс. виновных лиц. В суды направлено свыше 6,5 тыс. заявлений, что в 4,3 раза больше аналогичного периода прошлого года (в 2010 г. — 1500), большинство из них — о понуждении органов власти, местного самоуправления и лесопользователей к проведению противопожарных мероприятий. По инициативе прокуроров к административной ответственности привлечены более 5 тыс. должностных лиц; объявлено свыше 3 тыс. предостережений о недопустимости нарушения закона.

Например, в Республике Саха (Якутия) с начала пожароопасного периода 2011 г. пройдено лесными пожарами свыше 120 тыс. га. Подготовленные к этому периоду силы и средства были не достаточны для борьбы с пожарами. Количество воздушных судов в республике, осуществляющих авиапатрулирование, не позволяло обеспечить соблюдение требований мер пожарной безопасности в лесах; пожарно-химические станции не укомплектованы личным составом и оборудованием; износ автотранспортной техники составляет более 80%. В целом мероприятия по охране лесов в республике обеспечены финансированием в размере 1 руб. на 1 га. Кроме того, оперативный контроль и надзор не позволяет обеспечить численность государственных лесных инспекторов и инспекторов пожарного надзора: на одного инспектора приходится 0,7 млн га лесных площадей. В то же время прокуратурой в Республике Саха (Якутия) были выявлены факты незаконного расходования бюджетных средств, выделенных на охрану лесов. Так, генеральный директор и главный бухгалтер ГАУ «Центр инвентаризации, воспроизводства, охраны и защиты лесов Республики Саха (Якутия)» приобрели за счет таких средств квартиры третьим лицам. Приговором Якутского городского федерального суда от 26.07.2011 эти лица признаны виновными в совершении преступления, предусмотренного ч. 4 ст. 160 УК РФ («Присвоение или растрата»), и осуждены.

Проведенные в 2012 г. проверки показали, что годами накопившиеся проблемы в сфере охраны лесов от пожаров, пренебрежительное отношение отдельных чиновников и леспользо- вателей к соблюдению мер пожарной безопасности в лесах не позволили в ряде субъектов Российской Федерации оперативно добиться улучшения ситуации.

По-прежнему прокурорами многочисленные нарушения выявляются в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Не решены до конца проблемы надлежащего оснащения подведомственных им учреждений средствами пожаротушения, кадрового обеспечения. Уполномоченные в сфере охраны лесов от пожаров органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации зачастую не проявляют необходимой требовательности к лесопользователям, игнорирующим требования лесного законодательства и условия договоров в части обеспечения мер пожарной безопасности. Зачастую не соблюдается порядок проведения авиапатрулирования специализированными учреждениями, осуществляющими авиационные работы по тушению лесных пожаров и отдельные меры пожарной безопасности в лесах, в связи с чем возгорания выявляются несвоевременно.

Многочисленны факты неготовности населенных пунктов, находящихся вблизи лесных массивов, к пожароопасному периоду. Большое их количество все еще не располагают в полном объеме первичными средствами пожаротушения.

Генеральной прокуратурой Российской Федерации для использования в практической деятельности 27.07.2012 г. направлены прокурорам субъектов Российской Федерации, Волжскому межрегиональному природоохранному прокурору методические рекомендации «Прокурорский надзор за исполнением законов о пожарной безопасности в лесах».

Как упоминалось ранее, в соответствии с приказом Генерального прокурора от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» среди основных направлений надзорной деятельности назван надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина и в сфере экологической безопасности. С учетом складывающейся в стране крайне неблагоприятной экологической обстановки прокурорам предписывается наладить эффективный надзор за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов и по каждому факту экологического правонарушения принципиально ставить вопросы об ответственности виновных лиц и взыскании причиненного материального ущерба. В надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение придавать выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений. Требовать в необходимых случаях выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Проверять законность и полноту принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности.

Таким образом, основной задачей прокуратуры является обеспечение исполнения экологических законов органами государственного экологического надзора (контроля), в связи с чем необходимо проверять: законность издания ими правовых актов; соблюдение требований законодательства, регулирующего деятельность этих органов;

правомерность применения мер принуждения к правонарушителям.

Кроме того, прокурорам следует учитывать Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Федеральный закон № 294-ФЗ). В соответствии с приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 27.03.2009 № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в связи с внесением изменений в федеральное законодательство и возложением на органы прокуратуры новых полномочий в сфере организации и осуществления государственного контроля (надзора) прокуроры обязаны при проведении надзорных проверок органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля уделять особое внимание исполнению требований Федерального закона № 294-ФЗ и привлечению к ответственности виновных в нарушении закона лиц с использованием всех полномочий, предусмотренных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». По итогам работы за каждое полугодие необходимо организовать проведение сверок данных со сведениями органов государственного контроля (надзора) об осуществленных внеплановых выездных проверках юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Следует помнить, что основанием для проведения внеплановой выездной проверки, подлежащей согласованию в органах прокуратуры, является, в частности, поступление в органы государственного контроля (надзора) информации (обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, сведений из СМИ) о фактах причинения (угрозы причинения) вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, а также возникновение (угрозы возникновения) чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Одним из путей совершенствования надзорной практики органов прокуратуры является обобщение и анализ информации о выявленных нарушениях, допущенных уполномоченными органами при осуществлении государственного экологического надзора (контроля) за деятельностью субъектов предпринимательской деятельности.

Для повышения результативности организации и проведения прокурорских проверок большое значение имеют систематизация и обобщение первичной информации, анализ статистических данных и отчетов государственных надзорных (контролирующих) органов в сфере охраны окружающей среды.

Перед проведением проверки исполнения экологического законодательства прокурору необходимо проанализировать экологическую ситуацию на поднадзорной территории, выяснить количество хозяйствующих субъектов-загрязнителей, наличие или отсутствие у них очистных сооружений, их возможности по утилизации промышленных отходов и т.д. Все эти сведения позволяют прокурору судить о состоянии законности и правопорядка на поднадзорной территории.

Содержательную сторону аналитической работы составляет ряд взаимосвязанных этапов: сбор (накопление) информации — обработка информации — выводы и предложения (результат). Следует отметить, что аналитическая работа включает анализ эффективности деятельности правоохранительных органов и органов государственного экологического надзора (контроля).

Для правильной постановки аналитической работы необходимо осуществить в первую очередь сбор информации о нарушениях экологического законодательства, об обстоятельствах, способствующих этим нарушениям; выявить возможности устранения данных нарушений. После сбора и оценки полученной информации о нарушении экологического законодательства, определения круга объектов, формулировки вопросов, подлежащих выяснению прокурором в поднадзорных органах и организациях, принимается решение о проведении прокурорской проверки.

Подготовка к прокурорской проверке исполнения экологического законодательства включает составление плана ее проведения, утверждаемого прокурором либо его заместителем. План должен содержать: наименование органа (его структурных подразделений), где планируется провести проверку; перечень нормативных правовых актов, исполнение которых намечается проверить; характер основных вопросов, подлежащих выяснению, список документов и иных сведений, подлежащих истребованию для ознакомления; основные тактические приемы, использование которых предполагается при проверке (установление очередности получения объяснений,обеспечение изъятия и сохранения документации, определение круга привлекаемых к проверке должностных лиц органов экологического надзора (контроля), обладающих специальными знаниями, необходимыми для качественного проведения проверки, и т.д.); порядок изучения и анализа собранной информации; сроки проведения проверки и ответственные исполнители.

В зависимости от характера проверяемых вопросов и конкретной экологической ситуации прокурорам рекомендуется[57] планировать проверки следующих видов: целевая (предметная) проверка исполнения определенных норм экологического законодательства (например, исполнение законодательства об отходах производства и потребления); комплексная проверка исполнения действующего экологического законодательства, направленная на выяснение широкого круга проверяемых вопросов; сквозная проверка, охватывающая полностью структуру того или иного органа (например, проверка исполнения экологического законодательства в Росприроднадзоре и его территориальном органе, расположенном в том или ином регионе), которая по своему содержанию может носить как целевой, так и комплексный характер; контрольная проверка, преследующая цель получения достоверных сведений о фактическом устранении ранее выявленных нарушений экологического законодательства.

Основная масса проверок относится к категориям проверок текущего характера. Поводом для их проведения служат поступающие в прокуратуру конкретные сигналы о фактах нарушения норм экологического законодательства.

При проведении прокурорских проверок в Росприроднадзоре и его территориальных подразделениях, а также в иных природоохранных органах, в том числе уровня субъектов Российской Федерации, прокурору необходимо истребовать формы статистической отчетности о результатах контрольной деятельности, а также изучить акты проверок, которые должны содержать сведения, предусмотренные ст. 16 Федерального закона № 294-ФЗ и ведомственным административным регламентом.

В итоговом документе перечисляются все выявленные нарушения экологических законодательных актов, правил, инструкций, условий пользования природными объектами, установленных лицензией (разрешением), и иных регламентирующих документов с квалификацией выявленных нарушений по соответствующим пунктам, частям, статьям законов и нормативных актов, указываются виновные в нарушениях лица.

К акту проверки прилагаются необходимые для доказательства (обоснования) выводов и рекомендации (рекомендаций): протоколы отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды; протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз; объяснения работников юридического лица, работников индивидуального предпринимателя, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами; предписания об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами проверки документы или их копии.

Обобщив все материалы проверки, прокурор в соответствии с требованиями Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» принимает решение о применении к нарушителям мер прокурорского реагирования.

Все шире с целью устранения экологических нарушений прокуроры используют право на обращение в суды.

В связи с изменениями, внесенными Федеральным законом от 05.04.2009 № 43-ФЗ в ст. 45 и 131 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, прокурор получил право обращаться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина не только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд, но и если были нарушены права на охрану здоровья и на благоприятную окружающую среду. Кроме того, прокурор получил право обращаться в суд с такими заявлениями, сославшись только на наличие к нему обращения гражданина.

В соответствии со ст. 45 ГПК РФ прокурор предъявляет исковое заявление о возмещении вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, неопределенному кругу лиц, загрязнением окружающей среды и нерациональным использованием природных ресурсов. Участие прокурора в указанной категории дел источниками, видами, характером и объемом вреда не ограничено. Возмещение вреда в этом случае следует рассматривать как защиту законных интересов Российской Федерации, ее субъектов, а также интересов неограниченного круга лиц.

К числу важнейших элементов организации прокурорского надзора за исполнением законов, в том числе за исполнением экологического законодательства, относится надлежащий контроль со стороны руководителей прокуратур за рассмотрением актов прокурорского реагирования и исполнением требований прокурора, а также за реальным исполнением судебных решений.

С этой целью в прокуратуре ведется учет всех актов прокурорского реагирования (специальные журналы, компьютерный банк данных и др.) и обеспечивается оперативный контроль за сроками и качеством их рассмотрения.

Прокурорами всех уровней, в том числе прокурорами специализированных природоохранных прокуратур, постоянно проводится значительная работа по надзору за исполнением законов в сфере экологии. Ее результатом являются выявление, пресечение и устранение многочисленных нарушений закона в данной сфере, допущенных как хозяйствующими субъектами, так и органами государственной власти федерального и регионального уровня и органами местного самоуправления,

При этом органами прокуратуры Российской Федерации в последние годы наработан широкий перечень методов участия в правовой охране окружающей среды. Прежде всего — это координация правоохранительных органов по борьбе с преступностью в сфере экологии; взаимодействие прокуратур с органа

ми государственной власти и местного самоуправления; участие прокуроров совместно с органами государственной власти и местного самоуправления в разработке нормативных правовых актов по охране природы; совместное осуществление мер профилактики по предотвращению нарушений законодательства об охране окружающей среды и природопользовании. Это существенным образом способствует укреплению законности и правопорядка в стране, реализации конституционного права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду.

Вместе с тем работа по совершенствованию тактики и методики прокурорского надзора в рассматриваемой сфере продолжается, что в конечном итоге должно повлиять на улучшение соблюдения законности.