Оценка как элемент государственной экономической политики начала формироваться в России в середине XVIII в. в связи с изменением общественно-экономического строя. Прежде всего это обуславливалось необходимостью создания фискального кадастра, т.е. описания и оценки недвижимого имущества для целей налогообложения. Одной из самых интересных, ярких работ на эту тему является работа А.А. Русова «Краткий обзор развития русской оценочной статистики». Упоминания о первых попытках оценки недвижимости относятся к XVIII в. — оценка в Миланском герцогстве (1718—1759) и в Тироле (1771 — 1784). В начале XIX в. кадастровые работы, включающие описание, регистрацию и оценку недвижимого имущества, проводились в большинстве стран Западной Европы. Наиболее известны по своим описаниям и результатам кадастры Франции (1790-1854), Австрии (1817-1883), Саксонии (1835-1843), Виртемберга (1820—1873), Пруссии (1861 —1868)186. С отменой крепостного права в 1861 г. в России возникли предпосылки проведения кадастровых работ, неотъемлемой составной частью которых являлась оценка недвижимости. Изданное в 1864 г. «Положение о земских учреждениях» предусматривало изменение базы налогообложения и частичный переход на налогообложение имущества граждан. Для пополнения государственного бюджета 541 была сохранена подушная система налогообложения, а для формирования земского бюджета предметами налогообложения станови- й лись «земли, фабрики, заводы, промышленные и торговые заведе- * ния и вообще недвижимые имущества в уездах и городах, а также щ свидетельства на право торговли»187. Размер налогообложения определялся «доходностью и ценностью облагаемых имуществ». К 1888 г. подушный налог был отменен окончательно. Задача определения базы налогообложения для недвижимого имущества потребовала организации соответствующих мероприятий по изучению свойств недвижимости разных типов. Работа по учету и оценке недвижимости должна была выполняться на уровне земских и городских органов самоуправления, поэтому актуальной стала задача по созданию нового направления статистики для оценочных нужд — провинциальной оценочной статистики. С начала своего существования городские и земские управы вели учет недвижимых имуществ. Для определения ценности земель применяли установленную цену выкупа земли крестьянами, а оценка городской недвижимости производилась на основании показаний владельцев. С увеличением объема работы в некоторых земствах стали создавать специальные статистические бюро, в том числе выполнявшие и оценочные работы. Появление новой отрасли статистики потребовало выделения характерных статистических признаков для оценки массы индивидуальных имуществ, разработки новых методов сбора статистических данных и методов их обработки. Одной из первых программ, предназначенных для получения оценочных сведений, была «Программа для статистико-экономического изучения Черниговской губернии», разработанная Черниговской губернской земской управой в 1876 г. Несомненным является факт, что эта программа явилась своеобразной исторической вехой, отметившей начало новой науки — оценочной статистики. Когда в большинстве губерний России земские статистические работы стали выполняться для целей оценки недвижимости, когда в 1888 г. подушный налог для крестьян был заменен поземельным налогом, у правительства России появилась потребность иметь сведения о ценности и доходности основного вида имущества — недвижимости. Поэтому весьма актуальным стал вопрос о единообразном подходе к оценке как земли, так и городской недвижимости. 542 Имея в виду будущую реформу земского налогообложения, правительство России 8 июня 1893 г. издало Закон «О переоценке всех видов недвижимого имущества» в 34 губерниях. Одновременно с законом были утверждены «Правила оценки недвижимых иму- ществ», а 4 июня 1894 г. министр финансов Витте утвердил инструкцию по разъяснению закона. Оценочная деятельность получила новый мощный импульс развития. Лучшие силы русской науки принимали участие в становлении оценочной статистики. Организационная часть закона 1893 г. предписывала создание губернских и уездных оценочных комиссий, состоявших их чиновников и представителей выборных органов, причем председательствовать в обеих комиссиях должны были соответствующие предводители дворянства. Порядок организации оценки предполагал следующую последовательность действий: — уездная земская управа выполняет работу по делению уезда на местности, угодья, разряды, определяет средние величины расходов и недоборов от пустых площадей в городе, о процентном отношении дохода от недвижимого имущества к его ценности; — подготовленные уездной управой предложения рассматриваются уездной оценочной комиссией, которая принимает их в качестве основания для оценки и представляет на рассмотрение уездному земскому собранию; — на основании замечаний отдельных землевладельцев и заключения уездного земского собрания уездная оценочная комиссия может изменить (что не обязательно) основания для оценки, после чего их вместе с заключением уездного земского собрания передает на согласование губернской оценочной комиссии; — губернская оценочная комиссия, на которую возлагается роль объединения и согласования оценочных норм, передает их на согласование губернскому земскому собранию, а затем на утверждение губернатору. Таким образом, главная роль в установлении оценочных норм по закону 1893 г. отводилась уездным оценочным комиссиям, которые лучше знали местные условия. При этом непосредственно оценкой каждого объекта занимались уездные земские управы, которые вели поземельные книги и инвентаризационные описи строений, собирали сведения об арендных платах, определяли доходность и т. д. Для оценки стоимости конкретной недвижимости владелец был обязан по требованию земской управы сообщить сведения о соста- ве, ценности и доходности имущества с подтверждением соответст- 543 вующими документами. Декларации владельцев проверялись данными страховых и кредитных учреждений, сведениями о продажах и арендных платах. На основании имеющихся материалов земская j управа производила расчет доходности и сообщала о нем владельцу. По окончании работ по оценке составлялась общая ведомость оценок, которая публиковалась в открытой печати, обеспечивая, таким образом, контроль общественного мнения. Как видно из описания порядка организации оценки в соответствии с законом 1893 г., устанавливалась полная децентрализация земского кадастра. Первые результаты оценочной работы показали, что, несмотря на усилия губернских оценочных комиссий по согласованию и объединению норм оценки, в силу объективных обстоятельств им это не удавалось. Следствием явилась невозможность создания единообразия оценки не только в масштабах государства, но даже в масштабах одной губернии. Именно поэтому 18 января 1899 г. был принят новый Закон «Об оценке недвижимого имущества». Главным изменением в организации оценки, в соответствии с новым законом, стала передача компетентности установления оценочных норм от уездных к губернским оценочным комиссиям. Новый порядок предполагал следующую последовательность действий: — губернские оценочные комиссии собирают сведения и разрабатывают проект оценочных норм для уездов; — проект оценочных норм представляется на заключение уездным оценочным комиссиям; — составленные губернскими оценочными комиссиями оценочные нормы передаются на согласование уездным земским собраниям, после чего публикуются; — с замечаниями уездных земских собраний оценочные нормы передаются на согласование губернскому земскому собранию и затем на утверждение губернатору. Функции непосредственной оценки имуществ возложены как на уездные оценочные комиссии, так и на уездные земские управы. Изменились условия финансирования оценочных работ. Выполнение кадастровых работ, масштабных работ по оценочной статистике и непосредственная оценка недвижимого имущества требуют существенного государственного финансирования. В тех государствах, где достаточное финансирование отсутствовало, не работала система налогообложения недвижимости на основе оценки. В соответствии с законом 1893 г. финансирование оценочной 544 деятельности должно было вестись за счет земств. Но так как средств земским органам не хватало, то и работы по оценке за шесть лет существования закона практически не продвинулись вперед. Новый закон 1899 г. устанавливает объем государственного финансирования оценочных работ в 34 губерниях в размере 1 миллиона рублей в год. Для более эффективного стимулирования работы данная сумма рассматривается как долгосрочное казенное пособие земствам, которое после выполнения оценочных работ остается в распоряжении местного губернского земства. Однако ощутимый эффект, по объективным историческим причинам, бюджетное финансирование дало только в следующие два года после принятия закона. Более чем тридцати летний опыт русских ученых по сбору, статистическому анализу и нормированию данных, необходимых для оценки недвижимости, позволил сформулировать четкие нормативные инструкции для выполнения практических оценок. Современные подходы к вопросам оценки, культивируемые в развитых странах рыночной экономики, практически повторяют в своей основе концептуальные положения, заложенные создателями русской оценочной статистики. Основные концепции оценочной статистики как науки, призванной обеспечивать решение задач оценки недвижимости, были сформулированы в следующем виде: • оценочная статистика является самостоятельной наукой, определяющей степень доходности и ценности недвижимого имущества для данного момента времени в данной местности; • изучаемая оценочной статистикой ценность недвижимости должна пониматься не как абстрактная величина, а как продукт общественного труда, увеличивающийся по мере общественно-экономического развития данной страны и отражающий текущую экономическую ситуацию; • в силу необходимости постоянного отражения изменяющихся характеристик общественно-экономического развития оценочная статистика должна постоянно развиваться в изучении факторов доходности и ценности недвижимости. В рамках основных концепций были разработаны и постоянно совершенствовались конкретные методы сбора и обработки информации для целей оценки, позволяющие выработать методики оценки недвижимости. К началу XX в. методические разработки и организационные подходы к оценке в России, впитавшие в себя передовые идеи и опыт развитых стран того времени, позволили добиться в вопросах оценки недвижимости выдающихся результатов, зачастую не имею- щих аналогов в мире. Стараниями своих выдающихся ученых Рос- 545 сия с точки зрения методологии и организации оценки недвижимости была одной из ведущих стран. В то же время нельзя сказать, что оценка собственности как система, работающая в интересах государства, была совершенна. К основным причинам, сдерживающим, на взгляд современников, успешное завершение работ по оценке недвижимого имущества для целей налогообложения, относились причины систематического и несистематического характера. Причины несистематического характера включали общественно-политические события начала XX в. — крестьянские волнения в ряде губерний в 1901 — 1902 гг., Русско-японскую войну, революционные события 1905—1906 гг. и т. д. Учесть влияние причин несистематического характера можно было принятием каких-либо экстренных мер, актуальных для конкретной ситуации. Причины систематического характера сдерживали развитие оценочного дела в целом и представляют с исторической точки зрения больший интерес. К таким причинам можно отнести: — отсутствие единого планирования оценочной деятельности и централизованного финансирования; — отсутствие специального государственного органа и его исполнительной вертикали для руководства оценкой; — неадекватная структура губернских и уездных оценочных комиссий; — отсутствие единообразия в методических подходах к оценке; — конфликты оценочных комиссий с земствами; — неправильное распределение исполнителей оценки по видам работ; — незаинтересованность земств в оценке недвижимости. С начала Первой мировой войны и до конца 1980-х годов развитие оценки недвижимости (в рамках совершенствования достигнутого на 1914 г. уровня) было остановлено. И только в начале 1990-х годов, когда экономика России осваивала рыночные механизмы, появилась реальная потребность в оценке стоимости недвижимости. Современный российский рынок недвижимости начал формироваться примерно в 1991 г. Попытки оценить недвижимость с учетом рыночных факторов были предприняты правительством Москвы, а также частными риелторскими и оценочными фирмами. Несмотря на то что в московских нормативных документах имелись методики оценки недвижимости в рыночных условиях, они, к сожалению, не вполне отвечали современным требованиям и междуна- 546 родным стандартам. Так, одна из методик учитывала среднеаукционную цену продажи 1 кв. м в предыдущем месяце, но не учитывала качественных различий в предлагаемом на продажу жилье. Другая методика ориентировалась только на балансовую стоимость помещения, приведенную к современному уровню цен, и вообще не была связана с рыночной конъюнктурой188. В наибольшей степени рыночным требованиям отвечала методика, основанная на учете инфляции в данном секторе рынка недвижимости через привязку оценки к размеру стоимости 1 кв. м нового строительства на дату оценки и использовании большого количества поправочных коэффициентов, учитывающих влияние на стоимость оцениваемого здания (сооружения) основных качественных параметров. Такой подход представляется наиболее перспективным, так как может быть распространен и на другие объекты недвижимости, но требует более глубокого обоснования значений коэффициентов на основе соответствующих статистических и/или экспертных методов. И это тем более актуально, поскольку в настоящее время рынок городских квартир и комнат — наиболее массовый и развитый сектор рынка недвижимости в России. Более того, в стране сложилась соответствующая законодательная база, основу которой составляет Закон РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации». Развитие гражданско-правовых отношений (прежде всего отношений собственности) в Российской Федерации, объективные потребности рынка опережали процесс законодательного регулирования оценочной деятельности. Ярким примером несовершенства законодательного механизма служит история с разработкой и принятием органами государственной власти Закона об оценочной деятельности. В начале октября 1996 г. Государственная дума в третьем чтении приняла Закон «Об оценочной деятельности в Российской Федерации». Согласно принятой процедуре этот Закон должен быть одобрен Советом Федерации. Но там он, что называется, с ходу не прошел. Согласно постановлению Совета Федерации от 13 ноября 1996 г. № 360-СФ этот Закон отклонен. Государственной думе было предложено создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. Окончательный вариант Федерального закона № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (ред. от 29 июня 2004 г.) принят Государственной думой 16 июля 1998 г., одобрен Советом Федерации 17 июля 1998 г. Закон устанавливает единообразие в определении стоимости 547 движимого и недвижимого имущества вне зависимости от того, принадлежит ли это имущество юридическому или физическому лицу, . находится ли оно в государственной или частной собственности. '* Статья 5 Закона дает исчерпывающий перечень объектов оцен- > ки, а именно: • отдельные материальные объекты (вещи); • совокупность вещей, составляющих имущество лица, в том числе имущество определенного вида (движимое или недвижимое, в том числе предприятия); • право собственности и иные вещные права на имущество или отдельные вещи из состава имущества; • права требования, обязательства (долги); • работы, услуги, информация; • иные объекты гражданских прав, в отношении которых законодательством Российской Федерации установлена возможность их участия в гражданском обороте. Закон также устанавливает обязательность проведения оценки и основания для ее проведения, обязательные требования к договору между оценщиком и заказчиком, общие требования к содержанию отчета об оценке. Новый закон содержит исчерпывающий перечень случаев, в которых оценка независимого профессионального оценщика обязательна. Более подробно понятие и роль оценочной деятельности будут рассмотрены ниже.