§ 2. Реализация прокуратурой новых полномочий по защите прав предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля
Создание эффективной системы комплексной поддержки предпринимательства стало одним из приоритетных направлений государственной экономической политики России на современном этапе, в реализации которой важное место отводится органам прокуратуры. Как известно с 1.05.2009 г. вступил в действие Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», которым на органы прокуратуры возложены новые полномочия по согласованию внеплановых выездных проверок субъектов предпринимательства, формированию ежегодного сводного плана проведения органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В целях реализации новых функций разработана ведомственная нормативная база, во всех прокуратурах субъектов Российской Федерации проведены организационно-штатные мероприятия, созданы специальные подразделения, призванные обеспечить надлежащий надзор в данной сфере правоотношений, проведены рабочие встречи (совещания) с участием контролирующих (надзорных) органов, а также представителей малого и среднего предпринимательства. Создана автоматизированная система формирования сводного плана проведения плановых проверок и согласования внеплановых проверок. Анализ результатов функционирования нового механизма защиты прав субъектов предпринимательства позволяет сделать вывод о правильности выбранного механизма введения независимого арбитра в лице прокурора в процесс организации и проведения внеплановых проверочных мероприятий, формирования ежегодного сводного плана плановых проверок. Мониторинг реализации прокуратурой новых полномочий по защите свободы экономической деятельности позволяет констатировать, что они в значительной степени способствует снижению административного давления на бизнес. Только за первый год действия Закона № 294-ФЗ (с 01.05.2009 по 01.01.2010) органами прокуратуры Российской Федерации рассмотрено 37,7 тыс. обращений контролирующих органов о согласовании проведения внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства. Прокурорами всех уровней было отклонено 18,7 тыс. таких заявлений, что составляет 50%. При этом в 54 прокуратурах субъектов процент отказов колеблется от 50 до 86%. За 2010г. органами прокуратуры Российской Федерации рассмотрено около 45 тыс. обращений контролирующих органов о согласовании проведения внеплановых выездных проверок хозяйствующих субъектов, из которых отклонено 50%. Больше всех отказов (от 30 до 80 % обращений) получили МЧС России, Роспотребнадзор, Ростехнадзор, Росприроднадзор и Росреестр, а также органы контроля субъектов Российской Федерации. Принципиальная позиция прокуроров в значительной степени способствует снижению административного давления на бизнес. Правоприменительная практика свидетельствует о том, что реформирование контрольнонадзорной деятельности в Российской Федерации привело к общему снижению числа контрольных мероприятий и сокращению незаконных проверок в отношении субъектов предпринимательства. Основными причинами отказов органами прокуратуры в проведении выездных внеплановых проверок субъектов малого и среднего предпринимательства являются следующие (основания приведены по мере убывания их распространенности) 1) Отсутствие оснований для проведения внеплановой выездной проверки в соответствии с требованиями ч. 2 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ (п. 2 ч. 11 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ) или непредставление документов, содержащих основания для проведения таких проверок. При этом часто отказ в согласовании проведения внеплановой выездной проверки по указанному основанию выносился наряду с другими основаниями. 2) Несоблюдение требований, установленных Законом № 294-ФЗ, к оформлению решения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки (п. 3 ч.11 ст. 10 Закона № 294-ФЗ). В основном в распоряжениях о проведении проверок не конкретизировалась информация о возникновении угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; отсутствовали ссылки на положения нормативного правового акта, в соответствии с которым осуществляется проверка; в основании проверки приводились неправильные ссылки на нормы закона; не указывались задачи, предмет и сроки проведения проверок, перечни и конкретные сроки проведения мероприятий по контролю (в случае, если такие перечни указывались, то предусмотренные в них мероприятия по контролю не соответствовали требованиям п. 5 ст. 2 Закона № 294- ФЗ); не делались ссылки на административные регламенты проведения мероприятий по контролю; отсутствовал перечень документов, которые обязаны предоставить проверяемые субъекты малого и среднего бизнеса. Кроме того, в отдельных случаях распоряжения (приказы) о проведении проверок не соответствовали типовой форме, утверждённой приказом Минэкономразвития России от 30.04.2009 № 141. В нарушение ст.14 Закона № 294-ФЗ в распоряжениях или приказах о проведении проверки не указывались цели, задачи, предмет проверки; правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами; перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю; перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки. 3) Отсутствие документов, прилагаемых к заявлению о согласовании проверки (п. 1 ч. 11 ст. 10 Закона № 294-ФЗ). 4) Нарушение компетенции, в частности включение в состав проверяющих неуполномоченных лиц, например, сотрудников, милиции. 5) Осуществление проведения внеплановой выездной проверки, противоречащей федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации, нормативным правовым актам Правительства Российской Федерации (менее 1 % от общего количества отказов). 6) Проверка соблюдения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля (п. 6 ч. 11 ст. 10 Закона № 294-ФЗ) - менее 1 % от общего количества отказов. Так, прокуратурой Воронежской области отказано Управлению лесного хозяйства по области в согласовании проведения внеплановой выездной проверки ООО «В...». В нарушение ч. 2 ст. 14 Закона № 294-ФЗ в распоряжении в качестве должностного лица, уполномоченного на ее проведение, указан сотрудник милиции, не обладающий полномочиями по осуществлению государственного лесного контроля. Анализ правомерности принятых прокурорами районов решений о согласовании проведения внеплановых выездных проверок показал, что в отдельных случаях прокурорами принимались необоснованные решения о согласовании проведения внеплановых выездных проверок, а также согласовывалось проведение проверок в случаях, когда такое согласование не требовалось. В частности, органами прокуратуры допускались факты согласования проверок, основанием проведения которых являлось нарушение прав потребителей и исполнение требований, изложенных в предписаниях. Согласования таких проверок с органами прокуратуры не требуется. Допускалось согласование проведения внеплановых выездных проверок в отношении органов местного самоуправления, не относящихся к субъектам малого и среднего предпринимательства. При принятии решений о согласовании внеплановых выездных проверок прокуроры не всегда учитывают положения ч. 3 ст. 1 Закона № 294- ФЗ, согласно которой положения данного Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются к действиям государственных органов при расследовании причин возникновения инфекционных заболеваний или отравлений, при проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве дознания, проведении предварительного следствия. Например, наиболее распространенными основаниями для обращения в органы прокуратуры Сахалинской области за согласованием внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства являлись поступающие в Управление Роспотребнадзора по Сахалинской области и его территориальные подразделения жалобы граждан на нарушение норм санитарно-эпидемиологического законодательства при эксплуатации жилых помещений и зданий и бездействие в связи с этим управляющих компаний, поступление экстренных извещений ФГУЗ «Центр гигиены..» о пищевых отравлениях, инфекционных заболеваниях граждан. Помимо этого, установлены случаи обращения органов внутренних дел за согласованием внеплановой проверки при проведении оперативно-розыскных мероприятий, проверки в порядке ст. 144-145 УПК РФ. При этом в ряде случаев подобные проверки были необоснованно согласованы органами прокуратуры. По вскрытым типовым недостаткам прокуратурой Сахалинской области подготовлено и направлено 28.08.2009 информационное письмо всем горрайспецпрокурорам о результатах анализа проведенной работы по согласованию внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства. Прокурором области принято решение об ответственности прокуроров и исполнителей, допустивших нарушения при согласовании внеплановых проверок. В ряде случаев прокурорами допускались факты согласования проверок без учета положений п. 5 ст. 27 Закона № 294-ФЗ, согласно которым до 01.07.2011 положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, не применяются при осуществлении государственного контроля (надзора), указанного в ч. 4 ст. 1 настоящего Федерального закона, в частности лицензионного. В отмеченных выше случаях горрайпрокурорам следовало принимать решение о возврате контролирующему (надзорному) органу заявлений о согласовании внеплановых проверок, поскольку перечень оснований для отказа в согласовании внеплановой проверки, установленный ч. 11 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ, является исчерпывающим и не содержит такого основания для отказа, как обращение контролирующего (надзорного) органа за согласованием внеплановой выездной проверки в случаях, когда такая проверка может быть проведена без согласования с органом прокуратуры. Таким образом, в ряде случаев наблюдается расширенное толкование прокурорами положений Закона № 294-ФЗ, и в связи с этим, необоснованное согласование внеплановых проверок, что обусловлено коротким сроком действия и отсутствием практики применения указанного закона. Как правило, своевременный контроль вышестоящей прокуратуры за согласованием проверок позволял предотвратить негативные последствия необоснованных согласований и не допустить нарушения прав предпринимателей. Так, прокуратурой Рязанской области 25.09.2009 отменены 4 решения Сасовского межрайонного прокурора о согласовании МОБ УВД по Рязанской области внеплановых выездных проверок исполнения лицензионных требований в отношении ряда ООО, осуществляющих частную охранную деятельность, так как согласования были даны в нарушение п. 5 ст. 10 и п. 5 ст. 27 Закона № 294-ФЗ. Поскольку решения отменены прокуратурой области до проведения проверок, негативных последствий не наступило, межрайонному прокурору указано на необходимость неукоснительного соблюдения требований Закона № 294-ФЗ. В некоторых случаях прокуратурой согласовывались проверки органов внутренних дел, несмотря на лишение их внепроцессуальных прав по проведению проверок субъектов предпринимательской деятельности с 01.01.2009 согласно Федеральному закону от 26.12.2008г. № 293-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся проверок субъектов предпринимательской деятельности». При подобных согласованиях прокурорами не учитывалась позиция Генеральной прокуратуры Российской Федерации, отраженная в письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 17.08.2009 № 73/3-158-09 «О недопущении проведения органами внутренних дел внепроцессуальных проверок субъектов предпринимательства». Так, в нарушение ч. 5 ст. 10 Закона № 294-ФЗ одним из межрайонных прокуроров согласовано проведение территориальным отделом Управления Роспотребнадзора и отделом государственного пожарного надзора внеплановых выездных проверок органов местного самоуправления. Этим же прокурором согласовывались проверки организаций, основанием проведения которых являлось нарушение прав потребителей и исполнение требований, изложенных в предписаниях. Прокурором ряда районов Республики Бурятия неправомерно согласовано проведение подразделениями БПСПРиИАЗ органов внутренних дел внеплановых выездных проверок. Прокуратурой Республики Бурятия направлено Указание об активизации надзора с требованием о недопущении фактов необоснованного согласования проведения проверок органам контроля. По приказу прокурора республики виновным лицам органов прокуратуры снижен размер ежеквартальной премии. Следует отметить, что иногда прокуроры отказывают в согласовании проведения проверок органам внутренних дел, но не по основанию лишения их внепроцессуальных прав на проведение проверок субъектов предпринимательской деятельности, а по иным основаниям, установленным в Законе № 294-ФЗ, что указывает на недостаточную компетентность некоторых прокурорских работников. Так, в прокуратуру Ростовской области обратилось Главное управление внутренних дел по Ростовской области с заявлением о согласовании проведения внеплановой выездной проверки ООО «ОП...». Основанием для направления заявления послужила информация МВД России о крушении пассажирского поезда «Невский экспресс». Однако в указанной информации какие-либо сведения о возможности причинения вреда жизни и здоровью граждан деятельностью ООО «ОП.» отсутствовали. 02.12.2009 принято решение об отказе в согласовании проверки. По подобным основаниям Главному управлению внутренних дел по Ростовской области также было отказано в проведении проверок ряда других ООО, осуществляющих частную охранную деятельность. В целом следует отметить, что достаточно редки случаи обжалования в суд решений органов прокуратуры области об отказе в согласовании проведения внеплановых выездных проверок. Еще более редки случаи признания судом таких отказов обоснованными. Например, в связи с несогласием с тремя решениями прокуратуры Камчатского края об отказе в согласовании проведения внеплановых выездных проверок Управлением Россельхознадзора по Камчатскому краю указанные решения обжалованы вышестоящему прокурору, а впоследствии в Петропавловск - Камчатский городской суд. По результатам рассмотрения заявлений Управления в их удовлетворении отказано как прокурором края, так и Петропавловск - Камчатским городским судом. Не согласившись с одним из решений суда, Управлением Россельхознадзора подана кассационная жалоба, по результатам рассмотрения которой решение суда первой инстанции оставлено без изменений, жалоба - без удовлетворения. Следует отметить, что прокурорами на местах используется весь спектр полномочий по защите прав субъектов предпринимательской деятельности, вплоть до возбуждения уголовных дел в отношении руководителей контролирующих органов. В одной из республик прокуратура отказала Управлению Роспри- роднадзора в проведении внеплановых проверок в отношении 13 субъектов малого предпринимательства, однако, несмотря на это, такие проверки были все же проведены. По данному факту Г енеральной прокуратурой Российской Федерации руководителю Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека внесено представление, по результатам рассмотрения которого руководитель территориального Управления Росприроднадзора освобожден от занимаемой должности, а его заместитель - привлечен к дисциплинарной ответственности. Кроме того, по факту превышения должностных полномочий в отношении заместителя руководителя управления возбуждено и расследуется уголовное дело. По решению суда он отстранен от занимаемой должности. С 01.01.2010 вступили в действие положения Закона, касающиеся формирования органами прокуратуры сводного плана проведения плановых проверок. Сводный план размещается на официальном сайте Генеральной прокуратуры в сети Интернет и доступен для ознакомления неограниченного круга лиц. Одновременно всеми прокурорами субъектов Российской Федерации на своих сайтах размещаются части единого сводного плана на текущий год в пределах соответствующего субъекта. В процессе формирования сводного плана на 2010 год органами прокуратуры Российской Федерации были рассмотрены предложения контролирующих органов о включении в него 1,2 млн. проверок субъектов предпринимательства. В ходе проверки законности и обоснованности данных предложений прокурорами исключены как несоответствующие требованиям закона 570 тыс. проверочных мероприятий (48%). В сводный план проверок на 2010г. было включено 630 тыс. проверок субъектов предпринимательства, запланированных контролирующими органами федерального, регионального и муниципального уровней на 2010 год, что составляет 52% от общего числа рассмотренных. В сводный план 2011 г. включено 597тыс. проверок (из 1.6 млн. предложенных контрольными органами). Таким образом, около 63% проверок были исключены из сводного плана на 2011г. по различным основаниям как несоответствующие требованиям законодательства. По результатам изучения прокурорами 1,6 млн. проверок, планируемых органами контроля всех уровней, им предложено согласовать проведение около 500 тысяч совместных проверок. Несмотря на то, что в сферу действия Закона № 294-ФЗ в 2010 г. вошли «крупный» бизнес, государственные и муниципальные предприятия и учреждения, некоммерческие организации (согласно Федеральному закону от 27.12.2009 г. № 365-ФЗ), количество плановых проверок в 2011 г. в сравнении с показателями 2010 г. имеет устойчивую тенденцию к сокращению. Федеральными органами исполнительной власти запланировано 78% проверок от общего числа плановых мероприятий, региональными органами - около 19%, муниципальными - 3 %. Подобное соотношение наблюдалось и в прошлом году. Наибольшее количество проверочных мероприятий (около 78 % от общего числа проверок) планируется к проведению федеральными органами исполнительной власти (МЧС России, Ростехнадзор, Россельхознад- зор, Росреестр и другие). На региональный и муниципальный контроль приходится 19 и 3 % соответственно. В сферу их внимания входят охрана окружающей среды, ветеринария, потребительский рынок и образование. Контролерам также предложено согласовать между собой проведение 500 тыс. проверок, запланированных в отношении одних и тех же юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Следует отметить, что введенный в 2011 г. механизм проведения совместных проверок существенно снижает административное давление на бизнес. Более 40% контрольных мероприятий в 2011 г. будет проводиться контролерами совместно, что в значительной степени должно сократить административное давление на пред принимателей. Органами прокуратуры, как правило, принимаются решения об исключении проверок, включенных в проекты планов, в связи с существенными недостатками в формировании исходных данных. Типичными основаниями для исключения контрольных мероприятий из сводного плана являются предоставление органами контроля недостоверных сведений о юридическом лице, несоблюдение периодичности проведения проверок, отсутствие оснований для их проведения. Так, в предоставленные органами контроля (надзора) проекты планов зачастую были включены проверки нескольких объектов, расположенных по разным почтовым адресам, но принадлежащих одному юридическому лицу. Допускались указания наименования юридического лица, полного наименования предпринимателя (имени, отчества) и ИНН, не соответствующих сведениям Единого государственного реестра юридических лиц и Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей; отсутствовали сведения о предмете проверки (вместо предмета проверки назывались объекты); имелись ссылки на непредусмотренные законом основания проведения проверки, неправильно устанавливались периоды планируемой проверки. Основные нарушения при формировании проектов планов, допущенные органами контроля, заключались в том, что в них были включены субъекты предпринимательской деятельности, с момента регистрации которых не истек 3-летний срок, субъекты предпринимательской деятельности, последняя проверка в отношении которых проводилась менее трех лет до даты планируемой проверки, неверно указывались дата проверки и основания ее проведения, в том числе даты проверок назначались на выходной (праздничный) день, неверно указывались наименования, организационно-правовая форма юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, что не позволяло достоверно идентифицировать проверяемых лиц, неоднократно включались проверки одних и тех же субъектов предпринимательства одним и тем же органом контроля. Ведение прокуратурой единого сводного плана контрольных мероприятий, с одной стороны, обеспечивает прозрачность всей контрольной деятельности в стране, придаст ей правовой, антикоррупционный характер, избавляет субъекты предпринимательской деятельности от внеплановых и необоснованных проверок, а с другой - позволяет принимать взвешенные, глубоко проработанные и объективные решения о проведении проверочных мероприятий.
Еще по теме § 2. Реализация прокуратурой новых полномочий по защите прав предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: