§2 Объединение ресурсов и источники средств, инвестируемых участниками государственно-частного партнерства
В настоящее время, принятые законы в субъектах Российской Федерации о ГЧП в большинстве своем не работают. Об этом красноречиво свидетельствуют практика применения и данные средств массовых информаций. Так, корреспондент рубрики «Экономика и бизнес - РГ» отмечает, что «наиболее распространенной является договорная форма ГЧП - концессия; девять из десяти проектов структурируются по законодательству о концессиях. Все остальные формы ГЧП формально в России остаются на нелегальном положении, и указать на все его приемлемые формы, должен федеральный закон об основах государственно-частного партнерства»59. В ходе подготовки настоящей работы использованы отобранные материалы по ряду крупных проектов, анализ которых показал, что существует законодательный пробел в вопросах объединения средств участниками ГЧП. Между тем, развитие механизмов долгосрочного финансирования видится именно в правовых механизмах объединения потенциалов участников ГЧП. Реализация инвестиционного проекта возможна при наличии достаточных средств у участников ГЧП, соответственно для эффективного достижения намеченных целей участники ГЧП могут предусмотреть следующие варианты решения этой задачи: а) объединить свои финансовые ресурсы в совместный инвестиционный фонд, установив его правовой режим; б) направить свои средства на финансирование разделов инвестиционного проекта; в) вложить финансовые ресурсы в уставный капитал юридического лица. Объединение ресурсов в совместный инвестиционный фонд (СИФ), установив его правовой режим. В условиях, когда отсутствует единое и логически слаженное федеральное законодательное регулирование отношений, возникающих при реализации, в частности, крупных инвестиционных проектов, где наряду с предпринимательскими структурами, одновременно, участниками ГЧП могут являться не только муниципальные образования, субъекты Российской Федерации, но и Российская Федерация, в лице уполномоченных органов, в таких условиях, договорное регулирование этих отношений приобретает первостепенное значение. Как же быть, если договор заключается с участием публичного органа? Вот что отмечает В.Ф. Попондопуло, отвечая на вопрос на примере концессионного соглашения, являющегося одной из форм ГЧП, при этом раскрывая его сущность: «важно понимать, что публичные органы, являясь субъектами права, выступают в различных отношениях (выступают вовне в разных правовых масках): как публичных (основное назначение), так и частных (вспомогательное назначение). Этим определяются особенности их правового положения»60. Участие государства в концессионных соглашениях не меняет их частноправовой природы, продолжает профессор В.Ф. Попондопуло, так как принятие государством публичного решения об участии в концессионном соглашении есть лишь один из юридических фактов в сложном юридическом составе, лежащем в основании возникновения гражданско-правового концессионного отношения; другим основанием такого отношения является само концессионное соглашение - гражданско-правовой договор, в котором государство участвует на равных началах с другой стороной - частным инвестором (ст. 124 ГК)61. Следовательно, участники ГЧП будучи равными субъектами права, руководствуются свободой договора, но, при этом, имущество публичного партнера в отличие от имущества частного партнера будет иметь иной правовой режим, подчиняясь разрешительному режиму, а частного инвестора - общедозволительному началу. При этом отметим, что основная идея подобного объединения - создание совместного фонда для оперативного достижения инвестиционной цели, поэтому выделяемые сторонами ресурсы могут использоваться только и строго по целевому назначению в соответствии с условиями соглашения о ГЧП, в этом и состоит особый правовой режим совместных инвестиций, но, следует отметить, не менее важной является минимизация (исключения) рисков при реализации проектов в рамках ГЧП, для чего, соответственно, рекомендуется создать резервный фонд для покрытия убытков и компенсации непредвиденных расходов, обособив его от основного фонда. Соответственно, объединяемые инвестиционные средства, согласно норм Закона об инвестиционном товариществе62, должны будут аккумулироваться на специальном банковском счете (счете ЭСКРОУ63), открываемом либо частному партнеру, либо управляющей (проектной) компании, соответственно, и общее имущество участников ГЧП имея целевой характер, согласно правил ст. 7 названного Закона, будет обособляться от имущества частного партнера. В таких случаях имущественное право публичного партнера на инвестируемые средства преобразуется в обязательственное право требования к частному партнеру, или, соответственно, к управляющей компании и становится составной частью сложного комплексного правоотношения между его участниками. Отсутствие таких условий в соглашении о ГЧП может привести к дополнительным издержкам. В связи с чем, можно привести следующий пример. Для реализации крупного инвестиционного проекта социальной направленности ООО «Управляющая компания «Перемена» (Общество), выступающее в качестве Управляющей компании в интересах определенного круга предпринимателей, регистрационный №13-с от 26.04.2011г. (Проект Славянка) привлекло заемные средства - кредит на крупную сумму. Условием 62 63 соглашения предусматривалось, что после ввода объекта в эксплуатацию, стороны, публичный партнер, в лице Правительства Санкт-Петербурга и Общество заключат договор на обслуживание социальной инфраструктуры с ежеквартальным возмещением произведенных затрат и оплатой за обслуживание объекта, так называемый «контракт жизненного цикла»64 (Life circle contract - LCC). При этом правовой режим инвестиций с его обособлением части от основного имущества - средств, в случаях наступления кризисных ситуаций не предусмотрела. В процессе реализации условий соглашения публичный инвестор допустил просрочку квартальных платежей, который пояснил «временным отсутствием финансовых ресурсов». Вследствие этого, кредитные обязательства частного инвестора перед банком остались неисполненными, соответственно, частный партнер остался без средств возмещения и расчетной прибыли, а главное - в отсутствии источника средств для погашения квартальных платежей перед кредитором. В этой связи не лишним будет упомянуть поручение Президента страны, который адресовал Правительству РФ, исходя из результатов встречи с предпринимателями 23 мая 2013 года65. Наиболее актуальной, по вопросам улучшения условий ведения бизнеса в России, названа подготовка предложения о расширении использования механизма предоставления государственных гарантий. Сегодня предпринимательское сообщество нуждается в механизмах, гарантирующих исполнение принятых сторонами обязательств. По вопросу минимизации рисков, соответственно и ущерба, предлагается соинвесторам открыть отдельный банковский счет, который можно условно именовать - «подушкой безопасности» и использовать только по целевому назначению - выполнению обязательств по требованиям третьих лиц. Положение с механизмами восстановления средств этого узкоцелевого фонда, после его использования, необходимо будет участникам ГЧП разработать, а в проект Федерального закона о ГЧП необходимо будет внести рекомендательную норму об источнике покрытия таких расходов. Таким образом, на микроэкономическом уровне указанная проблема будет иметь свое логическое разрешение. А вот на национальном уровне - учреждено ОАО «Небанковская депозитно-кредитная организация Агентство кредитных гарантий»66 (Агентство), уставный капитал которого составляет 50 млрд. руб, разделенный на 5 млн. обыкновенных акция номиналом 10 тыс.руб., такие средства выделены из антикризисного резерва Правительства РФ. Отмечается, что Агентство станет ядром национальной системы гарантийных организаций. Потенциал его способен выдавать гарантии на сумму 440 млрд. руб., обеспечить кредиты малого и среднего бизнеса гарантиями почти на 880 млрд.руб., что безусловно представляется необходимым стимулирующим началом для инвестиционной деятельности в нашей стране. Направление ресурсов на определенные затраты инвестиционного проекта. В настоящее время договорная форма осуществления деятельности в рамках ГЧП может быть представлена огромной разновидностью соглашений, которые, кстати сказать, в разных странах имеют разные названия. В мировой практике типового соглашения не существует, да и не может быть подобное в природе правового государства. Разве можно говорить об универсальных позициях вплоть до мелочей, которые могут быть в этих соглашениях заложены. Разумеется, здесь не затрагиваются известные советскому праву типовые соглашения. Таким образом, универсальной формы для единого содержания не существует. Напротив, рыночная экономика, заставляет акцентировать внимание на содержательной части намеченных проектов. К примеру, в мировой практике форма объединения компаний именуется ПУЛом (англ. POOL - общий котел)67, который призван, смягчать негативные последствия в случае их наступления отличающаяся тем, что доход поступает в общий фонд (котел) и затем распределяется между ними пропорционально вложенным вкладам. Особенностью ПУЛа является: а) временный характер объединения компаний для достижения намеченных целей; б) установление в рамках ПУЛа правил распределения расходов, в том числе и убытков, а также и прибыли. Как видим, здесь у нас возникают ассоциации с Договором простого товарищества (о совместной деятельности), который может включать элементы как поименованных видов договоров, так и смешанных, более того и не содержащих видов договоров в ГК РФ. Общеизвестно, что такой договор регулирует отношения только между коммерческими организациями (предпринимателями) и участие некоммерческих организаций не допускается. Поскольку публичный партнер - это «Российская Федерация, и (или) субъект (субъекты) Российской Федерации, и (или) орган (органы) местного самоуправления в лице уполномоченных ими органов»68 (п.3 ст. 3 проекта Федерального закона №238827-6 «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» (ред., принятая ГД СФ РФ в I чтении 26.04.2013г.69 70), из чего следует, что такой договор, в соответствии с требованиями гражданского законодательства, будет признан ничтожным. Примечательно, что Федеральный закон от 28.11.2011г. №335-ФЗ (с посл. изм. и доп.) «Об инвестиционном товариществе» (Закон 335-ФЗ) регулирует особенности договора простого товарищества, заключаемого для осуществления совместной инвестиционной деятельности, включая порядок установления, изменения или прекращения прав и обязанностей участников договора инвестиционного товарищества целью которого является создание правовых условий для привлечения инвестиций в экономику России, а также осуществляется реализация инвестиционных проектов на основании договора (соглашения). По такому договору стороны обязуются соединить свои вклады и осуществлять совместную деятельность без образования юридического лица для извлечения прибыли. По существу, соглашение о ГЧП является разновидностью договора инвестиционного товарищества, но отношения по ГЧП не подпадают под действие правил, поскольку, согласно ч. 2 ст. 3 этого Закона, участниками договора инвестиционного товарищества могут быть только юридические лица (коммерческие организации, а при определенных условиях и некоммерческие организации) и индивидуальные предприниматели. Отсюда вытекает, что по Закону 335-ФЗ публичноправовые образования не могут быть участниками договора инвестиционного товарищества, но пока не принят специальный закон о ГЧП, вместе с тем, иные положения к отношениям по ГЧП могут применяться непосредственно и по аналогии закона на основании п.1 ст.6 ГК РФ. В таких условиях появляются дополнительные правовые возможности широкого применения механизмов ГЧП. Отметим, что принцип свободы договора позволяет сторонам соглашения применять элементы конструкции Договора простого товарищества (о совместной деятельности), в том числе созданием правовой конструкции Соглашения о ГЧП, за исключением норм императивного характера. Таким образом, участники ГЧП вправе использовать в договорных конструкциях элементы не только Договора простого товарищества с его особенностями, но и дополнять другими видами договоров как поименованных, смешанных и не поименованных учитывая то, что у сторон имеется единая цель, а задачи, как известно, состоят в достижении намеченной цели, в том числе и направлением средств на отдельные участки единого инвестиционного проекта. К примеру, в региональном законодательстве в качестве одной из форм ГЧП, является: предоставление имущества, находящегося в собственности Республики Алтай, в доверительное управление, аренду, в том числе на льготных условиях . Несмотря на скудность правовых инструментов регионального закона, тем не менее, на основании общих и специальных положений гражданского законодательства, подобные конструкции в соглашениях о ГЧП возможны и допустимы. Подтверждением изложенного является реализация крупного инвестиционного проекта через объединения ресурсов с направлением их на разделы единого проекта. Так, на совещании в Салехарде по проекту «Ямал СПГ» и строительству морского порта Сабетта Президент РФ назвал «удачным опытом государственно-частного партнерства». К началу сентября 2013г. частные инвесторы вложили в проект «производство сжиженного природного газа» свыше 60 млрд. рублей. Государство - как публичный партнер, берет на себя финансирование ряда инфраструктурных объектов, в том числе аэропорта. В частности, только на строительство морского порта и судоходного канала в Обской губе в федеральном бюджете зарезервировано почти 47,3 млрд. руб. «Все это даст возможность частным инвесторам 72 построить портовые терминалы», - отметил В.В. Путин . Как видим, указанный проект реализуется путем направления ресурсов на определенные затраты единого инвестиционного проекта. Основную нагрузку по его реализации, т.е. строительство производственной мощности и портовых терминалов, где будет осуществляться приемо-погрузочный цикл - несет частный партнер, а публичный партнер финансирует инфраструктурные объекты, которые будут способствовать отлаженному и качественному достижению целей настоящего проекта. Заметим, что поскольку ГЧП осуществляется, главным образом, по крупным инвестиционным проектам, на наш взгляд, для систематизации учета и контроля, необходимо будет данное понятие закрепить в ФЗ о ГЧП с 71 72 указанием на следующие критерии отнесения инвестиционных проектов к крупным. Таких критериев может быть, по крайней мере, два: первый - это социально-экономическая значимость реализуемого проекта, которая оценивается экспертными и научно-исследовательскими учреждениями; второй - сумма инвестиций или объем капитальных вложений направляемых на строительство, реконструкцию, техническое перевооружение и т.д., другими словами - его стоимость. Сегодня в России, в силу особенностей развития регионов, представить развернутую статистическую информацию для последующего анализа, представляется, вряд ли возможным. Тем не менее, с учетом становления концепции развития ГЧП в нашей стране нами предлагается следующие стоимостные критерии. Для инвестиционных проектов, финансируемых из федерального бюджета - 500 млн. руб. и выше, для инвестиционных проектов, финансируемых из бюджета субъектов Российской Федерации - от 100 млн. руб. для проектов, финансируемых из бюджета муниципального образования - от 10 млн. руб. При этом отметим, что источниками финансирования могут быть и внебюджетные финансовые фонды. Стоимость инвестиционного проекта необходимо указывать в инвестиционной декларации или в инвестиционном паспорте с разбивкой по источникам: заемные средства, собственный капитал, средства Инвестиционного фонда, Фонда национального благосостояния, пенсионные накопления и иные источники. Отправной точкой для развития таких суждений видится в сложившейся правоприменительной практике по состоянию на 30.08.2014г. регионального законодательства. Так, в частности, В соответствии с Законом Ярославской области от 01.12.2010г. №50-з «Об участии Ярославской области в проектах 73 государственно-частного партнерства» во исполнение постановления Правительства области от 02.03.2011г. №124-п (с посл. изм. и доп.) «О порядке подготовки и реализации проектов государственно-частного партнерства 73 ПА Ярославской области» распоряжением Губернатора области от 29.11.2011г. №575-р (с посл. изм. и доп.) утвержден Реестр проектов государственночастного партнерства, при котором контроль, за исполнением - ведением реестра проектов ГЧП с публикацией в СМИ, возложен на первого заместителя Губернатора области - Председателя Правительства области. Систематизация учета с градацией по уровням проектов в зависимости от стоимости проекта и социально-экономической значимости была бы приемлема при осуществлении учета государственными и муниципальными структурами экономического блока с возможностью контроля за используемыми бюджетными и частными ресурсами со стороны Счетной палаты Российской Федерации, а также Общественной палаты Российской Федерации74 75 76 с последующей публикацией и фиксацией проверок в Реестре его результатов, в том числе и указанием эффективности реализации проектов в рамках ГЧП. На наш взгляд, проекты соглашений о ГЧП должны будут вступать в силу после согласования всех существенных условий договора между участниками ГЧП с последующей государственной регистрацией в Минэкономразвитии России77, для чего необходимо будет образовать в его структуре управление (департамент) по учету и контролю за ходом реализации инвестиционных проектов. Вложение ресурсов в уставный капитал юридического лица. Объединение ресурсов предполагается и через возможность достижения намеченных целей с организационным единством: создание нового юридического лица, имеющего срочный характер и под конкретный инвестиционный проект с определенной целью, так называемая компания специального назначения (на международном уровне - special purpose vehicle (SPV) или, проектная компания). Практика реализации проектов на основе исследований в настоящей работе по ряду соглашений о ГЧП показывает, что подобная компания обладает в принятии управленческих решений большей автономией в сравнении с ситуацией, когда орган управления инвестиционным проектом, в реальности, находится в составе властных структур, т.е. обладает меньшей зависимостью от различных чиновников министерств и ведомств. В тоже время нельзя, при этом, говорить о том, что, при наличии соответствующей системы учета и контроля, они будут исключены из поля зрения и надзора со стороны государства (муниципалитета) и общества. Общеизвестно, при акционировании степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется его долей в акционерном капитале. Наибольший опыт применения такой формы ГЧП накоплен в Турции, Корее, Австралии и Франции. В частности, во Франции, где осуществляют деятельность большое количество смешанных обществ (SEM), причем господствует тенденция сосредоточения все более значительной части активов в руках государственного сектора . На наш взгляд, реализуемость таких конструкций на территории России наиболее приемлемы в случаях, когда инвестиционный проект на основании соглашения о ГЧП воплощается частным партнером (коммерческой организацией - корпоративными юридическими лицами ) и интересы участников ГЧП не имеют большую социальную значимость, но стороны имеют возможность получать систематическую прибыль. 78 79 80 Интересна точка зрения Д.И. Степанова, полагающего, что «возникновение корпорации всецело обусловлено волей ее создателей, учредителей, поскольку, если бы не их стремление создать фиктивный субъект о 1 права, конкретное юридическое лицо не возникло бы в принципе» . Д.С. Ламсков указывает на то, что «гражданин - учредитель» и «юридическое лицо учредитель» - это совершенно несхожие субъекты права . Но, несмотря на все имеющиеся отличия в содержании правоспособности участников гражданских правоотношений - физических и юридических лиц, в том числе и публично-правовых образований, гражданское законодательство в равной степени наделило их всех правом учреждения организаций корпоративного характера. Вместе с тем, возможность участия того или иного субъекта в каждой конкретной форме юридического лица, основанного на договорных началах, различные. Как уже отмечалось, в силу ст. 124 ГК РФ публичные образования вступают в отношения, регулируемые гражданским законодательством, т.е. на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. В юридической литературе признается наличие у государства целевой правоспособности, вытекающей из той функции носителя публичной власти, которую в интересах всего общества (или соответствующей части, если речь идет о субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях) оно выполняет . Следовательно, возможность учреждения публичными образованиями корпоративных организаций зависит от их имеющейся востребованности, в том числе и в целях достижения стоящих перед ними социально значимых задач. Как правило, социально значимыми являются инфраструктурные объекты. 81 82 83 Так, статья 25 Федерального закона от 21.12.201г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» предусматривает возможность внесения государственного или муниципального имущества, а также исключительные права в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ84 85. Таким образом, настоящая норма является примером прямого указания закона на участие публичного образования в учреждении акционерного общества - корпорации (в смысле объединения капиталов), в том числе, следует полагать, и с частным партнером. Для раскрытия потенциала объединенных средств с участием публичного участника, предлагается обратиться к трудам классиков отечественной цивилистики. Так, в акционерных предприятиях, отмечал Г.Ф. Шершеневич, - капитализация достигает высших форм своего проявления. Здесь он разворачивает всю свою мощь, выступает во всей своей красе... подобная форма дает возможность образования такого значительного капитала, который превосходит обычные средства единоличных предприятий и имущественные соединения в форме товарищества полного или на вере. Мелкими струями сбегаются небольшие суммы и образуют в соединении громадный капитал и значительную экономическую силу . В качестве подтверждения правоты великого ученого, М.И. Кулагин замечает, что функция централизации и концентрации капитала наиболее последовательно воплощается именно в акционерных компаниях, составляющих основную разновидность юридических лиц в современном капиталистическом обществе86. А вот с точки зрения ограничения хозяйственного риска акционеров размерами своих вкладов, на основе сравнительного анализа корпорации перед другими организационно-правовыми формами предпринимательской деятельности, отмечает В.П. Мозолин, следующее: «Возможность учета риска, ограниченного заранее известной суммой, делает корпорацию в глазах капиталистов наиболее привлекательной правовой формой предпринимательской деятельности и, как следствие этого, открывает широкие перспективы для централизации огромных масс капитала» . На наш взгляд, сегодня особенно актуальным и имеющим соединяющую силу (усиливающую эффект) указанных взглядов, является мнение В.К. Андреева, выразившийся в том, что социально ориентированное государство не может самоустраняться от решения подобных проблем, более того, такой потенциал заложен самой Конституцией Российской Федерации, соответственно, на конституционном уровне закреплено тесное переплетение частных и публичных начал в правовом регулировании предпринимательской деятельности87 88 89. К сожалению, несмотря на доктринальные взгляды ученых, позиция законодателя в отношении участия государства (муниципалитета) в корпоративных формах создания юридического лица, а также перечень юридических лиц, возможных для учреждения их публичными образованиями, не столь ясно и отчетливо прописана в букве и духе закона. Представляется, законодателю следует учесть указанные доводы и законодательно определить свои позиции по акционерным (корпоративным) формам с участием публичных образований, поскольку отсутствие должной регламентации и наличие пробелов может привести к не возможности эффективно решать текущие социальные задачи. Несколько примеров о наличии такой проблемы: Так, Правительство Санкт-Петербурга в постановлении от 16.04.2008г. №392 «О форме участия Санкт-Петербурга в государственно-частных 89 партнерствах» установил, что участие Санкт-Петербурга в государственночастных партнерствах может осуществляться в следующей форме: Санкт- Петербург передает партнеру находящиеся в государственной собственности Санкт-Петербурга земельные участки и принадлежащие на праве собственности 100 процентов акций, а также объекты недвижимости в целях создания, реконструкции и эксплуатации партнером объектов недвижимости, при этом право собственности на созданные объекты возникает у партнера и юридического лица на условиях, определенных соглашением. При этом постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16.04.2008г. №393 «О заключении соглашения о создании, реконструкции и эксплуатации на основе государственно-частного партнерства объектов, входящих в состав имущества Аэропорта «Пулково»90 определен перечень совокупности движимого и недвижимого имущества, которые передаются в уставный фонд ОАО «Аэропорт «Пулково», а также выражается право на согласие с предложением юридического лица выступить стороной при заключении соглашения о ГЧП с победителем конкурса. Следующий пример. Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 28.01.2011г.№82 «О форме участия Санкт-Петербурга в государственночастном партнерстве»91 92 Санкт - Петербург предоставляет юридическому лицу, собственником 100 процентов акции которого является, земельные участки в целях создания и эксплуатации партнером и юридическим лицом объектов недвижимого имущества в порядке и на условиях соглашения, при этом право собственности на созданный объект возникает у юридического лица. И постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 01.02.2011г. №106 «О заключении соглашения о создании и эксплуатации на основе государственночастного партнерства автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр» выражается право на согласие с предложением ОАО «Западный скоростной диаметр» выступить стороной соглашения о ГЧП с победителем открытого конкурса. Как видим, в первом случае, у созданного юридического лица, в последующем, возникает право собственности публичного партнера с частным партнером на условиях соглашения о ГЧП с указанием доли каждого участника. А во втором случае этого не происходит, поскольку право собственности на данный инфраструктурный объект, исходя из стратегических интересов развития субъекта Российской Федерации, должен оставаться у акционерного общества, собственником которого является публично-правовое образование. Здесь все же отметим, что Правительство субъекта Российской Федерации весьма осторожно попыталось соединить интересы властей и предпринимательства. Впрочем, они и не смогли бы ее развить, поскольку нет механизма законодательного разрешения данной проблематики. Здесь, всецело нами поддерживается позиция Ю.К. Толстого о том, что Концепция развития гражданского законодательства, где немалую роль в регулировании частноправовых отношений отводит властным актам соответствующих структур93 94, но до сих пор отсутствует концепция публично-правового регулирования хозяйственных отношений , которая и помогла бы выстроить частноправовые методы регулирования отношений между властными структурами и предпринимательством. Приведенные примеры указывают на то, что эффективным для решения намеченных целей с использованием механизмов ГЧП является наличие юридического лица в организационно - правовой форме, в том числе и акционерного общества95 (публичные общества - ст.66.3 ГК РФ в новой редакции), поскольку содержит в себе дополнительный правовой потенциал - возможность привлечения инвестиций путем размещения акций в открытом доступе, т.е. наряду с увеличением активов и расширения круга частных инвесторов с минимизацией хозяйственного риска для акционеров. Как известно, в литературе высказывается аналогичное суждение «органы государственной власти и местного самоуправления не вправе создавать частные коммерческие организации ни от имени публично-правовых образований, ни от своего имени»96 97 98. В противовес этому суждению, весьма интересным примером выхода из правового пробела представляется подтверждение законодательного разрешения участия публичного образования через другое юридическое лицо. Так, п.8 ст. 5 Федерального закона от 30.10.2007г. №238 (с посл. изм. и доп.) «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как 97 горноклиматического курорта» , в котором «для достижения цели, предусмотренной настоящим Федеральным законом, Корпорация вправе за счет своего имущества создавать филиалы и открывать представительства, создавать юридические лица на территории Российской Федерации, участвовать в уставных капиталах хозяйственных обществ и в других организациях, вступать в ассоциации и союзы на условиях, определяемых наблюдательным советом Корпорации». Как видим, законодатель предоставляет заинтересованным лицам в достижении намеченной цели широкий спектр юридических инструментов и иных правовых механизмов. При этом остается проблемным и не разрешенным сама конструкция, хоть и имеется осторожная попытка такого разрешения, но в рамках Федерального закона от 12.01.1996г. (с посл. изм. и доп.) №7 «О некоммерческих организациях» , такого объединения как: «государственная корпорация», поскольку не раскрывается сущность самого объединения (в смысле объединения одного лица?). Представляется, законодатель устранил подобные «государственные объединения», во-первых, не упоминая их в новой редакции Гражданского кодекса РФ, во-вторых, с развитием идей единства и дифференциации обществ с ограниченной ответственностью и акционерных обществ (корпорации) путем специального регулирования таких корпораций с участием публично-правовых образований. На наш взгляд, современные экономические условия, разумеется, при наличии государственного контроля и усиления ответственности лиц, правомочных принимать решения, а также прозрачности этих отношений, требуют более дифференцированного подхода к отношениям по вопросу управления публичной собственностью, учитывая то, что участие государства (муниципалитета) во многих корпорациях приносит не только доход в виде неналоговых поступлений («доходы в виде прибыли...» абз.6 ст. 42 Бюджетного кодекса РФ), но при этом, решается и задача по достижению иного социального полезного эффекта, собственно к чему и сводится конституционная идея социально ориентированного государства. Приведенные факты позволяют подвести к мысли, как правильно отмечает В.К. Андреев, что «деление права на частное и публичное - это не проблема системы права, а проблема философии права, поскольку отраслей права (законодательства), содержащих только нормы частного права, в российском 99 законодательстве не существует» , соответственно, и возводить их в ранг абсолютных идей, нет необходимости. Отмеченное позволяет сделать общий вывод о потенциальной возможности унификации правового регулирования деятельности хозяйственных обществ. Автор настоящей работы поддерживает позицию разработчиков Концепции развития гражданского законодательства, где в п. 4.1.3. третьего раздела выражается идея о целесообразности принятия единого закона о хозяйственных обществах, в котором бы закреплялись как общие положения, распространяющиеся на все хозяйственные общества, так и специальные правила, характерные для их разновидностей, в том числе и с участием 99 публично-правовых образований. Только при этом необходимо будет учесть, что частный бизнес все же является основной движущей силой экономического развития, соответственно, государство не может подменять ее собственной активностью. В таких случаях, отсутствует необходимость создания нового юридического лица, поскольку реализация инвестиционного проекта смещена в сторону получения систематической прибыли и реализация проекта должна возлагаться на частного партнера - коммерческую организацию или индивидуального предпринимателя. Условно такую форму можно назвать простой, поскольку не требует финансовых вложений на содержание специальной проектной компании. Вышеизложенные суждения, а также анализ действующего законодательства, позволяет прийти к выводу, что правовые возможности институциональной формы, как сложной конструкции, через создания юридического лица, признанного выполнять функции управляющей компании определены в организационно-правовой форме некоммерческого партнерства, являющегося разновидностью ассоциации (союза)100, анализ которой, с учетом правоприменительной практики указывают, что такая форма организации юридического лица наиболее приемлема при решении задач и достижении инвестиционных целей с выраженной социальной, инновационной направленностью. Исходя из изложенного, нам представляется необходимым предусмотреть в проекте ФЗ о ГЧП специальную правоспособность такой организации - как исключительная цель его деятельности. Наименование такого юридического лица должен будет содержать слова «государственно- частная компания», «управляющая (проектная) компания ГЧП», в случае передачи совместных инвестиций в доверительное управление, либо иным образом указать, что компания специального назначения (SPV), который позволит третьим лицам идентифицировать его особенность, с критерием, не подпадающим процедуре банкротства, поскольку такое юридическое лицо является инструментом реализации инвестиционного проекта в форме ГЧП. При таких обстоятельствах возникает необходимость раскрытия сущности источников инвестиций, объединяемых в рамках ГЧП. Так, сегодня основным федеральным целевым бюджетным фондом для финансирования проектов в рамках ГЧП является Инвестиционный фонд РФ. Согласно п.1 ст. 179.2 Бюджетного кодекса РФ, «инвестиционный фонд - часть средств бюджета, подлежащий использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно- частного партнерства». К инвестиционным фондам относятся Инвестиционный фонд Российской Федерации и инвестиционные фонды субъектов Российской Федерации»101. Надо признать, что изменения от 30.12.2013г., вступившие в силу с 01.01.2014г. в части «ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций, в рамках государственных (муниципальных) программ, в форме капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности в соответствии с решениями...» (п.1 ст. 79 БК РФ) дали юридическую возможность реализации инвестиционных проектов в форме концессионных соглашений, но не в остальных формах ГЧП. Представляется, что после вступления в силу ФЗ о ГЧП формы реализации инвестиционных проектов налоговое законодательство претерпит изменения в сторону логического развития, т.е. расширения «от концессионной формы реализации проекта - до всех иных форм ГЧП, указанных в этом законе». Отметим, что необходимые бюджетные ресурсы аккумулируются в Инвестиционном фонде Российской Федерации, который образован в январе 2006 года в соответствие с Бюджетным кодексом РФ. Предоставление бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ для реализации проектов, имеющих общегосударственное, а также региональное и межрегиональное значение, регулируется Правилами формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ, утвержденными постановлением Правительства РФ от 01.03.2008г. №134 (с посл. изм. и доп.) «Об утверждении Правил формирования и использования 102 бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации» (далее - Правила). Такой фонд, обособленный в бюджетной системе, управляется и используется уполномоченными органами государственной власти и предназначен для инвестирования приоритетных направлений экономической политики государства в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых в рамках ГЧП. Следует подчеркнуть, что Инвестиционный фонд РФ, созданный для аккумулирования бюджетных средств в целях финансирования инвестиционных проектов не имеет статуса юридического лица, соответственно, и использование средств фонда осуществляется путем заключения соглашений, в соответствии с пунктом 50 Правил «...по управлению проектом и участию в контроле и мониторинге хода реализации проекта заключается государственный контракт между уполномоченным органом - Министерством регионального развития РФ, частным партнером (инвестором) и управляющей компанией». При этом надо заметить, что государственные органы, непосредственно поименованные в соответствующих актах, не являются самостоятельными участниками инвестиционных правоотношений, а действуют на основе положений, установленных п.1 ст.125 ГК РФ, т.е. в порядке, предусмотренном для непосредственного участия государства в гражданском обороте; необходимым условием государственного органа исполнительной власти, определяющим способность приобретать гражданские права и обязанности, является наличие у него соответствующей компетенции. Таким образом, Государственным координатором, наделенным полномочиями, осуществляющим координацию действий ответственных исполнителей 102 инвестиционного проекта, подготовку отчетов о ходе реализации инвестиционного проекта, контроля и мониторинга, с правом требования расторжения инвестиционного соглашения и возмещения инвестором убытков, с момента вступления в силу Правил, т.е. с 18.03.2008г., является 103 Министерство регионального развития РФ . Особенность данного Фонда позволяет вычленить, в какой мере это допускает бюджетное законодательство, следующие специфические его черты: а) целевая направленность данного фонда - в рамках ГЧП; б) бессрочность функционирования Инвестиционного фонда РФ «с привязкой» к продолжительности достижения тех целей, ради которых он создается. Как видим, названные черты позволяют отграничить правовой режим данного Фонда как источника инвестиций, направляемых в проекты в рамках ГЧП, от правового режима иных целевых бюджетных фондов. К примеру, в основу бюджетной политики на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов положены стратегические цели развития страны, сформулированные в Указе Президента России от 7 мая 2012 года, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 года, а также в основных положениях Бюджетного послания Президента России о бюджетной политике в 2013-2015гг. На цели развития инвестиционных проектов в рамках ГЧП из федерального бюджета на 2013 год планируется направить - 18.3 млрд. рублей, в 2014 году - 14,5 млрд. рублей, в 2015 году - 13,6 млрд. рублей103 104. В Законе Санкт-Петербурга от 06.12.2012г. №654-110 «О бюджете Санкт-Петербурга на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»105 на увеличение уставного капитала ОАО «Западный скоростной диаметр», посредством которого реализуется инвестиционный проект, направляется в 2013 году - 20 338 467,1 тыс. руб.; в 2014 году - 10 727 263,0 тыс. руб. На региональном и муниципальном уровнях, как известно, наиболее востребованными для привлечения инвестиций частного и публичного партнеров являются инфраструктурные объекты: автодороги, учреждения образования и здравоохранения, спортивные сооружения и учреждения культуры, детские дворовые спортплощадки, иные объекты коммунальной сферы и т.п. Поэтому источником формирования совместных инвестиций со стороны публичного партнера на региональном уровне являются бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда РФ в объеме, определяемом Правительством РФ ежегодно, которые могут быть направлены на реализацию региональных инвестиционных проектов с учетом соответствующих квот - устанавливаемых в соответствии с Методикой расчета показателей и применения критериев эффективности региональных инвестиционных проектов, претендующих на получение государственной поддержки за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ, утвержденной Приказом Министерства регионального развития РФ от 30.10.2009г. №493106 107. К примеру, в Алтайском крае постановлением Администрации Алтайского края от 13.10.2011г. №578 утверждено «Положение о региональном инвестиционном фонде Алтайского края» , в котором соответствующими полномочиями по вопросам использования средств регионального фонда наделено Главное управление экономики и инвестиций Алтайского края. В соответствие с постановлением Правительства Республики Башкортостан от 23.12.2011г. №502 утверждено «Положение об инвестиционном фонде Республики Башкортостан», в котором аналогичными функциями наделено Министерство экономического развития Республики Башкортостан . Региональные фонды представляют собой часть средств региональных бюджетов и используются в целях реализации на территории субъекта Российской Федерации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах ГЧП. Бюджетные ассигнования регионального инвестиционного фонда предоставляются в форме: бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации; субсидий на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности; направления бюджетных ассигнований в уставные капиталы юридических лиц. Следующим по значимости и с неменьшим потенциалом в качестве источников средств выступают, на наш взгляд, внебюджетные государственные, региональные и местные фонды. В состав бюджетов внебюджетных фондов, в соответствии с п.2 ст. 144 БК РФ входят: бюджет Пенсионного фонда РФ; бюджет фонда социального страхования; бюджет фонда обязательного медицинского страхования. Отметим, что законодатель определил возможность привлечения в рамках ГЧП, наряду с Фондом национального благосостояния, только средства Пенсионного фонда РФ (автор исследует возможности привлечения таких источников в настоящей работе ниже). Причиной тому, вероятно, является особенности пополнения; Пенсионный фонд РФ - за счет доходов от реализации минерально-сырьевых ресурсов, а фонды социального и медицинского страхования только от добровольных и обязательных взносов юридических и физических лиц. На наш взгляд, также не меньший потенциал имеют внебюджетные региональные фонды и фонды местного самоуправления, которые являются формой перераспределения и использования финансовых ресурсов, 108 получаемых от дополнительных доходов связанных с финансированием расходов, не включаемых в бюджетное формирование и направляемых на общественные потребности, главным образом, через предпринимательскую деятельность. Постановлением Правительства РФ от 15.06.1994г. №664109 утвержден Примерный порядок формирования и использования региональных и местных внебюджетных фондов, но только для развития жилищного строительства. Примерный порядок определяет общие принципы формирования и использования таких фондов, а решения об образовании на региональном и местном самоуправлении подобных фондов принимаются соответствующими представительными органами. Здесь определены источники формирования и указаны направления расходования средств фондов. При этом отметим, что преимущество в расходовании имеют строительство и ремонт жилищного фонда и социальной инфраструктуры. Следует признать, что использование экономического потенциала субъектов Российской, органов местного самоуправления с выработкой новых экономико-правовых механизмов будет являться дополнительным стимулирующим эффектом для вовлечения субъектов экономической деятельности в реализацию проектов в рамках ГЧП. Временно свободные средства участники ГЧП как вместе, так и раздельно могут направлять с целью получения дивидендов в качестве дополнительных средств от размещения акций крупных акционерных компаний. Как правило, инвестор выбирает те компании, где поддерживается регулярность выплаты дивидендов и объем прибыли, с учетом показателя соотношений «цена - доход» (prise - earning ratio). Участники вправе приобретать и облигации корпораций, инфраструктурные облигации, в которых проценты выплачиваются равным промежутком времени с остающейся суммы долга до полного погашения с фиксированным процентом. ОАО «Западный скоростной диаметр» разместил облигации государственного займа на открытом рынке и планирует получить первый транш в размере 15 млрд. рублей для продолжения строительства трассы, а всего для реализации проекта будут выпущены облигации на сумму 25 млрд. рублей со сроком обращения 20 лет под государственные гарантии, одобренные Правительством РФ. В конце строительства у ОАО появится еще один источник дохода - проезд по участку трассы на юге города станет платным (оплата введена весной 2011г. - замечание автора настоящей работы). Аналитики считают, что облигации вызовут интерес на рынке, однако неясность в вопросах оплаты проезда и загруженности западного скоростного диаметра может затмить собой даже такое достоинство этих облигаций, как госгарантии110. Сегодня в России реализуется ряд интересных проектов. Не так много, как хотелось бы; к сожалению, финансовый кризис серьезно повлиял на этот рынок. Вместе с тем в конце апреля 2010 г. три достаточно крупных проекта получили дополнительное финансирование, в том числе проект модернизации петербургского аэропорта Пулково. При таких обстоятельствах перспективным инструментом финансирования проектов является выпуск инфраструктурных облигаций. Обязательства по таким ценным бумагам могут гарантироваться Правительством РФ. Данный механизм широко используется в различных странах мира, однако в России он пока не опробован. Так общий объем инвестиций, привлеченных для развития и реконструкции аэропорта Пулково111, составляет 1,2 млрд. евро, из которых за счет долгосрочных кредитов будет профинансировано более 700 млн. евро без каких-либо субсидий и бюджетной поддержки со стороны государства. Таким образом, практика применения механизмов ГЧП показывает, насколько не исчерпан потенциал такого вида источника, и, при наличии механизмов гарантии со стороны Правительства РФ или иных структур, инфраструктурные облигации при реализации таких проектов найдут свое место в развитии экономики России. Практика размещения инфраструктурных облигаций, обеспеченные государственной гарантией РФ, указывает на то, что они сегодня являются самыми надежными112 113. Соответственно, согласно правил ч. 2 ст.10 Закона 335- ФЗ для учета прав на ценные бумаги, приобретаемые в ходе совместной деятельности участниками ГЧП, требуется открыть отдельный счет депо. Что касается вопросов возможного использования государственного (муниципального) имущества, находящегося у юридического лица в хозяйственном введении или оперативном управлении, в качестве источников средств для инвестирования в проекты ГЧП, то надо отметить следующее; государственное (муниципальное) унитарное предприятие, как юридическое лицо, созданное единственным учредителем и собственником его имущества - государством (муниципалитетом), по самой своей природе не рассчитано на привлечение сторонних (частных) инвестиций с предоставлением инвестору доли участия, в том числе в управлении организацией, и возможности выхода из нее путем отчуждения своей доли (унитарное - единое, неделимое). В тоже время, нормы ФЗ «О концессионных соглашениях» позволяют привлекать имущество унитарных предприятий, находящихся на праве хозяйственного ведения и оперативного управления на стороне концедента (публичного партнера) и осуществлять ими отдельные полномочия. При этом имеются возможности передавать свои права и обязанности по договору аренды (субаренды) имущественного комплекса, в том числе и земельных участков концессионеру (частному партнеру) которые как объекты инфраструктуры будут вовлечены в реконструкцию и т.д. Как видим, вовлечение такого имущества имеет свои преимущества, такие как: облегчение процедур по вопросам регистрации и оформления документов по аренде (субаренде) земельных участков, имущественного комплекса и т.п., а также возможность оперативно решать другие организационно-текущие вопросы. Необходимо признать, что подобные преимущества, безусловно, в сегодняшних условиях, ускорят достижению целей инвестиционного проекта. В это связи, Концепция социально-экономического развития России, в целях повышения эффективного управления государственным имуществом, включая последовательное сокращение использования института хозяйственного ведения предусматривает сокращение объема имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, с учетом задач обеспечения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления114. При этом, как отмечают Е.П. Губин и П.Е. Губин, главная задача, в процессе модернизации экономики, видится в том, чтобы включить государственные и муниципальные предприятия в систему рыночных отношений, освободив их от излишней опеки государства (муниципалитета), сохранив при этом необходимый уровень контроля115. С данной позицией ученых в настоящее время, когда власти и бизнессообщество заинтересованы в «запуске» механизмов ГЧП следует согласиться, поскольку у частных инвесторов появятся дополнительные объекты для вложения ресурсов с целью получения прибыли и решения социально - экономических задач. В Концепции реформирования гражданского законодательства, первоначально предполагалось существенное реформирование унитарных предприятий, поскольку такая форма организации предпринимательской деятельности является юридическим «реликтом социализма», который сложился в совершенно иных социально-экономических условиях, соответственно, она не приспособлена новым экономико-правовым отношениям и с этой точки зрения нуждается в пересмотре с позиции новых требований. Исходя из реальных потребностей рыночной экономики, нам все же представляется допустимым сохранение лишь федеральных казенных предприятий. Законопроект №47538-6/2, внесенный в Государственную Думу РФ устанавливал закрепление имущества за унитарным предприятием лишь на праве оперативного управления. Тем не менее, законодатель посчитал, что имущество государственного или муниципального унитарного предприятия принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления116. На наш взгляд и такой подход имеет свое логическое объяснение, прежде всего, связано оно с тем, что нормы закона должны предоставлять широкую правовую возможность принятия решений представительными органами власти исходя из экономической ситуации в регионе, где такое предприятие осуществляет свою деятельность, разумеется, при наличии рыночной потребности и для решения конкретных социальных задач. Представляется интересной, с точки зрения определения источников средств, так называемая схема «дополнительно направляемых ресурсов от инвестиционной активности» публичным органом в Проекте М-1 Беларусь, по которой в качестве публичного партнера выступает Федеральное дорожное агентство, которое в соответствии с условием п.п. 5.3.3. Соглашения обеспечивает государственное финансирование строительства, за счет средств Инвестиционного фонда РФ в соответствии с Паспортом инвестиционного проекта ее реализацию. Так, строительство Проекта М-1 Беларусь предполагает развитие придорожной полосы: возведение соответствующей инфраструктуры, снос и строительство домов, а также строительство, ремонт и реконструкция подъездных путей и т.п. Для этого Правительство Московской области к 01.03.2013г. одобрило проект закона о бюджетных поправках, в котором, несмотря на дефицитный бюджет, из доходной части 17 млрд. рублей, в том числе от реализации Проекта М-1 Беларусь, уйдут на развитие дорожно-транспортной инфраструктуры и увеличение объема средств, направляемых на расселение жилья. Источниками покрытия дефицита будут являться не новые заимствования, а эффективное использование остатков бюджетных средств. Субъект Российской Федерации, в лице Правительства Московской области, дополнительно заработанные от налогов на прибыль и доходы физических лиц, с одной стороны, увеличил доходную часть бюджета, а с другой - полученные средства, в виде налогов, направило на развитие прилегающей инфраструктуры инвестиционного проекта . Здесь очевидно, имеется практическое воплощение наработанного опыта зарубежными инвесторами и является, данная схема, одним из перспективных механизмов финансирования инвестиционных проектов. Таким образом, власти возвращают полученные средства от роста поступлений в бюджет в виде налогов, напрямую связанную с увеличением деловой активности предпринимательского сообщества, в том числе и проживающих людей в данной местности, что подтверждает социальную направленность использования дополнительных источников. Еще один пример, подтверждающий возможности наличия дополнительных источников. Минсвязи РФ предлагает использовать механизмы ГЧП и субсидирование операторов для реализации телекоммуникационных проектов на Дальнем Востоке и в некоторых других регионах. Дело в том, что очень многие проекты на Дальнем Востоке и в Забайкалье, являются «оторванными» от развития, особенно, куда оптиковолоконная связь не протянута, поскольку не представляет экономического интереса. Глава ведомства указывает, что одним из проектов, который очень важен с точки зрения борьбы с цифровым неравенством - прокладка оптиковолоконной линии связи на восток от Якутска в сторону Мирного протяженностью около 2 тыс. километров. По его мнению, источниками финансирования должны стать средства Фонда универсальной услуги связи, это примерно 12 млрд. рублей, которые пока идут исключительно на поддержку таксофонной связи. Второй источник - плата за радиочастотный спектр, объем взносов, которой со стороны операторов составляет около 16 117 млрд. рублей . Как известно, Фонд универсальной услуги связи (ФУУС) формируется согласно положений ст.ст. 59 и 60 Федерального закона от 07.07.2003г. №126-ФЗ «О связи»118 119 120, где в качестве источников Фонда являются отчисления - парафискальные сборы, обязанность по уплате которых связана со спецификой предпринимательской деятельности субъектов, осуществляющих деятельность в сфере оказания услуг связи, а также возможны и иные не запрещенные законом источники. Кстати, надо отметить, что потенциал данного источника напрямую связана с деловой активностью предпринимательства в данной сфере деятельности. Аналогом нашего Фонда (ФУУС) является действующий в США фонд универсальной услуги связи (Universal Service Fund. USF), который, на сегодня, оказался неэффективным. Дело в том, что согласно Закону США о коммуникациях от 1934 года, для всего населения США должны быть доступные качества услуги связи на всей территории страны по разумным ценам. Но спустя 80 лет после принятия этого принципа администрация связи признает, что из-за недостаточно развитой инфраструктуры связи миллионы американцев не имеют шансов исполнить свою «американскую мечту». На сегодня, им даже не обеспечено равенство возможности с другими гражданами получать широкополосный доступ в Интернет. Как видим, такой Фонд до сих пор ориентирован на помощь в обеспечение населения телефонной связью... . Следует согласиться, что инициатива Министра связи РФ по изысканию дополнительного источника развития с последующим объединением с иными источниками направлена на формирование единого информационного пространства, которое обеспечивает равную доступность к современным информационным технологиям жителей всех регионов России, которое служит достижению обозначенных целей в Концепции социально-экономического развития России, и, направлено, на развитие на инновационной основе центров экономического роста (в перспективных специализациях) во многих регионах России, в том числе и на комплексное развитие территорий Сибири и Дальнего Востока, закрепление населения в восточных регионах страны. А вот в регионах Уральского федерального округа среди проектов в области здравоохранения, которые реализуются либо только планируются к реализации, преобладают так называемые инновационные проекты, где источником инвестиций послужили профессиональные навыки и права на результаты интеллектуальной деятельности. Так, на территории Свердловской области в стадии проектирования находится проект по созданию системы ранней диагностики онкологических и сердечнососудистых заболеваний жителей Свердловской области методом позитронно-эмиссионной томографии. Среди инициаторов: ООО "МК ЮНИКС", у которого 51% вложений в проект, правительство Свердловской области (через ОАО "Корпорация развития Среднего Урала") - 10% и ОАО "Роснано" - 39%. Общий объем инвестиций в данный проект - 1205,0 млн. руб. Срок реализации - 2019г. Как видим, в данном случае, доля частного партнера при формировании совместного инвестиционного фонда в рамках ГЧП, выраженная инновационными наработками, которые позволяют снизить расходы по созданию объекта, позволяет ему осуществлять контроль и процесс оперативного управления его текущей деятельностью, при этом, источником средств со стороны частного партнера явились отдельные исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности. Другой пример изыскания дополнительных источников для совместных инвестиций. В соответствии с п. 1 постановления Правительства Санкт- Петербурга от 11.11.2009г. №1264 «О заключении Соглашения о создании и последующей эксплуатации на основе государственно-частного партнерства объектов недвижимого и движимого имущества, входящего в состав завода по переработке твердых бытовых отходов» (Постановление №1264) заключено 121 Соглашение о создании и последующей эксплуатации на основе ГЧП объектов недвижимого и движимого имущества, входящего в состав завода по переработке твердых бытовых отходов (Проект ТБО). По итогам открытого конкурса, в тендере победу одержал греческий консорциум - частный партнер. Уполномоченным, согласно п.4 Постановления №1264, на заключение и исполнение соглашения является Правительство Санкт-Петербурга - публичный партнер. Стороны, в соответствии с п. 5 Приложения №1 к Постановлению №1264, в части создания источников ресурсов приняли следующие обязательства, частный партнер: создает за счет собственных и (или) заемных средств Завод, полностью соответствующий требованиям, установленным в конкурсной документации и соглашении, выполнив для этого самостоятельно либо с привлечением третьих лиц все необходимые действия, в том числе: - необходимые изыскания, проектирование, строительство, получение всех необходимых разрешений и согласований для строительства и ввода в эксплуатацию Завода, ввод Завода по переработке твердых бытовых отходов в эксплуатацию, при необходимости привлечение средств третьих лиц для реализации проекта, публичный партнер: - предоставляет, в установленном порядке земельный участок или земельные участки, указанные в соглашении; - обеспечивает частному партнеру частичное возмещение в период эксплуатации Завода расходов, обоснованно понесенных в связи с осуществлением переработки бытовых отходов весом 350 тыс. т. в год, в том числе связанных с созданием необходимых для такой переработки объектов, в порядке и размере, установленных соглашением; при этом все выплаты, осуществляемые за счет бюджета Санкт-Петербурга, если таковые будут предусмотрены соглашением, будут осуществляться в формах, установленных статьей 8 Закона Санкт-Петербурга от 20.12.2009г. №627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»122. Таким образом, Закон прямо указал, что инвестицией со стороны публичного партнера являются земельные участки, предоставляемые в установленном порядке. Отметим, что Концепция социально-экономического развития России (раздел 11) целью экологической политики называет: улучшение качества природной среды и экологических условий жизни человека, формирование сбалансированной экологически ориентированной модели развития экономики. Для достижения названной цели, ставит задачу стимулирования процессов модернизации производства, сокращение и вторичное использование отходов, разработку и внедрение новых эффективных технологий производства электрической и тепловой энергии, сопряженных с экологически безопасной утилизацией отходов. Как видим, Проект ТБО, не только включил в себе использование эффективных технологий утилизации отходов, решая при этом, экологические проблемы, но и от реализации проекта вырабатывается электрическая энергия, что является источником возмещения произведенных затрат. Таким образом, Проект ТБО соответствует заданным параметрам Концепции социально-экономического развития России. Следующий пример: источниками ресурсов частного партнера Проекта «Славянка» являются собственные средства и заемные средства частного партнера. Заемные средства поступают на счет частного партнера в соответствии с кредитным соглашением, заключенным с банком (кредитором). В качестве обеспечения обязательств по кредиту Банк принимает в залог: право аренды земельного участка; иное имущество частного партнера (до момента возникновения залога на построенный Объект); право требования по Соглашению о ГЧП (договору аренды с правом выкупа). Бюджетные средства начинают поступать на счет частного партнера после ввода объекта в эксплуатацию. Частный партнер обязуется направлять выручку, полученную по Соглашению о ГЧП на погашение задолженности Банку - Кредитору. В качестве интересного примера можно привести иной, новый для экономики России, механизм привлечения инвестиций. Так, Калининградский автокластер создадут с помощью нового для нашей страны механизма ГЧП Tax Increment Financing (TIF). Соответствующее соглашение подписано между Калининградским автомобильным холдингом, Внешэкономбанком и Федеральным центром проектного финансирования (ФЦПФ) . Механизм TIF позволяет обеспечить строительство инфраструктуры за счет собственных или заемных средств частного инвестора. После ввода в эксплуатацию объекты передаются в государственную или муниципальную собственность. Государство, в свою очередь, компенсирует инвестору за счет дополнительных налоговых поступлений в соответствующие бюджеты. В настоящее время автомобильный холдинг на трех площадках выпускает автомобили BMW, Kia, Chevrolet, Opel и Hunday годовым объемом около 250 тыс. автомобилей. Новый кластер к 2020 году объединит до 16 заводов по производству компонентов и пять заводов полного цикла общей мощностью 350 тыс. автомобилей в год. Общий объем инвестиций в проект составит 140 млрд. руб., его реализация позволит создать до 27 тысяч рабочих мест. При этом только на объекты инженерной и социальной инфраструктуры планируется направить до 2016 года 29,5 млрд. руб. Изначально предполагалось, что необходимые средства на условиях софинансирования выделят федеральный и региональный бюджеты. Но, «получить быстро бюджетные деньги - задача непростая, - комментирует ситуацию президент автохолдинга. - Чтобы не затягивать сроки реализации проекта, мы предложили государству в качестве модели финансирования использование механизма TIF. Холдинг вкладывает собственные или заемные средства, а компенсацию получает за счет дополнительных налоговых поступлений, которые поступают в бюджет в результате запуска проекта» . Как видим, такой подход - механизм отложенных платежей в нашей стране реализуется впервые. Экспертизу 123 документации и финансовой модели обязан подготовить ФЦПФ. А вот для реализации такого проекта необходимо будет создать правовую базу. Дело в том, что ни налоговое, ни бюджетное законодательство «не знают» подобного правового механизма. На сегодня, представляется необходимым изучить опыт иностранных государств для последующей имплементации в российское законодательство. В качестве структуры использования механизма TIF видится Инвестиционный фонд РФ, соответственно, необходимо срочно подготовить необходимые изменения в законодательстве для ее реализации в данном инвестиционном проекте и в иных, аналогичных проектах. К внебюджетным источникам финансирования, причем к самым надежным, как показывает практика инвестиционной деятельности, относятся собственные средства коммерческих организаций, формирующиеся, главным образом, из чистый прибыли и амортизационных отчислений. В идеале каждая коммерческая организация должна стремиться к финансированию инвестиционных проектов за счет таких источников. Отметим, что такое правило, наряду с другими положительными факторами, снижает (исключает) риски наступления несостоятельности (банкротства). Следующим из важнейших ресурсов является банковский кредит или привлеченные средства. Важное значение для заемщика, при этом, будет иметь уровень учетного процента, который определяется исходя из многих факторов; уровнем инфляции, спросом и предложением на привлекаемый капитал, иными факторами и, наконец, учетной ставкой банковского процента. Соответственно, инвестор - частный партнер будет привлекать их в те сферы инвестиционной деятельности, которые дают быструю отдачу и относятся к надежным и гарантированным со стороны государства инвестиционным проектам. При этом нам представляется, что в качестве вкладов со стороны частного партнера, применительно к проектам, реализуемым в рамках ГЧП следует отграничить виды инвестиций, указав в проекте ФЗ о ГЧП, что им могут быть только денежные средства, а в отдельных случаях исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности, апробированные на практике, где по ним сложилась рыночная цена, и главное, способствующие снижению стоимости проекта, причем, доказавшие свою эффективность. Именно об этом, в своих исследованиях профессор Варнавский и отмечает, что это «позволяет партнеру за счет использования инноваций, ноу-хау и других мер снижать себестоимость проекта особенно на стадии эксплуатации и тем самым повышать прибыльность проекта»124. Для всестороннего обоснования такой позиции можно привести следующие показательные примеры. В соответствии с Соглашением (проект Сахалин 2, СРП), заключенным в 1995 году между Россией и иностранным консорциумом (Шелл - 55%; Мицую - 25%; Мицубиси - 20%) раздел продукции - получение дохода наступает после возмещения всех произведенных расходов. Условием СРП предусматривались определенный уровень рентабельности, средняя прибыльность проекта при расчетной цене 34 $ за баррель нефти, и, прибыль (свою долю при разделе продукции) стороны должны были получать, начиная с 2008 года. В процессе реализации проекта выяснилось, что проект не укладывается в первоначальную смету расходов. Россия свою часть продукции не получала, а нефть отгружалась в танкеры инвестора и благополучно покидала наши порты. Проведенный экономико-правовой аудит показал; что в условиях СРП специально не были оговорены и не ограничены иные виды инвестиций, к которым можно было отнести, что в последующем, и были отнесены: программы ЭВМ, фирменные наименования, товарные знаки, коммерческие обозначения и т.д. Результатом этого явилось двукратное увеличение расходов на создание объекта, т.е. выросла себестоимость (стоимость проекта). По итогам дополнительных согласований стороны достигли компромисса: увеличили сумму расходов, определив в качестве вкладов отдельные исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности, с утверждением сметы в сумме 19,4 млрд. $, но с внесением изменений в структуру управления данным проектом. Россия наконец-то стала получать прибыль с 2012г.125 При наличии законодательного упорядочения по вопросу привлечения отдельных исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности в Законе о СРП проблему удалось бы избежать. Следующий пример закрепляет обозначенные позиции. Известный проект мостового строительства «соединение Крыма с материковой частью России через Керченский пролив». Россия заявила, что строительство «мостового перехода» осуществит китайская компания со стоимостью проекта около 3 млрд. $., где источником ресурсов обозначены федеральные и региональные средства. В такой крупный инвестиционный проект, и возведение объекта государственного значения, на наш взгляд, должны привлекаться частные инвестиции соглашением о ГЧП. Упуская фактор международной политики, хотелось бы остановиться на внутренних проблемах, в случае реализации столь масштабного проекта общими усилиями, и возможно, привлечением иностранных инвестиций. Такие проблемы известны: на наш взгляд, это, во-первых, отсутствие федерального законодательства четко регулирующего отношения между участниками ГЧП; во-вторых, отсутствие общественного (делового) осознания со стороны бизнес-сообщества, направленного на ведение прозрачного бизнеса; и, наконец, вопросы оперативного достижения намеченных целей (бюрократические проволочки). В литературе дается подробный анализ в выявлении и пресечении причинно-следственной связи о таких факторах, когда законодатель умалчивает о наличии такой проблемы126, что, в свою очередь, как правило, приводит к криминальному сращиванию чиновников различного ранга с предпринимательскими структурами. На наш взгляд, в процессе принятия решения о реализации проекта китайской компанией учитывались и названные примеры. В свою очередь, предложение об упорядочение вовлечения инвестиций до указанных видов будет посылом для всех инвесторов, заинтересованных в реализации инвестиционного проекта в рамках ГЧП. Более того, такой посыл будет гармонировать с требованиями Федерального закона от 25.12.2008г. №273-ФЗ (с посл. изм. и доп.) «О 127 противодействии коррупции» в части предупреждения возможных последствий, т.е. принятия мер превентивного характера, с комплексным использованием организационных, социально-экономических, правовых и иных мер, направленных на устранение причин коррупции, что представляется наиболее актуальным. Что касается привлечения дополнительных источников, то следует отметить, что Президент РФ В.В. Путин предложил Внешэкономбанку (ВЭБ) стать оператором по распределению средств Фонда национального благосостояния (ФНБ), которые предназначены для реализации крупных инфраструктурных проектов. Как информирует сайт, такое предложение было сделано на встрече главы государства с председателем ВЭБа 10 июля 2013г. . Дело в том, что ранее Правительству РФ поручили до 01.10.2013г. представить предложения по параметрам, источникам финансирования и механизмам реализации проектов строительства высокоскоростной железнодорожной магистрали (ВСМ) Москва - Казань , Центральной кольцевой автомобильной дороги (ЦКАД) и модернизации Транссибирской магистрали. В эти проекты планируется вложить 450 млрд. руб., которые включают в себя средства ФНБ, пенсионных накоплений, а также привлечения иных источников частных инвестиций. 127 128 129 В тоже время Концепция социально-экономического развития России провозглашает, что модернизация российской экономики и снятие инфраструктурных ограничений потребует поддержания величины государственных инвестиций на уровне не ниже 4 процентов валового внутреннего продукта. Основная доля инвестиций будет осуществляться в развитие инфраструктуры, в первую очередь в транспортную и энергетическую инфраструктуру, в том числе и использованием механизмов частно-государственного партнерства. При этом одним из важных направлений, подчеркивается в Концепции социально-экономического развития России, - это повышение эффективности бюджетных расходов. Необходимой составляющей реализации данного направления является повышение прозрачности процедур составления, изменения и исполнения бюджетов всех уровней, в том числе процедур размещения государственного и муниципального заказа, процедур формирования межбюджетных трансфертов. Для раскрытия данной проблематики предлагается прибегнуть к анализу использования средств Стабилизационного фонда. Так, в соответствии с бюджетным законодательством была предусмотрена возможность размещения средств Стабилизационного фонда и получение от таких действий доходов. Эти средства направили на формирование инвестиционного портфеля, включающего в себя денежные средства в иностранной валюте и долговые обязательства иностранных государств в форме ценных бумаг правительства ряда стран Западной Европы и США. Доходы были невелики, но все же финансовые инструменты «срабатывали». Однако по итогам 2004г. - 2005г. размещений средств Стабилизационного фонда в иностранные долговые обязательства не было. Все это подтверждало, что эти средства лежат мертвым грузом. Согласно отчетам аудиторов Счетной палаты Российской Федерации, результаты оказались «нулевыми», в этом помогла и инфляция. Так, только за первые годы существования Фонда, по мнению аудиторов, потери оцениваются в 132,2 млрд. руб. Как видим, размеры потерь можно было сопоставить с объемом средств, направляемых на ряд инвестиционных проектов в масштабе страны. В связи с этим, в целях снижения риска невыполнения бюджетных обязательств, было предложено использовать в бюджетном планировании методологию нефтегазового баланса, т.е. ведение раздельного учета по статьям дохода. В апреле 2007г. был принят Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведение в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ» в соответствие, с которым с 1 февраля 2008г. Стабилизационный фонд прекратил свое существование, разделившись на Резервный фонд (РФ) и Фонд национального благосостояния (ФНБ). Возникает логический вопрос, нужно ли акцентировать внимание только на получения доходов от размещения в иностранной валюте или вкладывать в другие финансовые активы? Мировой кризис, наступивший в 2008г. показал, что имеющиеся ресурсы должны идти в реальный сектор экономики. Но, как же быть с самим фондом, который имеет своей целью, согласно правил ст.96.10 Бюджетного кодекса РФ, «обеспечение софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации»? Так, ч. 3 ст. 96.10 БК РФ гласит, что ФНБ формируется за счет: а) дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета в случае, если накопленный объем средств РФ достигает его нормативной величины, который после достижения может быть увеличен на сумму, составляющую не более 50 процентов дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета с направлением на обеспечение инфраструктурных и приоритетных проектов; б) доходов от управления средствами ФНБ. А вот управление средствами ФНБ осуществляется Минфином РФ, в порядке, установленном Правительством РФ, целями 130 которого является обеспечение сохранности средств этих фондов и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе. Наряду с финансовыми ресурсами, недвижимым и движимым имуществом публичного и частного партнеров необходимы и иные источники средств, которые используются неэффективно и «лежат мертвым грузом». В данном случае, средства ФНБ будут размещены на банковском счете (возвратные, с использованием на принципах ГЧП) государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности» (ВЭБ), в полном соответствии с требованиями ч. 4 ст. 96.11 БК РФ. Здесь отметим, что в соответствии с п. 2 постановления Правительства РФ от 05.11.2013г. №991 «О порядке проведения оценки целесообразности финансирования инвестиционных проектов за счет ФНБ и (или) пенсионных накоплений, находящихся в доверительном управлении государственной управляющей компании, на возвратной основе» приказом Министерства экономического развития РФ от 14.12.2013г. №741 (зарегистрирован в Минюсте РФ от 07.03.2014 г., рег. №31544) утверждены прилагаемые «Методические указания по подготовке стратегического и комплексного обоснований инвестиционного проекта, а также по оценке инвестиционных проектов, претендующих на финансирование за счет средств Фонда национального благосостояния и (или) пенсионных накоплений, находящихся в доверительном управлении государственной управляющей компании, на возвратной основе». При таких обстоятельствах, использование средств ФНБ и пенсионных накоплений путем направления их в реальный сектор экономики, оно возможно, необходимо и соответствует требованиям времени. Таким образом, проведенные исследования позволяют прийти к следующим выводам: достижение намеченных целей в рамках ГЧП невозможно без объединения его участниками своих потенциалов (инвестиций, ресурсов). Для достижения целей участники ГЧП могут, в 131 132 зависимости от достаточности средств и особенностей инвестиционного проекта выбрать приемлемые варианты решения таких задач: объединить свои финансовые ресурсы в совместный инвестиционный фонд, установив его правовой режим; направить свои средства на финансирование разделов единого инвестиционного проекта или вложить финансовые ресурсы в уставный капитал вновь создаваемого юридического лица в качестве управляющей (проектной) компании в организационно-правовой форме некоммерческого партнерства, являющегося разновидностью ассоциации (союза). Такому юридическому лицу необходимо будет предоставить льготы, аналогичные тем, которые предоставлены Фонду «Сколково», ГК «Олимпстрой» и тем юридическим лицам, которые создаются в особых экономических зонах (ОЭЗ) . Реализация проектов в первых двух вариантах возможна без создания специального юридического лица, а возложением реализации проекта на частного партнера. Создание же новой организации (управляющей или проектной компании), несмотря на выделение определенных финансовых затрат на содержание этой компании, видится наиболее приемлемой в сложных, многоэтапных проектах, требующих принятия оперативных решений на каждом этапе реализации для достижения социальных, культурных, образовательных, управленческих целей, поскольку ввиду сложностей и отсутствия опыта реализации таких проектов, в том числе и ограниченности ресурсов - потенциалов, представляется не всегда возможной. 133