Актуальность темы диссертационного исследования. Опыт осуществления инвестиционных проектов, реализуемых на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации с начала 2000 годов в таких сферах, в которых государство, в силу его специфики, имеет определенные интересы, показывает, что одной из наиболее перспективных правовых форм является хорошо зарекомендовавшее себя государственно-частное партнерство (или, что то же самое - публично-частное партнерство). В большинстве случаев сотрудничество государства и негосударственных предпринимательских структур заключается в том, что первое выделяет определенную часть средств на инвестиционные проекты, а вторые эти средства дополняют, преследуя при этом цель извлечения прибыли, и общими усилиями достигается социальный эффект. Преимущество государственночастного партнерства (далее - ГЧП) заключается в том, что оно позволяет привлечь передовые технологии, использовать оптимальные модели управления проектом. В данных условиях требуется нормативно-правовая база, которая позволила бы качественно регулировать общественные отношения, опосредующие взаимодействие власти и предпринимательства. Развитие правового регулирования отношений в рамках ГЧП условно можно разделить на два периода. Первый период (1995-2009гг.) ведет отсчет с момента начала действия Федерального закона от 30.12.1995г. №225-ФЗ (с послед. изм. и доп.) «О соглашениях о разделе продукции»1, который заложил правовую основу применения механизмов ГЧП в сфере поиска и добычи полезных ископаемых. В последующем, в течение первого десятилетия XXI века были приняты нормативные правовые акты, позволяющие ускорить запуск механизмов ГЧП. К таким актам относятся: Федеральный закон от 21.07.2005г. №115-ФЗ (с послед. изм. и доп.) «О концессионных соглашениях»2, Федеральный закон от 22.07.2005г. №116-ФЗ (с послед. изм. и доп.) «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»3, которые способствовали распространению механизмов ГЧП, в последующем, в связи с чем в большинстве субъектов Российской Федерации были приняты законы о ГЧП. Однако законы субъектов Российской Федерации не могут создать целостную систему правового регулирования инвестиционных отношений. Указанный период характеризуется непоследовательностью развития нормативной базы, а также определенной неполнотой действующего законодательства. Второй период (с 2009г.) начинается с подготовки проекта Закона о ГЧП4 и его публичного обсуждения, этот законопроект нацелен на более полное регулирование отношений по ГЧП. В этот период также были приняты Федеральный закон от 28.11.2011г. №335-ФЗ (с посл. изм. и доп.) «Об инвестиционном товариществе»5 (далее - Закон №335-ФЗ) и Федеральный закон от 03.12.2011г. №380-ФЗ (с послед. изм. и доп.) «О хозяйственных партнерствах»6 (Закон №380-ФЗ). Целью деятельности инвестиционного товарищества, как определяет Закон №335-ФЗ, является создание правовых условий для привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации и обеспечение последующей реализации инвестиционных проектов на основании договора инвестиционного товарищества. Этот договор заключается для осуществления совместной инвестиционной деятельности двух или более хозяйствующих субъектов (товарищей) без образования юридического лица, где стороной инвестиционного товарищества может быть и некоммерческая организация постольку, поскольку осуществление инвестиционной деятельности служит достижению целей, ради которых она создана. Данный Закон регулирует деятельность на основе общего имущества товарищей в допускаемые законом и договором объекты инвестирования в целях реализации инвестиционных, в том числе инновационных, проектов. Потенциал этого Закона позволяет применять его нормы непосредственно и по аналогии Закона в иных сферах отношений между публичным и частным партнерами. По Закону №380-ФЗ хозяйственным партнерством признается созданная двумя или более лицами коммерческая организация, где в управлении деятельностью принимают участие его учредители, а также могут принимать участие иные лица в пределах и в объеме, предусмотренных соглашением об управлении партнерством. С принятием названных Законов появляются дополнительные правовые возможности широкого применения механизмов ГЧП. В то же время, отсутствие единого законодательно закрепленного понятийного аппарата сдерживает развитие проектов в рамках ГЧП, поскольку сопряжено с большими рисками ввиду неопределенности правового статуса ГЧП. Прежде всего - рисками, связанными с возможными неблагоприятными для участников ГЧП последствиями при неисполнении обязательств контрагентами, в том числе и связанными с географическими и экономическими особенностями регионов. Учитывая сложное экономическое состояние современной России, при котором возможно наступление кризисных явлений, как для частного, так и для публичного секторов, эти риски многократно возрастают. Поэтому существует объективная необходимость урегулирования партнерских отношений путем принятия Федерального закона о ГЧП, который установил бы должный уровень защиты прав участников ГЧП, что в дальнейшем способствовало бы налаживанию делового подхода в достижении намечаемых целей между участниками таких отношений. Вышеизложенные обстоятельства и отсутствие должной упорядоченности имеющихся нормативных правовых актов, их неполнота и разрозненность, отсутствие единого понятийного аппарата, а также явная потребность в систематизации правовых норм предопределили выбор темы, обозначили актуальность и значимость настоящего диссертационного исследования с целью разработки концептуального подхода к надлежащему правовому регулированию, восполнению пробелов в действующем законодательстве, его совершенствованию, обоснования принятия Федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации» (далее по тексту - Федеральный закон о ГЧП; ФЗ о ГЧП), и тем самым упорядочения практики реализации инвестиционных проектов на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации. Степень разработанности темы в юридической науке. В современный период ГЧП признается на всех уровнях как одно из магистральных направлений развития экономики страны, в связи с этим, в последние годы были защищены диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук по данной тематике, в частности, работы: А.В. Белицкой, которая рассматривает государственно-частное партнерство как вид инвестиционной деятельности, А.Л. Родина, который исследует проблемы ГЧП в аспекте взаимодействия международного и национального законодательства, И.А. Губанова, рассматривающего государственно-частное партнерство в рамках реализации функций государства, и некоторых других авторов, а также имеется большое количество диссертаций по экономическим, политическим и социологическим наукам, в которых так же рассматриваются вопросы ГЧП. Необходимо заметить, что задачей нашего исследования является рассмотрение именно правового режима совместных инвестиций, объединяемых его участниками в рамках государственночастного партнерства и в таком аспекте данное явление в формате диссертаций не исследовалось. Все это обуславливает актуальность выбранной темы. Таким образом, новизна темы в российской юридической науке, ее актуальность и практическая значимость определяют необходимость проведения всесторонних исследований в данной области, одним из этапов которых является настоящая диссертация. Объектом исследования выступают отношения, возникающие в процессе реализации инвестиционных проектов в рамках ГЧП. Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие порядок образования и использования совместных инвестиций в рамках ГЧП. Целями исследования являются: выявление проблем, возникающих в практике государственно-частного партнерства, и разработка предложений по их разрешению на определенной правовой основе в свете Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008г. №1662-р.7 (с послед. изм. и доп.), обоснование предложений по совершенствованию действующего законодательства субъектов Российской Федерации в сфере государственно-частного партнерства в части формирования и использования совместных инвестиций, определение общих и специальных требований на стадиях реализации проектов; сбалансирование прав и обязанностей участников, распределение рисков, форм и условий ответственности за нарушение условий ГЧП, касающихся правового режима совместных инвестиций. Для достижения сформулированных целей представляется необходимым решение следующих задач: - исследовать и раскрыть сущность государственно-частного партнерства, выявить его особенности, в том числе и на основе изучения доктринальных точек зрения в данной области; - выявить существенные признаки и сформулировать доктринальное определение понятия государственно-частного партнерства; - исследовать и проанализировать современное состояние правового регулирования отношений в сфере государственно-частного партнерства на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации, раскрыв недостатки и пробелы в его регулировании; - всесторонне охарактеризовать особенности правового режима совместных инвестиций; - определить условия формирования и порядок использования совместного инвестиционного фонда; - определить особенности правового режима совместных инвестиций в других формах государственно-частного партнерства; - определить соотношение риска и ответственности, а также условия наступления ответственности за ненадлежащее использование совместных инвестиций; - сформулировать предложения по содержанию проекта федерального закона о государственно-частном партнерстве (публично-частном партнерстве). Методологическая основа исследования. Для достижения поставленных целей и выполнения задач автором применялись как общенаучные, так и специальные правовые методы исследования, в частности, системного анализа, сравнительно-правового, описательного и формальнологического методов, а также метода толкования правовых норм и обобщения юридической практики. Использование указанных методов позволило наиболее полно исследовать правовой режим инвестиций, объединяемых участниками ГЧП. Теоретическая база исследования. Теоретической базой для диссертационного исследования послужили научные труды в области общей теории права и государства, гражданского и предпринимательского (коммерческого) права М.М. Агаркова, С.С. Алексеева, С.И. Аскназия, В.С. Белых, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, А.Ю. Бушева, В.В. Витрянского, Е.П. Губина, О.С. Иоффе, М.И. Клеандрова, В.В. Лазарева, Я.М. Магазинера, А.А. Маковской, В.С. Мартемьянова, В.А. Мусина, В.С. Нерсесянца, В.Ф. Попондопуло, А.А. Собчака, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, Г.Ф. Шершеневича, С.Н. Шишкина, В.Ф. Яковлева и других ученых - юристов. Существенный вклад в исследование государственно-частного партнерства внесли отечественные ученые - экономисты: В.Г. Варнавский, И.А. Власова, Ю.В. Зворыкина и другие; работы названных ученых изучались автором настоящей диссертации. В работе использовались исследования, посвященные вопросам государственного и правового регулирования экономики: А.В. Венедиктова, Е.А. Суханова, Э.В. Талапиной, Ю.А. Тихомирова, Г.Ф. Шершеневича, В.Ф. Яковлева; инвестиционного законодательства и саморегулирования: М.М. Богуславского, Н.Г. Дорониной, В.Н. Лисицы, А.В. Майфата, О.Ю. Скворцова, В.А. Трапезникова и других авторов. Исследование механизма правового регулирования, а также понятия, сущности и содержания государственно-частного партнерства предопределило необходимость изучения трудов отечественных ученых-юристов: В.К. Андреева, В.А. Белова, А.В. Белицкой, В.С. Белых, М.И. Брагинского, С.Н. Братуся, Г.А. Гаджиева, О.А. Городова, В.В. Гриба, В.П. Грибанова, Е.П. Губина, Д.И. Дедова, И.В. Ершовой, С.А. Зинченко, О.С. Иоффе, О.А. Красавчикова, М.И. Кулагина, В.В. Лаптева, П.Г. Лахно, К.К. Лебедева, М.Н. Марченко, Н.И. Михайлова, С.А. Паращука, В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Пугинского, В.В. Романовой, А.П. Сергеева, О.Ю. Скворцова, Е.А. Суханова, Ю.А. Тихомирова, Ю.К. Толстого и др. В работе использовались сведения российских и международных организаций, занимающихся вопросами реализации проектов в сфере государственно-частного партнерства (данные ООН, ЕБРР), а также практические материалы юридических фирм и управляющих компаний, сопровождающих и непосредственно реализующих инвестиционные проекты. Нормативную основу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс РФ, Федеральные законы и подзаконные акты, Законы субъектов Российской Федерации о государственно-частном партнерстве. Помимо этого в работе использованы положения Концепции развития гражданского законодательства РФ, разработанного на ее основе Проекта изменений Гражданского кодекса Российской Федерации и уже внесенные в ГК РФ изменения и дополнения по состоянию на 01 августа 2014г., а также учтены и исследованы положения разрабатываемых проектов Закона о ГЧП. Эмпирическую базу исследования составили материалы судебной практики: акты Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, арбитражных судов, материалы, отобранные при изучении практической деятельности субъектов, реализующих инвестиционные проекты, в том числе государственные контракты, соглашения и договоры о ГЧП, иные документы, отражающие содержание и динамику отношений по реализации проектов в рамках ГЧП. Научная новизна диссертационного исследования состоит, во-первых, в выбранной теме исследования, отраженных в теме работы объекте и предмете исследования, которые недостаточно изучены в имеющихся научных работах по данной теме; во-вторых, в том, что настоящая работа является одним из первых специальных диссертационных исследований правового регулирования отношений в сфере ГЧП, в рамках которой осуществлен системный подход к изучению правового режима инвестиций, объединяемых участниками государственно-частного партнерства. На основании проведенного анализа формулируются предложения, направленные на доработку проекта ФЗ о ГЧП и совершенствование действующего законодательства, регулирующего исследуемые отношения. На защиту выносятся следующие основные положения и выводы: 1. Целью реализации крупных инвестиционных проектов в рамках ГЧП является достижение качественного экономико-социального развития в инфраструктурных и иных объектах в различных сферах на федеральном и региональном уровнях. Без объединения ресурсов ГЧП невозможно и теряет всякий смысл. Поэтому правовой режим совместных инвестиций должен основываться на базисных положениях гражданского права о правовом режиме имущества, принадлежащего нескольким лицам на праве общей долевой собственности, и положениях об обязательствах со множественностью лиц, но в то же время отличаться определенным своеобразием в части объема прав и обязанностей каждого партнера относительно, главным образом, порядка формирования и целевого использования совместных инвестиций. 2. Инвестиционные проекты могут осуществляться в различных правовых формах; поскольку наиболее востребованными из них являются договорная (простая) и институциональная (сложная) формы, в работе обосновывается необходимость дальнейшего развития этих форм и закрепления в нормах Федерального закона о ГЧП основных положений об этих правовых формах, а именно, - договорной (простой) и институциональной (сложной) как основных способах реализации инвестиционных проектов в рамках ГЧП. 3. Институциональная форма (сложная) - это создание участниками ГЧП нового юридического лица для осуществления инвестиционного проекта, реализуемого в рамках ГЧП. Такое юридическое лицо предназначено выполнять функции управляющей компании - оператора проекта, но поскольку цель его деятельности - не систематическое получение прибыли, а осуществление конкретного инвестиционного проекта, по своему правовому статусу оно будет являться некоммерческой организацией в организационноправовой форме некоммерческого партнерства, являющегося разновидностью ассоциации (союза)8. Такому юридическому лицу (управляющей компании) необходимо предоставить льготы, аналогичные тем, которые предоставлены Фонду «Сколково», ГК «Олимпстрой» и тем юридическим лицам, которые создаются в особых экономических зонах. Ввиду специального назначения таких управляющих компаний они не должны признаваться несостоятельными (банкротами) и потому на них не может распространяться действие ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» 4. В тех случаях, когда отсутствует необходимость создания специальной управляющей компании (УК), реализация инвестиционного проекта должна возлагаться на частного партнера, а условия и порядок использования совместных инвестиций должны предусматриваться в соглашении о ГЧП и прилагаемых к нему документах (программах, дополнительных соглашениях, технических заданиях, календарных планах, спецификациях, особых условиях и т.п.). Такой вариант лишь условно называем простой формой, которая, впрочем, так же имеет свои сложности, но все же представляется более простой по сравнению с институциональной формой, так как не требует выделения финансирования для содержания УК. 5. Поскольку ГЧП осуществляется, главным образом, по крупным инвестиционным проектам, постольку предлагается закрепить в законе критерии отнесения инвестиционных проектов к крупным инвестиционным проектам, которые могут быть приняты к осуществлению специально создаваемого под этот проект ГЧП. Таких критериев может быть, по крайней мере, два; первый - это социально-экономическая значимость инвестиционного проекта, оцениваемая независимыми экспертными и научно - исследовательскими учреждениями; второй - сумма инвестиций, необходимая для реализации инвестиционного проекта, другими словами - его стоимость. Для инвестиционных проектов, финансируемых из федерального бюджета - от 500 млн. руб. и выше, для инвестиционных проектов, финансируемых из бюджета субъектов Российской Федерации - от 100 млн. руб., для проектов, финансируемых из бюджета муниципального образования - от 10 млн. руб. Стоимость проекта должна раскрываться и указываться в инвестиционной декларации. 6. В целях осуществления надлежащего учета, который позволяет контролировать ход реализации инвестиционного проекта в рамках ГЧП и его эффективность, обосновывается необходимость обязательной государственной регистрации соглашений о ГЧП в Минэкономразвитии России9 10, образовав в его структуре управление (департамент) по учету и контролю за реализацией инвестиционных проектов, осуществляемых в рамках ГЧП. 7. Инвестиции, вовлекаемые в реализацию проекта участниками ГЧП, могут направляться на финансирование инвестиционного проекта, как раздельно, так и объединяться в совместный инвестиционный фонд. При раздельном инвестировании средства каждого партнера направляются на оплату отдельных объемов и этапов работ по реализации инвестиционного проекта; однако, порядок и сроки раздельного инвестирования должны соответствовать условиям соглашения о ГЧП. В этом случае, по существу, аккумуляции инвестиционных ресурсов и образования единого фонда не происходит. 8. Вариант с объединением средств предполагает создание единого совместного инвестиционного фонда (СИФ). Объединяемые инвестиционные средства должны аккумулироваться на специальном банковском счете (счете ЭСКРОУ10), открываемом либо частному партнеру, либо управляющей компании. В этих случаях имущественное право публичного партнера на инвестируемые средства преобразуется в обязательственное право требования к частному партнеру, или, соответственно, к управляющей компании и становится составной частью сложного комплексного правоотношения между участниками ГЧП. 9. Осуществление государственно-частного партнерства не исключает возможного конфликта публичных и частных интересов. В целях избежания такого конфликта делаются предложения о внесении в проект ФЗ о ГЧП положений об обязательном раскрытии информации и публичной отчетности: 1) об основных характеристиках инвестиционного проекта, важнейших условиях соглашения о ГЧП и его участниках, а также, в частности, об объеме выделяемых инвестиций как публичным, так и частным партнером, 2) о наличии взаимозависимых лиц в сделках, совершаемых в рамках ГЧП; предоставив право контроля за такими сделками Счетной палате Российской Федерации, а также Общественной палате РФ11 12 в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2014г. №212-ФЗ «Об основах общественного контроля» , 3) о ходе реализации инвестиционного проекта. 10. В целях минимизации (исключения) возможности наступления негативных последствий при использовании совместных инвестиций и своевременного устранения дополнительных издержек и возмещения ущерба, который может быть причинен неправомерным использованием совместных инвестиций, предлагается в соглашениях о ГЧП предусматривать взаимную ответственность участников в форме уплаты штрафных санкций (неустойки, пени) и возмещения убытков в полном объеме без зачета неустойки. Если партнер грубо нарушает принятые на себя обязательства, либо своими действиями (бездействием) создает невозможность достижения намеченных целей инвестиционного проекта или существенно их затрудняет, другой партнер вправе отказаться от соглашения о ГЧП в одностороннем внесудебном порядке, последствие отказа должен быть урегулирован путем заключения дополнительного соглашения, а при невозможности достижения дополнительного соглашения - в судебном порядке. 11. В случаях неисполнения или ненадлежащего исполнения частным партнером условий соглашения о ГЧП, препятствующих осуществлению инвестиционного проекта, по требованию публичного партнера должна допускаться замена частного партнера путем расторжения соглашения либо путем заключения соглашения с новым партнером уступки права требования и перевода долга. В развитие теоретических положений диссертации вносятся следующие предложения по совершенствованию действующего законодательства, а именно: 1. Завершить подготовку проекта и принять Федеральный закон о государственно-частном партнерстве, в котором, в частности, были бы предусмотрены положения: 1) об особом правовом статусе создаваемых в рамках государственночастного партнерства юридических лиц - управляющих компаний (проектных компаний) как некоммерческих организаций в организационно-правовой форме некоммерческого партнерства (ассоциации (союза)); в наименованиях таких юридических лиц должны содержаться указания на государственно-частное партнерство; такие юридические лица не могут признаваться несостоятельными (банкротами), поскольку наделяются исключительной правоспособностью и являются инструментом реализации конкретных инвестиционных проектов; 2) о создании и правовом режиме резервного фонда для покрытия убытков и компенсации непредвиденных расходов; 3) о том, что в качестве инвестиций в проектах, реализуемых в рамках ГЧП могут быть только денежные средства, а в отдельных случаях исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности, способствующие снижению стоимости проекта и доказавшие свою эффективность; 4) об установлении обязательного имущественного страхования возможных рисков, которые могут наступить при реализации инвестиционного проекта в рамках ГЧП. 2. Принять законы о государственно-частном партнерстве в субъектах Российской Федерации, в которых они отсутствуют, а действующие законы привести в соответствие с Федеральным законом, как только он будет принят. В Законах субъектов Российской Федерации, в частности, должен предусматриваться порядок формирования совместных инвестиций с использованием ресурсов из соответствующего бюджета; в случаях привлечения частными инвесторами кредитных (заемных) ресурсов субъект Российской Федерации вправе предоставлять гарантии и налоговые преференции в соответствии с нормами действующего законодательства о налогах и сборах в пределах своей компетенции. В тексте работы содержатся и другие предложения по уточнению и совершенствованию законодательства в исследуемой области. Теоретическая и практическая значимость полученных результатов заключается в углублении и развитии научных знаний о государственночастном партнерстве, достигаемых путем анализа, обобщения и систематизации научных изысканий. Обоснованные диссертантом выводы и положения могут быть использованы для развития законодательства о ГЧП в Российской Федерации; они, несомненно, будут способствовать дальнейшим исследованиям проблем правового регулирования в сфере ГЧП и совершенствованию правоприменительной практики, устранению неопределенности при разрешении споров между партнерами и другими участниками инвестиционных проектов. Сформулированные выводы и предложения могут быть использованы при подготовке учебной и учебно-методической литературы по гражданскому и предпринимательскому (коммерческому) праву. Положения диссертации могут быть использованы в процессе преподавания названных учебных правовых дисциплин, в лекционных материалах по общим и специальным курсам в высших образовательных учреждениях экономического и юридического направления. Апробация результатов исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры коммерческого права юридического факультета Санкт- Петербургского государственного университета. Основные научные положения и выводы работы нашли отражения в статьях, опубликованных в периодических изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ. По результатам диссертационного исследования автором сделан доклад: «Правовой режим совместных инвестиций» на Международной научнопрактической конференции «Проблемы инвестиционного права» (Санкт- Петербург, Санкт-Петербургский государственный университет, 28 июня 2013г.). Автор принимал участие в заседании международного «круглого стола» по обсуждению проекта модельного закона «О государственно-частном партнерстве» на Межпарламентской Ассамблее государств - участников СНГ (Санкт-Петербург, Таврический Дворец, 09 октября 2013г.), выступил с сообщением на научном семинаре по обсуждению ключевых вопросов с разработчиками проекта Модельного закона «О публично-частном партнерстве» для государств - участников СНГ (г. Санкт-Петербург, Санкт- Петербургский государственный университет, юридический факультет, зал Ученого совета юридического факультета, 19 ноября 2013г.), принимал участие в обсуждении и выступил с сообщением на научно-практической конференции «Корпоративное право: проблемные вопросы, судебная практика и реформа ГК РФ» (г. Санкт-Петербург, Санкт-Петербургский государственный университет, юридический факультет, 27 июня 2014г.) Структура работы обусловлена поставленной проблематикой, объектом и предметом, целями и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, состоящих из шести параграфов, заключения и библиографического списка использованных источников.