§ 5. Методическое обеспечение прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности
В общепринятом значении методикой прокурорского надзора является совокупность основанных на законе приемов и способов, применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов, способствующих им условий и обстоятельств. Выявление нарушений прав и свобод предпринимателей заключается в выявлении нарушений нормативных правовых актов, охраняющих и обеспечивающих свободу экономической деятельности хозяйствующих субъектов, надзор за исполнением которых возложен на прокуроров, в установлении лиц, совершивших нарушения прав предпринимателей и попустительствовавших им, а также выявлении обстоятельств, способствовавших этим правонарушениям. Что же лежит в основе наиболее оптимальной методики проведения прокурорских проверок? Несомненно, что разработка наиболее эффективной для конкретного направления прокурорского надзора методики проведения проверок проводится «на основе познания закономерностей организации работы и управления в прокуратуре и ее деятельности, анализа и обобщения прокурорской практики и состояния законности систему научно-обоснованных рекомендаций о способах, приемах и средствах достижения целей и решения задач функционирования прокуратуры".6 Между тем суть проблемы на практике несколько шире. Для успешного противодействия прокурором нарушениям прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности очень важную роль играет умело организованное выявление этих нарушений. При этом понятие выявления тесно связано с криминалистикой, где под выявлением преступлений понимается процесс, поиск, направленный на установление события преступления в его конкретном выражении, в том числе способов совершения преступлений. В методике выявления прокурором нарушений прав и свобод предпринимателей, а также обстоятельств, способствующих им, целесообразно использовать модифицированные с учетом специфики надзорной практики приемы и методы криминалистики, которая может выходить за рамки уголовного процесса и касаться явлений в целом или их отдельных сторон, имеющих отношение к деятельности правоохранительных органов, не регламентированных уголовно-процессуальными нормами. И преступление и противоправный проступок - это действие или бездействие, нарушающее норму права, а в социальном плане - это акты вредного поведения, объединяемые общностью признаков в особом общественном явлении - правонарушениях. При этом речь идет не о тривиальном заимствовании терминов и перенесении готовых рекомендаций, специально разработанных, для предварительного следствия и дознания, а о трансформации их на новой основе. Такие рекомендации могут разрабатываться, например, с использованием криминалистического учения о следах преступления, различных классификаций признаков преступлений, средств их обнаружения. Особую роль может сыграть криминалистическая теория отражения, согласно которой событие преступления, а в более широком плане и правонарушения есть один из материальных процессов действительности, обусловленный другими процессами, событиями и явлениями, отражается в них и сам является отражением каких-то процессов. Грамотно применяемые методики выявления прокурором нарушений прав и свобод предпринимателей способствуют также и более эффективному предупреждению и пресечению преступлений против свободы экономической деятельности. Анализ имеющейся практики показывает, что уголовные дела о преступлениях, последствиями которых являются грубые нарушения прав и свобод хозяйствующих субъектов, можно условно разделить на следующие категории: связанные с захватом предприятий («рейдерство»); связанные с созданием недобросовестной конкуренции на рынке; связанные с «покровительством» бизнеса различными структурами, в т.ч. правоохранительными и криминальными; связанные с реализацией уполномоченными органами контрольных полномочий при осуществлении государственного регулирования экономической деятельности. По субъекту преступления можно выделить такие основные группы совершаемых преступлений данной направленности: 1) преступления, совершаемые должностными лицами органов государственной власти и муниципалитетов. Здесь наиболее характерными преступлениями являются: а) мошенничество, квалифицируемое по ч. 3 ст. 159 УК РФ; б) вымогательство, квалифицируемое по чч. 1 и 2 ст. 163 УК РФ; в) воспрепятствование законной предпринимательской деятельности; г) недопущение, ограничение или устранение конкуренции; д) незаконное участие в предпринимательской деятельности; 2) преступления, совершаемые лицами криминальной среды либо организованными преступными группами: а) мошенничество, квалифицируемое по ч. 4 ст. 159 УК РФ; б) вымогательство; в) убийство; 3) преступления, совершаемые самими предпринимателями: а) мошенничество; б) присвоение или растрата; в) убийство; г) недопущение, ограничение или устранение конкуренции; д) злоупотребление полномочиями; е) коммерческий подкуп; ж) незаконная предпринимательская деятельность. Для эффективной борьбы с преступлениями против свободы экономической деятельности необходимо направлять надзорную работу прокуроров как на своевременное обнаружение признаков преступлений, ограничивающих права и свободы предпринимателей, так и на создание в определенном регионе обстановки, затрудняющей совершение таких преступлений, ибо прокурорский надзор выступает как правовая гарантия результативности деятельности контролирующих органов, призванных своевременно выявлять и устранять нарушения свободы экономической деятельности. Важным этапом работы прокурора по выявлению нарушений прав и свобод предпринимателей является анализ исходных данных и обоснованное предположение о сущности выявленного правонарушения или отдельных его сторон и обстоятельств. В теории прокурорского надзора выделяется следующая структура методики проведения проверок: 1) задачи органов прокуратуры в соответствующей сфере по надзору за исполнением определенных законов или их групп; 2) предмет надзора в соответствии с поставленными задачами; 3) перечень (примерный) вопросов, которые надлежит выяснить на различных объектах у должностных лиц и граждан; 4) совокупность источников и носителей информации; 5) информация о состоянии исполнения соответствующего законодательства и деятельности органов прокуратуры в рассматриваемой сфере правовых отношений, имеющаяся в данном и иных подразделениях, органе прокуратуры в целом; 6) основные (типичные) виды нарушений соответствующих законов и их признаки; 7) типичные недостатки в организации и осуществлении надзора за исполнением этих законов, причины их возникновения и способы предотвращения; 8) характерные, оправдавшие себя в типичных ситуациях методы и приемы надзорных действий прокуроров, совокупности (наборы) таких действий, совершаемых в определенной последовательности (алгоритмы действий) в целях установления и проверки данных о правонарушениях, требующих прокурорского реагирования; 9) особенности взаимодействия с иными территориальными, а также военными, транспортными и природоохранными прокуратурами, а при необходимости и с органами прокуратуры иных стран; 10) индивидуальные и комплексные меры прокурорского реагирования на установленные нарушения законов, обстоятельства, им спо- п собствовавшие и контроль за их фактическим устранением. С учетом изложенного методика прокурорского надзора за исполнением законов, обеспечивающих права и свободы предпринимателей, основана на знании прокурором типичных нарушений прав и свобод предпринимателей, способов совершения этих правонарушений, их признаков, обстоятельств, способствующих их совершению, а также источников информации о нарушениях в рассматриваемой сфере. Немаловажной составляющей методики прокурорского надзора за исполнением законов в сфере защиты прав и свобод предпринимателей, является информация о типичных «серых схемах» обхода требований закона, что сакцентирует внимание про- 7 Рябцев В.П. "Понятие, виды и структура методики прокурорского надзора" \\ "Вопросы теории законности и прокурорского надзора". Сб. научных трудов. - М., 1994, С.С.21-22 курора на точках роста противоправной активности и способах совершения наиболее опасных противоправных действий, связанных с ограничением прав и свобод предпринимателей, их свободы экономической деятельности. Под способом совершения нарушения прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности понимается система взаимосвязанных, целенаправленных, умышленных действий по подготовке, совершению и заранее предусмотренному сокрытию следов правонарушения, осуществляемого нарушителями в соответствии с условиями обстановки и свойствами личности, а также обусловленные ими действия других лиц, необходимые для получения ожидаемой в результате правонарушения выгоды. Выбор способов совершения нарушений в рассматриваемой сфере во многом зависит от ситуации, под которой понимается совокупность объективных и субъективных факторов. При наличии определенных факторов субъективного характера, выбор способа зависит от обстоятельств, в которых могут быть совершены нарушения прав и свобод хозяйствующих субъектов. Такие обстоятельства могут быть подразделены на три вида: 1) возникшие независимо от роли нарушителя; 2) хотя и возникшие независимо от его воли, но сознательно отыскиваемые субъектов с целью получения определенной выгоды в результате ограничения свободы экономической деятельности; 3) спровоцированные самим нарушителем (например, умышленное издание незаконного нормативного правого акта, ограничивающего конкуренцию, обязывающего хозяйствующих субъектов к участию в благотворительности, спонсорской помощи, участию в развитии социальной инфраструктуры). Важную роль для эффективного противодействия нарушениям прав и свобод хозяйствующих субъектов играет своевременность их обнаружения, которая в значительной степени зависит от знания прокурором признаков соответствующих правонарушений на различных этапах работы прокуратуры: в процессе проверки исполнения законов в сфере защиты прав предпринимателей, рассмотрения жалоб и заявлений хозяйствующих субъектов, анализа сведений, полученных из средств массовой информации, при встречах с предпринимателями, проведении антикоррупционной экспертизы. Выявить признаки нарушения прав предпринимателей - значит установить определенные фактические данные, представляющие собой следы нарушения, ограничивающего права и свободы хозяйствующих субъектов. При выявлении нарушений прав и свобод предпринимателей, в задачу прокурора входит поиск признаков, указывающие также и на другие факты нарушений и преступлений, связанных с выявленными, например, мошенничество, вымогательство, воспрепятствование законной предпринимательской деятельности; незаконное участие в предпринимательской деятельности; присвоение или растрата; злоупотребление полномочиями; незаконная предпринимательская деятельность и др. Грамотное применение методик надзора за исполнением законов в рассматриваемой сфере позволит прокурору, опираясь на достоверное знание о наиболее опасных и распространенных формах нарушений прав хозяйствующих субъектов, идти не наугад, а целенаправленно, избирательно, добиваясь более высокой результативности надзора. Не секрет, что зачастую проводимые прокурорами надзорные проверки, в том числе, в сфере защиты прав хозяйствующих субъектов, не отличаются разнообразием проверочных действий и проводятся «методом тыка». Выполняя плановое задание, прокурор берет блок документов в проверяемой организации, изучает наугад, зачастую без конкретной цели, не связывая свои действия с предметом проверки. Поэтому при проведении проверок исполнения законов в сфере защиты прав предпринимателей следует обращать внимание на соблюдение прав и законных интересов хозяйствующих субъектов, нарушения их свободы экономической деятельности, а не на весь спектр нарушений в деятельности проверяемых органов. С учетом проанализированных выше наиболее опасных и распространенных нарушений прав хозяйствующих субъектов в различных правовых сферах, распространенными способами совершения таких нарушений тельности являются: создание административных барьеров; вовлечение правоохранительных и контролирующих органов в хозяйственные споры между коммерческими структурами; необоснованное вмешательство в экономическую деятельность предприятий; использование проверок для оказания административного давления на предпринимателей; дублирование контрольных действий; незаконное применение к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер принуждения и ответственности. Типичным инструментом реализации указанных способов является издание незаконных нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. В числе основных обстоятельств и факторов объективного характера, способствующих совершению нарушений прав предпринимателей, а также определяющих выбор определенного способа совершения таких нарушений, следует назвать: неурегулированность правом определенных отношений в различных правовых сферах, затрагивающих права хозяйствующих субъектов; противоречия и наличие коррупционных факторов в действующем законодательстве; принятие «дефектных» нормативных правовых актов, в том числе: ущемляющих законные права, свободы, интересы хозяйствующих субъектов; не обеспеченных для своего осуществления необходимыми ресурсами (материальными, кадровыми и иными). Обстоятельствами субъективного характера, спровоцированными самим нарушителем, может являться издание органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и иными государственными органами, обладающими контрольно-надзорными полномочиями, незаконных правовых актов, регулирующих вопросы осуществления предпринимательской деятельности и государственного контроля (надзора), в том числе с превышением предоставленных полномочий; ограничивающих конкуренцию; обязывающих хозяйствующих субъектов к участию в благотворительности, спонсорской помощи, участию в развитии социальной инфраструктуры и устанавливающих другие не предусмотренные действующим законодательством условия и сборы, а также иным образом ограничивающих свободу экономической деятельности; обладающих коррупциогенными факторами. В целях выявления нарушений прав и свобод хозяйствующих субъектов, вне зависимости от планирования проведения проверок исполнения тех или иных законов, обеспечивающих свободу экономической деятельности, прокурорам на постоянной основе необходимо периодически проверять: соответствие закону нормативных правовых актов, издаваемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и государственными контролирующими органами в сфере предпринимательской деятельности, в том числе установление ими различных административных барьеров (введение необоснованных процедур и запретов, ограничение конкуренции и предоставление отдельным лицам преференций и привилегий, истребование излишних документов, установление не предусмотренных законом сборов и платежей, незаконное взимание платы за оказание услуг и др.); исполнение государственными контролирующими органами требований Федерального закона от 26.12.2008г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (пределы установленных полномочий, порядок проведения мероприятий по контролю и оформления результатов, принимаемые меры по фактам нарушений и т.д.); исполнение требований Федерального закона от 24.07.2007 № 209- ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (своевременное принятие и надлежащее исполнение программ развития малого и среднего предпринимательства, обеспечение равного доступа субъектов предпринимательской деятельности к получению поддержки в установленном порядке и др.). Объектами проверок являются: органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и иные государственные органы, обладающие контрольно-надзорными полномочиями, органы внутренних дел. С учетом наиболее распространенных нарушений прав предпринимателей, названных выше, в ходе проверок прокурорам необходимо обращать внимание на выявление и устранение фактов: дублирования контрольных действий; ограничения свободы экономической деятельности; создания административных барьеров; использования проверок для оказания административного давления на предпринимателей; необоснованного вмешательства в экономическую деятельность предприятий, незаконного приостановления либо прекращения их деятельности; вовлечения правоохранительных и контролирующих органов в хозяйственные споры между коммерческими структурами; незаконного применения к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер принуждения и ответственности; нарушений законодательства при рассмотрении заявлений и иных обращений хозяйствующих субъектов. Защита прокурором прав и свобод субъектов предпринимательской деятельности включает в себя проверку следующих вопросов.
Еще по теме § 5. Методическое обеспечение прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере защиты прав субъектов предпринимательской деятельности: