§ 2. Судебная власть какинструмент самоограничения государства
Советская юридическая наука не знала проблемы самоограничения государственной власти. Даже когда государственное право ряд авторов называли конституционным, предмет последнего не включал основное содержание чуждого социалистическим теориям понятия конституционализма. Между тем еще ст. 16 Декларации прав человека и гражданина, принятой революционной Францией в 1789 г., провозглашала, что общество, в котором не обеспечено пользование правами, не проведено разделение властей, не имеет конституции. Таким образом, было проведено разграничение между формальным существованием конституции как юридического акта и реальным наличием правового ограничителя государственной власти. Конституционализм, таким образом, - это не просто существование основного закона, по своей юридической силе находящегося на вершине иерархии источников права, а такое ограничение государственной власти, которое ставит пределы распространения последней на определенные сферы жизнедеятельности человека и общества. “Конституции, - пишет А. Шайо, - сами по себе являются выражением государственной власти, конституция же, проникнутая идеями конституционализма, выражает власть ограниченную, хотя частично она и содержит набор определенных принципов и социальных обещаний”37. Сама идея ограничения власти возникла как реакция на абсолютизм монархии и государственную деспотию. Учение конституционализма, связанное с конкретными формами узурпации власти, было ответом на тиранию во время и после Великой французской революции38. При этом разные формы тирании, ее “технология” и роль в ней различных носителей власти порождали и различные идеи ее ликвидации или по крайней мере существенного ограничения. В одном случае все надежды возлагались на справедливый и независимый суд, в другом - на мудрого законодателя и т. п. Более того, некоторые ярые противники деспотии монарха, прежде всего Руссо, не ставили вопрос о принципиальном ограничении государственной власти как таковой, а по существу стремились заменить волю монарха “всеобщей волей", которая становилась единственным источником закона и обусловливала верховенство законодательной власти. Безраздельный суверенитет народа не знает ограничений и не оставляет места для индивидуальной свободы и защиты прав меньшинства. Теоретический антагонист Руссо Ш. Монтескье и американские “отцы-основатели” исходили из того, что “амбицию может укротить только амбиция”39, только одна власть может противодействовать другой. Исторически система сдержек и противовесов, т. е. такое государственное устройство, при котором одна ветвь власти способна препятствовать произволу другой, сложилась в Англии, хотя и не была зафиксирована в каком-либо едином юридическом документе. Как последующее развитие теории “сдержек и противовесов”, так и практическое осуществление различных моделей государственного устройства свидетельствуют о том, что существует много вари антов функциональных и структурных построений ветвей власти, которые позволяют предотвратить произвол одной из них. Ho прежде чем перейти к месту и роли судебной власти, необходимо сделать ряд предварительных замечаний. Цель системы сдержек и противовесов, как уже подчеркивалось, состоит в максимальном сокращении опасности установления режима неограниченной власти, подавляющего индивидуальную свободу. Как ни парадоксально, но эта цель не тождественна другим социально позитивным целям, идущим в русле поступательного развития человечества. К числу последних относятся в первую очередь демократия и ее институты. Дело в том, что безраздельное господство большинства, даже когда оно реализуется не на словах, а на деле, таит в себе не меньшую опасность свободе личности, чем произвол единовластного правителя. “Конституционализм, в отличие от выражения доктрины народного суверенитета в законах, принятых большинством голосов, считает неприкосновенными отдельные основные права и ценности. В этом мировоззрении конституция вместо провозглашения народного суверенитета становится фактором ограничения суверенитета, стремясь предложить для этого соответствующие институциональные согласования”40. Еще Бенжамен Констан писал о том, что суверенитет народа не означает, что носитель суверенитета может суверенно распоряжаться поведением каждого человека41. Разумеется, демократия и свобода не являются противостоящими ценностями, поскольку подлинная демократия включает в себя и обеспечение прав меньшинства. И здесь на первый план выступает неотъемлемое качество демократии: надлежащая процедура принятия решений, прямо или косвенно затрагивающих интересы отдельных людей и общества в целом. Государственное устройство, основанное на принципе сдержек и противовесов, может в течение краткосрочного исторического периода оказаться менее эффективным рычагом социального управления, но в стратегической перспективе победа остается за теми государственно-организованными обществами, которые в системе ценностей отдают приоритет не воле большинства или эффективности управления, а ответственной свободе личности. История XX в. подтвердила этот тезис достаточно убедительно. По своему содержанию система сдержек и противовесов придает определенную динамику принципу разделения властей, позволяя в случае необходимости изменять баланс сил для сохранения стабильности и демократических основ государственного устройства. Такого рода изменения могут либо происходить в рамках действующей конституции, либо потребовать ее корректив. Однако в современном мире существуют феномены, серьезно меняющие ситуацию, при которой разделение властей, конструирующее систему сдержек и противовесов, снижает свою значимость как барьер против авторитаризма и тоталитаризма. Речь идет прежде всего о политических партиях, которые, победив на выборах, могут подчинить своему влиянию как законодательную, так и исполнительную власть. В этом случае партия-победитель “через партийное руководство может “объединить” ветви власти и создать единственный центр по принятию решений”42. Кроме того, партийное структурирование представительного органа привело к тому, что “вопреки всем легендам и мифу XVlI в. о народном представительстве, в действительности парламентарий ничего не решает, а решает лишь парламент в целом”43. Тем не менее парламентаризм остается необходимым условием демократического государства. Он не совершенен в той же мере, как несовершенна сама демократия - лучший из политических режимов, испробованных человечеством. Система сдержек и противовесов, как уже отмечалось, может быть построена по-разному. Ho задача у нее одна: создать условия для функционирования государства, которое может быть признано правовым. He вдаваясь в обсуждение и анализ различных концепций правового государства, отметим лишь его основную черту: ограничение полновластия законодателя рядом требований к содержанию принимаемых им актов. Эти требования отражают достигнутый мировым сообществом комплекс представлений о минимальных гарантиях свободы личности и зафиксированы в основополагающих международных документах (декларациях, конвенциях, пактах и т. п.). С этой точки зрения раскрытие понятия правового государства содержится в п. 4 ст. 15 Конституции РФ, которая на вершину иерархии источников права ставит общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Концепция правового государства с самого начала своего возникновения была неразрывно связана с особой ролью суда в системе государственных органов. Дело в том, что любой конфликт, возникающий в обществе, может быть разрешен на основе либо усмотрения носителя государственной власти, либо правила (закона, иного нормативного акта), наделенного обязательной силой в установленном и официально признанном порядке. Первый из указанных способов не требует ни разделения властей, ни сопутствующей ему системы сдержек и противовесов. Проблема ограничения государственной власти вообще не возникает, а индивид не может претендовать на обладание какими-либо правами и свободами. Второй способ, который в том или ином виде был свойственен человечеству на протяжении всей его истории, напротив, ставил одну проблему за другой. В самой абстрактной форме они сводились к стабильности и всеобщности правил, на основе которых разрешается конфликт, и беспристрастности органа или лица, его разрешающего. С усложнением социальной организации общества и “вычленением” индивида как носителя неотъемлемых прав и свобод статус арбитра приобретал все большее значение. С этой точки зрения концепция Монтескье, согласно которой судьи являются лишь устами закона, оказалась недостаточной для предотвращения узаконенного произвола. “Согласно новой тенденции, проявившейся главным образом после Второй мировой войны, суды уже не довольствуются своей традиционной ролью, применением законов. Судьи конституционных судов, порвав со взглядами Монтескье, который называл судей устами закона и считал их уровень ниже уровня законодательных органов, ныне уже не просто занимаются правотворчеством (что, кстати, они по-прежнему отрицают), но и оказывают существенное влияние на направление законодательства и эффективность Конституции”44. Можно соглашаться или не соглашаться с этим высказыванием А. Шайо, но бесспорно одно: прежняя концепция, в силу которой законодатель издает любые законы, которые он сочтет нужным, а суд неукоснительно их применяет, оказалась недостаточной для действенной защиты от произвола власти. Изменился и сам источник угроз свободе личности. Если во времена Монтескье таким источником была абсолютная власть монарха, то в современном мире, как показала история XX в., свободе прежде всего угрожает партийный диктат, а также косвенно воля большинства, которая легитимным путем может привести к власти тоталитарный режим. Очевидно, что изменение источника угроз должно было повлиять на конструкцию сдержек и противовесов и привести к предъявлению новых требований к судебной власти и ее месту в этой конструкции. Прежде всего, наиболее отчетливо проявилось стремление сделать все возможное, чтобы вывести судей - носителей судебной власти — из-под партийного влияния. Применительно к нашей стране значимость этого требования многократно усиливалось опытом диктата КПСС, при котором “партийная дисциплина” была основным рычагом давления на судей. ^ Именно поэтому Закон “О статусе судей в Российской Федерации” 1992 г.45 запрещает судье принадлежать к политической партии (п. 3 ст. 3). Разумеется, взятый изолированно от общих условий функционирования судебной власти, этот запрет может остаться простой декларацией, но он является необходимой предпосылкой ограждения судей от партийного влияния на их решения. Особое значение приобрели и другие атрибуты судейского статуса, содействующие независимости и беспристрастности судей. На роль судебной власти в системе сдержек и противовесов повлияла и концепция конституционной законности, ограничивающей свободу законодательного регулирования. В силу сказанного роль и место судебной власти в системе государственного устройства, основанного на принципе разделения властей, определяется несколькими моментами. Во-первых, это объем полномочий судебной власти, от которого зависят пределы судебной защиты прав и интересов физических и юридических лиц, признаваемых действующим законодательством. Как известно, социалистическое судопроизводство знало только две формы: гражданское и уголовное. Концепция “социалистической законности” сводилась к требованию строгого и неуклонного соблюдения (исполнения) юридических норм государственными и общественными организациями, должностными лицами и гражданами46. Тем самым снималась проблема судебного контроля за деятельностью органов власти и управления, а следовательно, и необходимость конституционного и административного судопроизводства. “В закрытой системе управления и администрирования господствующим было осуществление процесса в соответствии с диктатом исполнительной власти и партии. Потребность в механизмах внешнего надзора оставалась непризнанной, и хотя система содержала элемент патернализма, понятие, что у граждан есть права в отношении правительства и администрации, было чужеродным”47. He менее чуждой была и мысль о критическом отношении судьи не только к закону, но и подзаконному нормативному акту. При таком понимании законности и отсутствии самого понятия правового государства в новых исторических условиях как бы ожили концепция Руссо о неделимости власти и взгляд Монтескье на судей как уста закона. Во-вторых, это соотношение судебной власти с другими властями. Если исходить из “простой” схемы - законодатель, выражая волю большинства, принимает законы, исполнительная власть их строго соблюдает и проводит в жизнь, а суд на основе закона разрешает возникающие конфликты - то потребность в системе сдержек и противовесов просто не возникает. Ho это идеальное государственное Устройство не учитывает ряд важных обстоятельств, которые могут превратить идеал в свою противоположность. Прежде всего, отсутствие каких-либо ограничений у любой ветви власти, в том числе законодательной, может привести к легитимизации произвола и деспотии. Нереальным является и обременение законодателя обязанностью устанавливать все юридические нормы, регулирующие общественные отношения. Проблема делегирования законодательным органом определенных полномочий в сфере нормотворчества исполнительной власти возникает неизбежно, а вместе с ней и необходимость установить пределы такого делегирования. С другой стороны, возможности контроля законодателя за решениями исполнительной власти крайне ограничены48. В-третьих, система сдержек и противовесов не может рассматриваться в отрыве от наличия или отсутствия в структуре органов, представляющих ту или иную власть, институтов, выполняющих функцию внутреннего контроля и обладающих в силу этого известной автономией. Такого рода автономия, как правило, выражающаяся в порядке назначения и отстранения от должности главы данного государственного органа либо всего его состава, нередко затрудняет определение его правовой природы, т. е. принадлежности к конкретной ветви власти. Примером может служить рассмотренный выше вопрос о правовой природе прокуратуры. Автономность последней от главы исполнительной власти (правительства) не меняет ее правовой природы, поскольку, представляя в суде государство, она представляет именно исполнительную, а не какую-либо другую ветвь власти. Как отмечает А. Шайо, “в отдельных случаях даже не законодатель, а традиция делает формально независимыми органы, подчиненные исполнительной власти, или же законодательство отделяет обладателя функции, относящейся к исполнению, от руководителя исполнительного органа. Примером первого варианта может служить Государственный совет (Франции. - И. М.), второго - организация прокуратуры”49. Судебная власть занимает особое место в системе сдержек и противовесов. Ее роль определяется несколькими обстоятельствами. Сам порядок формирования судебной власти, с одной стороны, призван обеспечивать ее максимальную независимость, а с другой - является результатом компромисса между двумя другими властями50. . Как известно, советские конституции предусматривали избрание судей либо непосредственно населением, либо советами соответствующих уровней. Ho даже если отвлечься от фиктивного характера всех выборов в условиях тоталитарного режима, нельзя не признать, что такой порядок назначения судей на должность не гарантирует их независимости. Во-первых, перспектива переизбрания при относительно кратком сроке пребывания на должности побуждает судью искать поддержки у политических сил, теряя при этом свою беспристрастность и независимость. Во-вторых, решение о том, кто достоин, а кто не достоин быть судьей, может быть осознанным выбором людей, включенных в лишь небольшую территориальную общность. Лишь в этом случае можно презюмиро- вать, что большинство избирателей в той или иной степени знакомо с деятельностью судьи и способно более или менее адекватно ее оценить. В-третьих, выборность судей не содействует формированию их профессионального сообщества, а также его этических норм и тем самым ослабляет судебную власть как таковую. В то же время чрезмерная замкнутость судейского корпуса грозит изоляцией от общества и безответственным отношением к нарушениям, допускаемым судьями. В той мере, в какой удается отыскать баланс между независимостью судей и их моральной ответственностью перед обществом, повышается и роль судебной власти в системе сдержек и противовесов. Другими обстоятельствами, влияющими на роль судебной власти в механизме самоограничения государства, являются характер установленных процедур судопроизводства и уровень их соблюдения. В данном случае речь идет прежде всего о том, адекватна ли установленная процедура законодательно закрепленной компетенции судебной власти. По действующей Конституции РФ решения и действия органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (п. 2 ст. 46). Однако процедура административного судопроизводства отсутствует, а ее подмена гражданским процессом не способна учесть специфику фактической неравнозначности статуса индивида, с одной стороны, и государственного органа или должностного лица - с другой. Право судебного контроля над административными действиями является в высшей мере основополагающим и часто заложено в конституцию страны. С этой целью “принимаются специальные законы, закладывающие основу и процедуру судебного контроля, а иногда эти вопросы рассматриваются в кодексе административной процедуры”, - отмечают авторы, исследовавшие становление административной юстиции в посткоммунистических государствах Восточной Европы51. Таким образом, место судебной власти в системе сдержек и противовесов, препятствующих чрезмерно опасному для сохранения гражданских свобод сосредоточению полномочий у одной из ветвей власти, определяется степенью развитости конституционного и административного судопроизводства. Вместе с тем верховенство судебной власти по отношению к другим властям также чревато угрозой ее бесконтрольности и произвола. Поэтому, когда мы говорим о системе сдержек и противовесов, то необходимо иметь в виду, что судебная власть является одновременно как субъектом, так и объектом ограничений властных полномочий государства. Законодатель и президент определяют персональный состав высших судебных органов, срок полномочий судьи, объем финансирования судебных органов и т. п. Наконец, именно законодатель решает, какие именно общественные отношения должны быть правоотношениями, и, следовательно, подлежать судебной защите. Что же касается исполнительной власти, то она не обладает легальными полномочиями тем или иным путем влиять на судебную власть. Однако в реальной жизни эффективность и качество функционирования судебной власти оказываются в зависимости от направленности действий и решений органов исполнительной власти. Следует подчеркнуть при этом, что такого рода зависимость свидетельствует о дефектах системы сдержек и противовесов, а не представляет собой ее естественный элемент. Применительно к сегодняшней российской ситуации мы отметим лишь два аспекта такого влияния. Во-первых, несмотря на то, что в силу ст. 124 Конституции РФ финансирование судов производится только из федерального бюджета, фактически их материально-техническое и иное обеспечение осуществляется и региональными органами исполнительной власти. В ряде случаев практика “дофинансирования” получает официальное закрепление. Например, в бюджете Ульяновской области (1999 г.) есть статья расходов на материально-техническое обеспечение судов. Фактически же “воспомоществование” судам осуществляется во многих регионах. Персональная зависимость судей от региональных властей, выражается, с одной стороны, в практике согласования кандидатур областных (краевых) судей с высшим законодательным органом региона, а с другой - в решениях исполнительной власти регионов, касающихся таких вопросов, как предоставление судебным работникам квартир, телефонизация последних и т. п. Еще дальше идут конституции республик, входящих в состав Российской Федерации. Так, Государственный Совет Республики Татарстан избирает судей всех уровней (верховного, городских и районных). Кандидатуры судей представляет председатель верховного суда республики. Аналогичные положения содержатся и в основных законах некоторых других субъектов Федерации. Исходным для такого рода положений регионального законодательства является то обстоятельство, что ст. 72 Конституции РФ, устанавливая крут вопросов, относящихся к совместному ведению Федерации и ее субъектов, относит к ним и “кадры судебных и правоохранительных органов” (п. “л”). При этом необходимо отметить два аспекта этого вопроса. Один из них заключается в отсутствии законодательно закрепленной процедуры разрешения разногласий, возникающих при формировании судейского корпуса. Этим создается угроза независимости судебной власти, поскольку “теневые” способы установления необходимого консенсуса вовлекают судей в сферу политических интриг и противостояний различных политических и иных групп. He менее важно и другое обстоятельство, связанное с возможностями региональной исполнительной власти влиять на назначение судей. Дело в том, что во многих регионах значительная часть депутатского корпуса состоит из глав администраций городов и районов, а также ответственных должностных лиц органов исполнительной власти. Например, в Курской области в соответствии с ее Уставом депутат вправе быть на государственной или муниципальной службе, а также заниматься предпринимательской деятельностью. В Башкирии, где высший законодательный орган состоит из Законодательной палаты и Палаты представителей, многие депутаты последней заняты руководящей работой в органах исполнительной власти (включая членов правительства республики). Конституционный суд РФ признал противоречащим Основному закону России совмещение депутатских полномочий с должностью министра, но других должностных лиц органов исполнительной власти это решение не коснулось. В Татарстане из 67 руководителей административно-территориальных округов (городов и районов) 63 являются депутатами Государственного совета. В Приморском крае губернатор непосредственно участвует в работе краевой Думы, хотя и с правом совещательного голоса1. Таким образом, “проникая” в региональные органы законодательной власти, исполнительная власть существенно расширяет свои возможности влиять на функционирование судебных органов. Во-вторых, по крайней мере применительно к уголовному судопроизводству органы исполнительной власти, осуществляющие предварительное расследование, фактически оказывают сущест венное, если не решающее влияние на законность и обоснованность судебных решений. Ничтожная доля оправдательных приговоров - лучшее свидетельство того, что выводы органов исполнительной власти составляют основу судебных решений по уголовным делам. На законодательном уровне ограничение влияния исполнительной власти на судебную происходило прежде всего путем трансформации функций министерства юстиции. Эта мировая тенденция отчетливо проявилась во второй половине XX в. Функция судебного управления стала переходить от министерства юстиции к особым органам судейского самоуправления, которые предусмотрены конституциями многих европейских стран. Именно на эти органы судейского самоуправления возложены вопросы формирования судейского корпуса и карьеры судей и прокуроров, их назначения на должность, дисциплинарной ответственности, реорганизации отдельных судов, инспектирования судов в необходимых случаях и т. д.52. В Российской Федерации сведение до минимума возможностей Министерства юстиции влиять на функционирование судебной системы выразилось в образовании Судейского департамента, осуществляющего организационное обеспечение судов общей юрисдикции (кроме Верховного Суда РФ, где указанная функция возложена на аппарат этого суда), а также органов судейского сообщества. Генеральный директор Судебного департамента назначается и освобождается от должности Председателем Верховного Суда РФ с согласия Совета судей РФ. Таким образом, роль и место судебной власти в системе сдержек и противовесов, ставящих барьер государственному произволу, определяется двумя группами факторов, одни из которых предоставляют ей возможность контролировать решения законодательной и исполнительной властей, а другие ставят судебную власть в зависимость от решений и действий последних. Если действие всех этих факторов сбалансировано таким образом, что “территория свободы” индивида остается неприкосновенной, то система сдержек и противовесов функционирует эффективно. В противном случае судебная власть либо вторгается в компетенцию других властей, либо оказывается простым придатком исполнительной власти. Эффективная модель сдержек и противовесов, обеспечивающая самоограничение государственной власти, не может быть изобретена раз и навсегда. “Конституционализм, - пишет А. Шайо, - как воплощение подозрительности в штыки встречает все то, что усилило власть при прежнем режиме, упуская из вида то, что в действительности техническую основу деспотизма составляли не сами средства, а их весьма своеобразный комплекс и расстановка”53. Доминирование любой из ветвей власти - угроза для индивидуальных прав и свобод. Поэтому отсутствует линейная связь между верховенством законодательной власти и степенью развитости демократических институтов, защищенностью личности от государственного произвола. Вместе с тем роль судебной власти в системе сдержек и противовесов отличается одной важной особенностью. Речь идет о Европейском суде по правам человека. Этот Суд как наднациональный орган для стран - членов Совета Европы является, с одной стороны, международным гарантом прав и свобод личности, а с другой - фактической вершиной судебной власти каждого из этих государств. Решения Европейского суда являются окончательными и обязательными для государств - участников Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.). Появление у судебной власти механизмов контроля за законодательной (конституционное судопроизводство) и исполнительной (административное судопроизводство) властями привело к переоценке роли судебной власти в механизме государственного устройства. В западной литературе все более широкое распространение получила точка зрения, согласно которой новая социальная реальность привела к “правлению судей". При этом, с одной стороны, подчеркивается опасность противостояния законодательной и судебной властей, а с другой - возможность как позитивных, так и негативных последствий судебного контроля за конституционностью решений законотворца54. “Тезису о кризисе конституционного судопроизводства, - пишет А. Медушевский, - противостоит обратное положение - о решающей роли конституционного суда в стабилизации конституционного процесса. Конституционный суд, согласно этой точки зрения, выступает важнейшим инструментом разрешения конституционных кризисов... По мнению сторонников данной позиции, независимость конституционного суда, позволяющая ему стоять над схваткой политических партий и выступать в роли независимого арбитра, определяется его конституционным статусом и невозможностью изменения данного статуса без согласия оппозиции”55. Сторонники другой точки зрения, в свою очередь, подчеркивают, что стабилизирующая роль конституционного суда может превра титься в свою противоположность - “в роль правового барьера на пути новых социально-политических и конституционных инициатив”56. Наконец, в связи с соотношением законодательной и судебной властей возникает вопрос об источнике легитимности каждой из них. Верховенство законодательной власти традиционно объяснялось (и объясняется многими авторами до сих пор) тем, что эта ветвь власти получает свой мандат непосредственно из рук народа. Судьи же в демократическом обществе назначаются, и, таким образом, источник их легитимности связан с “волей народа” лишь опосредованно. Ho современная конституционная теория признает необходимым различать волю суверена (народа) и его представителей в парламенте, а политические реалии продемонстрировали, что интересы парламентариев могут не только не отражать интересы избирателей, но и противоречить им. “В этой ситуации легитимность конституционного контроля состоит в определении соответствия законов, разработанных народными представителями, воле самого народа, выраженной в конституции. Конституционные суды, исходя из этого, являются необходимым элементом демократической системы, инструментом обеспечения рационального функционирования народного представительства, соблюдения им прав и свобод граждан. В основании концепции легитимности конституционного правосудия лежит и другой важный принцип - контроля против всех форм неограниченной власти и авторитаризма”57. В заключение приведенных выше соображений о роли судебной власти в системе сдержек и противовесов, ограничивающих произвол государства, отметим следующее. При всей значимости юридической конструкции государственного устройства реальный политический режим зависит от многих факторов, находящихся вне сферы конституционного регулирования (культурные, экономические, геополитические). При этом такого рода факторы могут действовать в совершенно различных направлениях. Как пишет А. Шайо, “право и содержащийся в праве конституционализм не заменяют собой прочие элементы, цементирующие общество, но представляют собой столь же необходимый связующий материал. И чем больше государство выступает инструментом консолидации общества, тем большую ценность имеет этот материал”58.