Значение судебной власти. В самом общем виде власть можно определить как целенаправленное воздействие человека, группы людей, государства на объект управления для удовлетворения своих потребностей и защиты своих интересов, осуществляемое путем принуждения или угрозы принуждения, а также и путем убеждения119. Судебная власть учреждена для защиты общества от противоправного поведения отдельных лиц и организаций, охраны прав и свобод граждан, контроля за деятельностью других ветвей власти, обеспечивающего конституционность и законность их действий и решений. Судебная власть необходима для разрешения возникающих в обществе конфликтов. Тем самым судебная власть оказывает управляющее воздействие на общество в целом, что ведет к стабильности социально одобряемых отношений, прогрессу в экономическом, социальном и социокультурном аспектах общественного развития. Роль судебной власти особенно возрастает в периоды крупномасштабных социальных реформ. Она удовлетворяет потребности общества в справедливости, равноправии и защите граждан от противоправных посягательств. Само существование судебной власти способствует достижению этих целей. Ho если необходимо, судебная власть действует и методом принуждения, применения санкций к правонарушителям. Законы в большинстве своем обретают жизнь благодаря суду, они проходят испытание в судебной практике. Суд получает воз можность оценить закон с точки зрения идеалов правового государства и способствовать законодателю в его совершенствовании, исходя из общечеловеческих представлений о добре и справедливости, нравственном совершенстве и гуманности. Правовое государство не может переступить через принципы и нормы, призванные разумно ограничивать его власть над человеком и обществом. Суд связан правовыми предписаниями и запретами в своей собственной деятельности. Ho не менее важно, что он обеспечивает “правовую связанность” многих других государственных органов, обязанных заботиться о правах граждан. Обвиняемая в совершении преступления личность и государство, представленное прокуратурой, выступают перед судом как равноправные субъекты. Именно благодаря суду уравновешивается фактическое неравенство между мощной машиной обвинительной власти и “маленьким человеком”. Суд защищает общечеловеческие ценности - жизнь, здоровье, честь, достоинство, социально-экономические, политические и иные права личности. Именно в сфере отправления правосудия должны последовательно реализовываться такие важные правовые принципы, как возможность обращения в суд за судебной защитой, презумпция добропорядочности граждан (в уголовном процессе - презумпция невиновности), право обвиняемого на защиту, неприкосновенность личности и личной жизни граждан. Государство не дарует гражданам эти права, а закрепляет сложившуюся реальность. При этом суду доверяется устранять препятствия при осуществлении указанных прав. Веками закреплялось в сознании народа представление о суде как репрессивном органе, призванном применять санкции, карать, и чем строже - тем лучше. А. Я. Вышинский еще до кульминации репрессий 30-х годов писал: “Подавление и принуждение - выражение единой политики советского суда”1. При этом он подверг грубой критике робкие попытки Н. Н. Полянского и М. А. Чельцова подойти к изучению советского правосудия с позиций правового государства. Образ суда-полицейского, суда-палача до сих пор живет в сознании людей. Между тем в правовом государстве суду отводится совсем другая роль: он осуществляет социальный контроль за законностью методов борьбы с преступностью, другими правонарушениями, защищает граждан от произвола и беззакония. В то же время без суда немыслима эффективная борьба с преступностью. Однако расчеты на быстрые, коренные сдвиги в динамике преступности под влиянием радикальных мероприятий, связанных то с резким усилением судебной репрессии, то со значительным ослаблением ее и расширением общественного начала (так называемые шарахания) следует признать нереалистичными. “Глыбу” преступности можно сдвинуть с места, опираясь на более мощные рычаги в виде основных социально-экономических, идеологических, нравственно-этических и других факторов, предопределяющих уровень и динамику преступности. Варьирование же силой и масштабами репрессии, перенесение центра тяжести с убеждения на принуждение, а потом с принуждения на убеждение и т. д. способны вносить лишь временные, нестойкие изменения в состояние преступности (они касаются в значительной мере судимости, а не преступности). Понятие судебной власти. Судебная власть - это самостоятельная и независимая ветвь государственной власти, созданная для разрешения на основе закона социальных конфликтов между государством и гражданами, самими гражданами, юридическими лицами; контроля за конституционностью законов; защиты прав граждан в их взаимоотношениях с органами исполнительной власти и должностными лицами; контроля за соблюдением прав граждан при расследовании преступлений и проведении оперативнорозыскной деятельности; установления наиболее значимых юридических фактов и состояний. Ниже будут рассмотрены отдельные элементы этого понятия. Разрешение социальных конфликтов. В каждом обществе существуют определенные стандарты поведения, т. е. нормы этического и правового характера, которыми руководствуются люди. Отклонения от этих норм, особенно массовые, способны причинить обществу серьезный урон, вплоть до полного его распада. Поэтому отклоняющееся поведение в любом обществе осуждается и карается120. С этой целью государство создает специальные органы - суды, на которые возлагается задача разрешения конфликтов между человеком, игнорирующим социальные стандарты, и обществом. К судам примыкают правоохранительные органы, добывающие для суда) информацию о совершенном правонарушении, и органы исполнения наказаний и восстановления правопорядка, реализующие штрафные и правовосстановительные санкции, содержащиеся в приговорах и решениях судов. Конфликт между “маленьким” человеком и могущественной властью должен решать независимый орган - суд, руководствуясь презумпцией невиновности предполагаемого нарушителя (в уголовном процессе) и презумпцией добропорядочности ответчика (в гражданском процессе). Суд разрешает не любые социальные конфликты. Есть сфера частной, интимной жизни граждан, сфера дружеского общения и доверия, где конфликты решаются на основе только этических представлений, а не судебных предписаний. Следовательно, судебная власть предназначена для разрешения не любых, а лишь юридически опосредованных социальных конфликтов, прямо обозначенных в законе (институты подсудности и подведомственности). В сфере действия уголовного права конфликт возникает между преступником и законом, запрещающим наиболее опасные виды антиобщественного поведения. Ho о наличии такого конфликта и адекватном реагировании на него государства (общества) мы узнаем только из судебных приговоров, вступивших в законную силу. На процессуальном уровне предполагаемый конфликт лица с уголовным законом принимает форму противостояния (состязания) обвинения и защиты. К уголовно-правовым относятся также конфликты между лицами, совершившими деяния в состоянии невменяемости или заболевшими душевной болезнью после совершения преступления, и уголовным законом. То же самое следует сказать о конфликтах с законом лиц, совершающих административные правонарушения, в случаях, когда дела о них отнесены к компетенции судов. В принципе суды влияют на разрешение такого рода конфликтов и когда они разрешаются административными органами, поскольку заинтересованные лица вправе обжаловать постановления этих органов в суд. ^ Граждане РФ, иностранцы, лица без гражданства или с двойным гражданством, а также юридические лица, российские и иностранные> вступают между собой в многочисленные правоотношения, которые возникают, изменяются и прекращаются в процессе их деятельности. Как правило, лица добровольно и без промедления выполняют свои обязанности в правоотношениях, и поэтому обладатели субъективного права чаще всего не обращаются к государству за содействием в его реализации. Ho в случаях, когда обязанность в правоотношении не выполняется, возникает конфликт, разрешаемый судом. В порядке гражданского судопроизводства рассматриваются споры, возникающие из гражданских, семейных, трудовых и иных правоотношений. Арбитражному суду подведомственны дела об экономических спорах, возникающих из гражданских, административных и иных правоотношений: I) между юридическими лицами, гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющими статус индивидуального предпринимателя; 2) между РФ и ее субъектами, а также между самими этими субъектами. Закон разъясняет, что следует подразумевать под экономическими спорами. Это споры о разногласиях по договору, об изменении условий или о расторжении договоров, о неис- . . . ~ - OO полнении или ненадлежащем исполнении обязательств и др. (ст. 22 АПК РФ). Разрешению правовых споров служит и деятельность Конституционного Суда РФ. В отношении Конституционного Суда РФ высказано ошибочное, на наш взгляд, мнение, что он “не осуществляет конституционное правосудие”121 и является органом конституционного контроля. Дея тельность Конституционного Суда РФ по своему характеру является юрисдикционной. Она осуществляется в судебно-процессуальных формах и, как правило, направлена на разрешение социально-правовых конфликтов, т. е. содержит признаки, позволяющие утверждать, что Конституционный Суд РФ вершит правосудие, а не “контроль", “надзор” или что-нибудь в этом роде. Союзный комитет конституционного контроля много сделал для укрепления законности в стране, но он не рассматривал жалобы граждан на неконституци- онность законов и прежде всего поэтому не являлся органом правосудия. Закон РФ “О Конституционном Суде Российской Федерации” от б мая 1991 г.122 допускал рассмотрение вопросов о неконституционности актов и действий высших органов власти по инициативе самого Конституционного Суда, что также не вполне согласовывалось с представлением о нем как об органе правосудия. Федеральный конституционый закон “О Конституционном Суде Российской Федерации” 1994 г.123 допускает обжалование законов гражданами, чьи права были этими законами нарушены (конфликт). На первый взгляд, нет социально-правового конфликта при обращении в Конституционный Суд Президента РФ, палат Федерального Собрания с просьбой дать заключение о конституционности того или иного закона (указа, постановления Правительства РФ) или конституции (устава) субъекта Федерации. Ho в действительности такой конфликт в латентной форме присутствует, поскольку запрашивающему противостоит другая сторона, которая через своего представителя в Конституционном Суде защищает оспариваемый нормативный акт, и разрешение спора между сторонами производится на основе принципа состязательности, присущего всем формам судопроизводства. Правовой спор возникает и при других формах обращения в Конституционный Суд, за исключением, пожалуй, толкования Конституции РФ. Ho и при толковании Конституции РФ разрешается латентно присутствующий конфликт между лицами и органами, по-разному понимающими те или иные положения Конституции и именно поэтому обратившимися за разъяснениями в Конституционный Суд. При обращении суда в Конституционный Суд РФ в связи с несоответствием Конституции закона, примененного или подлежащего применению, имеет место конфликт между Конституцией и законом. Обращение в Конституционный Суд РФ с просьбой проверить соответствие Конституции РФ заключенных, но не вступивших в силу международных договоров имеет место, когда высказываются разные мнения по поводу конституционности этих договоров (опять-таки конфликт). К социальным конфликтам относятся также разрешаемые Конституционным Судом РФ споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, между органами государственной власти РФ и субъектов Федерации, между высшими государственными органами субъектов Федерации (п. 3 ст. 125 Конституции РФ). В конфликте между Президентом РФ и Государственной Думой, выдвинувшей против Президента обвинение в совершении тяжкого- преступления (импичмент). Конституционный Суд выступает в качестве арбитра при решении вопроса о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (гл. XVr Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”). Во всех рассмотренных случаях Конституционный Суд РФ разрешает социальные (правовые, государственные) конфликты в процессуальных формах, присущих конституционному судопроизводству, т. е. осуществляет правосудие. Установление юридических фактов и состояний. В некоторых случаях суды не разрешают социальные конфликты, а предупреждают их путем установления юридически значимых фактов и состояний, влияющих на реализацию прав физических и юридических лиц. Суд по заявлениям заинтересованных лиц вправе устанавливать факты родственных отношений, нахождения лица на иждивении, брака, развода, состояния в фактических брачных отношениях, принадлежности правоустанавливающих документов и др. Кроме того, в порядке особого производства суд вправе признать гражданина безвестно отсутствующим, умершим, недееспособным или ограниченно дееспособным, принять решение об усыновлении (удочерении) ребенка и др. В делах данной категории нет спора о праве гражданском, нет и сторон. Изложенное подтверждает мнение о том, что задача (функция) судебной власти - не только разрешение социальных конфликтов, но и удостоверение фактов, имеющих юридическое значение, однако эта вторая сторона деятельности судов не имеет главенствующего значения при решении вопроса, какую функцию выполняет судебная власть. Функции и формы осуществления судебной власти. В литературе обсуждается вопрос о функциях и формах осуществления судебной власти. По мнению В. А. Лазаревой, “единой функцией судебной власти является разрешение социально-правовых конфликтов, защита и восстановление нарушенных прав”, “единой формой реализации судебной власти - правосудие", а “методами (способами) его осуществления - различные виды судопроизводства: конституционное, гражданское (включая арбитражное), административное и уголовное"124. В другой работе В. А. Лазарева пишет, что функция судебной власти - защита прав человека, а ее формой является осуществление правосудия125. Близкие к этому определения судебной власти предлагают С. А. Шейфер и В. А. Яблоков, понимающие под этой властью разрешение социальных конфликтов в правовой сфере, осуществляемое в формах конституционного, гражданского, уголовного, административного и арбитражного судопроизводства. К функциям судебной власти они относят: I) осуществление правосудия и 2) юрисдикционный контроль126. В основном это удачные определения. Ho следует иметь в виду, что функции судебной власти могут быть представлены и в качестве ее целей. Разрешение социальных конфликтов не всегда связано с восстановлением в правах. Формой реализации судебной власти является не только правосудие. Эта власть проявляет себя и в виде постановлений Пленума Верховного Суда РФ, придающих судебной практике определенные направления, и в виде установления судами фактов, имеющих юридическое значение, при отсутствии правового спора, и в ряде других отношений (см. ниже). Что касается юрисдикционного контроля в виде конституционного надзора, санкционирования следственных действий судом, признания недействующими или недействительными правовых актов субъектов Федерации, противоречащих Конституции РФ или федеральному закону, то нужно согласиться с В. А. Лазаревой в том, что вся эта деятельность осуществляется не иначе, как в форме правосудия (см. ниже). По мнению В. А. Ржевского и Н. М. Чепурновой, формами осуществления судебной власти являются: I) правосудие; 2) надзор за судебной деятельностью; 3) судебное управление; 4) судебный контроль за исполнительной властью; 5) судебный конституционный контроль127. Эта классификация нелогична и неверна по существу. Уже говорилось о том, что конституционный контроль осуществляется не иначе как в форме правосудия. В надзор за судебной деятельностью неосновательно включены изучение и обобщение судебной практики, анализ статистики. Это предпосылки эффективного осуществления судебной власти (аналитическая работа аппарата судов), а не сама эта власть. В понятие судебной власти неосновательно попали контроль и организация работы судов: отчеты председателей коллегий, президиума суда, помощь (!) районным (городским) судам. Внутреннюю “кухню” областных судов авторы неосновательно рассматривают как форму судебной власти. К тому же ни коллегии, ни тем более президиумы судов не обязаны перед кем-то отчитываться (это было бы нарушением принципа независимости суда). “Помощь” районным судам - это пережиток советских времен, когда судьи первой инстанции пытались заручиться поддержкой и усвоить стандарты “зональных” судей второй инстанции. Далее: судебного управления уже давно нет (когда-то эта функция выполнялась Минюстом). Деятельность Судебного департамента при Верховном Суде РФ и в субъектах Федерации - это не управление и не руководство, а не связанная непосредственно с осуществлением правосудия работа по кадровому и материально-техническому обеспечению судов как предпосылка эффективного осуществления судебной власти, а не сама эта власть. Судебный контроль за исполнительной властью - не самостоятельная форма реализации судебной власти, поскольку он осуществляется не иначе как посредством отправления правосудия. Неверно также, что конституционное правосудие осуществляют суды общей юрисдикции1. Они применяют Конституцию РФ, могут отвергнуть (в рамках данного дела) неконституционный закон, но это еще не конституционное правосудие, осуществлять которое может лишь Конституционный Суд РФ. Итак, функция (цель, задача) судебной власти - разрешение социально-правовых конфликтов и установление юридических фактов путем осуществления правосудия в формах конституционного, гражданского, арбитражного, административного и уголовного судопроизводства. В ч. 2 ст. 118 Конституции РФ в перечень видов правосудия не попало арбитражное судопроизводство. Надо полагать, это - техническая погрешность, поскольку ст. 127 Конституции РФ посвящена Высшему Арбитражному Суду, который в предусмотренных законом процессуальных формах осуществляет надзор за деятельностью нижестоящих арбитражных судов. Арбитражный процессуальный кодекс предусматривает специфичные формы судопроизводства, не укладывающиеся в рамки правосудия по гражданским делам. Суд и другие ветви власти. Взаимодействие судебной власти с другими ветвями власти осуществляется на основе сдержек и противовесов. I) Органы законодательной власти влияют на суды, создавая для них нормативно-правовую базу. Она охватывает организацию судебной системы и определяет порядок деятельности судов (процессуальное право). Кроме того, органы законодательной власти участвуют в формировании судебной системы - назначении судей: Совет Федерации по представлению Президента РФ назначает судей трех высших федеральных судов - Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного. Для назначения судей федеральных судов в субъектах Федерации Президент РФ должен учитывать мнение законодательной (представительной) власти этих субъектов (ст. 7 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. “О судебной системе Российской Федерации”128). Ho, будучи назначенными на должность органами законодательной власти, судьи им не подчинены, и указанные органы не вправе контролировать законность приговоров и иных судебных решений. Судьи следят за конституционностью законов, но бюджет судов принимает Государственная Дума РФ. 2) Органы исполнительной власти участвуют в формировании судейского корпуса. Президент страны (не только глава государства, но и высшее должностное лицо исполнительной власти) на основании заключения квалификационной коллегии судей при наличии представления Председателя Верховного Суда РФ назначает федеральных судей в субъектах Федерации, а также военных судей. Органы исполнительной власти создают надлежащие условия для деятельности судов и исполнения принимаемых ими решений: судебные приставы, входящие в систему Министерства юстиции РФ, обеспечивают порядок в судах и являются судебными исполнителями; представители Минюста входят в состав экзаменационных комиссий, принимающих квалификационные экзамены у лиц, претендующих на занятие судебных должностей; Минюст обеспечивает сбор и обработку статистических данных в сфере юстиции, охрану, этапирование и конвоирование в суды лиц, содержащихся под стражей; представляет материалы и заключения в связи с жалобами российских граждан в Европейский суд129. Существует и неправовая (фактическая) зависимость судов от органов исполнительной власти, особенно на местах (аренда и ремонт помещений судов, завоз топлива, предоставление судьям жилья, установка телефонов, предоставление судьям путевок в санатории п т. п.). Ho, с другой стороны, судьи контролируют законность актов и действий исполнительной власти и могут признать их недействительными при рассмотрении жалоб граждан130, а также применяя бланкетные диспозиции, содержащие ссылки на ведомственные акты при квалификации действий подсудимых по уголовным делам. Новое в становлении и развитии судебной власти в России - полное освобождение судов от контроля со стороны Министерства юстиции и его органов. Длительное время Минюст осуществлял организационное руководство судами, включая проверки, отчеты и т. п. (70-е годы). Затем его полномочия были урезаны, и он стал заниматься лишь организационным обеспечением деятельности судов (80-е годы). В связи с созданием судебного департамента при Верховном Суде РФ131 и принятием упомянутого Положения о Министерстве юстиции РФ все полномочия Минюста в отношении судебной системы отменены, и эта система стала замкнутой. Судебный департамент занимается теперь организационным обеспечением деятельности судов (кроме Верховного), финансированием судов, их материально-техническим обеспечением, ведет судебную статистику, обеспечивает работу по отбору и подготовке кандидатов на должности судей и т. д. Суды и Минюст связывает только институт судебных приставов, находящихся в ведении Минюста. Суд не входит в систему правоохранительных органов, не является органом борьбы с преступностью и не отвечает за ее состояние. Недопустимо включение судебной власти в разные комитеты и комиссии по борьбе с преступностью (такая практика до недавнего времени существовала), где роль координатора играет прокуратура. Будучи введенными в такие межведомственные структуры, суды нередко принуждались к усилению уголовной репрессии, снижению стандартов доказанности обвинения, искоренению оправдательных приговоров и направлению уголовных дел для дополнительного расследования вместо оправдания подсудимых. В то же время было бы неверно утверждать, что суд не имеет никакого отношения к сдерживанию преступности. Ведь осуждение преступников и назначение наказания невозможны без суда. Судебная власть контролирует работу правоохранительных органов, оценивает их выводы и только таким образом участвует в сдерживании преступности. Контроль суда за законностью правоприменительных актов - одна из функций судебной власти. Речь идет пока о рассмотрении судом жалоб не на нормативный правовой акт (см. ниже), а на неправильное его применение, вследствие чего нарушается субъективное право гражданина в его правоотношении с органом государства. Тем самым суд держит под контролем исполнительную власть и органы самоуправления. Co своей стороны, исполнительная власть может в ряде случаев реализовать свое притязание к гражданину только через суд. С этого начиналось становление института административного судопроизводства в российском праве. Конституционный институт обжалования в суд незаконных действий (решений) органов государственного управления и должностных лиц возник в рамках гражданского процессуального права как производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений (ст. 231-244 ГПК РСФСР). В 1937 г. к компетенции судов было отнесено взыскание недоимок с колхозов и граждан по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным поставкам и штрафам. Норма отнюдь не защищала личность от непомерных имущественных притязаний государства. В 1938 г. гражданам было предоставлено право обжаловать в суд неправильности в списках избирателей (п. I ст. 231 ГПК РСФСР). Эта норма носила декларативный характер и тогда, в сущности, не применялась. Заметим, кстати, что она относится к сфере государственно-правовых, а не административно-правовых отношений. В 1961 г. гражданам было предоставлено право обжаловать в суд незаконные штрафы и другие административные взыскания (п. 2 ст. 231 ГПК РСФСР)132. В дальнейшем была допущена подача жалоб в суд на постановления ГАИ о лишении водительских прав, на решения врачебных комиссий о признании граждан умалишенными, на наложение штрафов за ущерб, причиненный охотничьему и рыбному хозяйству, и пр. Конституция СССР 1977 г. предусматривала обжалование в суд незаконных действий должностных лиц, государственных и общественных органов, но оставляла открытыми правовые сферы, где обжалование незаконных действий в суд не допускается. Пока в законодательстве не было четко сказано, на какие процедуры судебное обжалование не распространяется, ч. 2 ст. 58 Конституции СССР не применялась. Конкретизирующего закона пришлось ждать почти 10 лет. Однако он оказался несовершенным133 и 20 октября 1987 г. был изменен134. Следующий Закон СССР от 2 ноября 1989 г. “О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан”135 признал право гражданина на обжалование в суд неправомерных действий не только должностных лиц, но и коллегиальных органов управления. Однако Закон содержал существенные дефекты. В частности, вводился запрет обжалования актов нормативного характера. Наконец, 27 апреля 1993 г. был принят Закон РФ № 4866-1 “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"136. В соответствии с ним был принят Закон РФ от 28 апреля 1993 г. № 4881-1 “О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР”137, который ввел в ГПК РСФСР гл. 24\ несколько измененную Федеральным законом РФ от 15 ноября 1995 г. “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»”138. В соответствии с гл. 24' ГПК РСФСР могли быть обжалованы в суд любые действия (бездействие), нарушающие права человека, допущенные любым органом исполнительной власти, должностным лицом, общественной организацией. Однако гл. 241 ГПК РСФСР содержала положения, позволявшие по аналогии утверждать, что судебный контроль распространяется и на нормативные акты исполнительной власти. Нормоконтролъ вырос из права граждан обжаловать незаконные действия государственных органов управления и должностных лиц. Закон допускает обжалование не только действий, но и решений, а последние могут иметь форму нормативных актов. Законодательная база для судебного нормоконтроля возникла с принятием Конституции РФ 1993 г., которая предусмотрела, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ст. 46). Здесь имеются в виду решения не только правоприменительные, но и нормотворческие, акты, принимаемые не только исполнительной, но и другими ветвями власти (законодательной и судебной). В Конституции РФ ничего не говорится о том, какие решения может принять суд при рассмотрении такого рода жалоб. Ho практика пошла по тому пути, что суд может признать обжалованный нормативный акт недействительным (т. е. отмененным) или недействующим (т. е. не подлежащим применению в данном конкретном деле). Это был коренной сдвиг в становлении и развитии судебной власти в России, основанный на теории разделения властей и концепции сдержек и противовесов. Судебная власть становилась могущественной силой, контролирующей конституционность и законность всех решений и действий законодательной и исполнительной властей. В известном смысле судебная власть была поставлена над законодательной и исполнительной властями. Этому способствовал также Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации” 1994 г., который предоставил данному Суду право признавать неконституционными (в сущности, отменять) законы, принимаемые Федеральным Собранием РФ, нормативные акты Президента РФ и Правительства РФ. Однако до сих пор нет специального закона (кодекса), который определил бы процедуру рассмотрения судами дел в порядке нормо- контроля (кроме Конституционного Суда РФ). Ho из этого вовсе не следует, что нормоконтроль недопустим. По аналогии (Конституционный Суд ее допускает) в целях нормоконтроля применялась гл. 24* ГПК РСФСР, первоначально рассчитанная на судебный контроль в сфере правоприменения, но пригодная и для нормоконтроля по указанным в ней основаниям: I) нарушены права или свободы гражданина: 2) созданы препятствия для осуществления гражданином его прав и свобод; 3) на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности (ст. 239* ГПК РСФСР). Указанные основания дословно воспроизведены в ст. 255 гл. 25 ГПК РФ “Производство по делам о признании недействующими решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих”. Здесь имеются в виду как обжалование правоприменительных актов, так и нормоконтроль в случаях, когда тот или иной нормативный акт исполнительной власти нарушил права и законные интересы гражданина. В отличие от этой главы гл. 24 ГПК РФ “Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части” имеет в виду так называемый “абстрактный нормоконтроль”, характеризующийся тем, что гражданин, организация. Президент РФ, Правительство РФ и другие указанные в законе органы обращаются в суд с просьбой признать недействительным тот или иной нормативный акт, еще не повлекший причинение ущерба в конкретном правоотношении, если он противоречит правовому акту более высокой юридической силы (см. ниже). Новый ГПК 2002 г. выделяет производство об оспаривании постановлений органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. По сути, речь идет о частном случае по отношению к общему правилу, сформированному в гл. 25. Нормоконтроль становится все более распространенным явлением. В 1999 г. суды РФ рассмотрели 350 тыс. обращений по административным спорам, в том числе 134 355 - по жалобам на действия должностных лиц, коллегиальных органов власти и общественных объединений, 3899 - по жалобам о признании незаконными нормативных актов и др.139 Нормоконтроль (реальный, а не абстрактный) возможен, когда право гражданина нарушено в конкретном правоотношении вследствие того, что применен нормативный акт, противоречащий другому нормативному акту, имеющему большую юридическую силу (например, постановление Правительства РФ или Указ Президента РФ противоречат закону или закон противоречит Конституции РФ). В этом случае производство в суде ведется по жалобе гражданина или заявлению прокурора, в которых оспаривается правоприменительный акт и лежащий в его основе незаконный нормативный акт. Согласившись с жалобой (заявлением), суд признает нормативный акт недействительным или недействующим. Первое понятие означает, что акт признается юридически ничтожным и перестает действовать. Такую силу имеют постановления Конституционного Суда РФ о признании неконституционными законов, нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ, а также решения судов общей юрисдикции о признании незаконными нормативных актов органов исполнительной власти - министерств, ведомств и др., кроме нормативных Указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Второе понятие ("недействующий”) означает, что суд, признав нормативный акт противоречащим другому нормативному гнету большей юридической силы, не применяет, но и не отменяет его. Суды общей юрисдикции могут признать недействующими (в данном конкретном деле) Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ нормативного характера как противоречащие закону, а также законы субъектов Федерации, противоречащие федеральному закону (в последнем случае законы признаются недействующими по заявлениям прокуроров областными и равными им по компетенции судами)140. Признав правовой акт недействующим, суд обязан сообщить об этом органу, издавшему этот акт, и потребовать внесения изменений в законодательство. К сожалению, в упомянутом постановлении Пленума Верховного Суда РФ такое требование не сформулировано, что влечет возможность существования в правовом поле незаконных правовых актов. Суд общей юрисдикции может не применить закон, противоречащий Конституции РФ, но не вправе его отменить141. Суды всех уровней при рассмотрении гражданских, уголовных и других дел как бы “отлавливают” нормы внеправового характера, противоречащие Конституции РФ, применяя ее напрямую. В п. 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ “О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия”142 от 31 октября 1995 г. содержится следующие указание: “В случае неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации примененный или подлежащий применению по конкретному делу закон, суд... обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о конституционности этого закона". Из этого следует, что при отсутствии такой неопределенности, т. е. сомнений в неконституционности закона, судья применяет Конституцию, не сообщая об этом в Конституционный Суд. Таким образом, норма права, которую судья посчитал неконституционной, продолжает действовать143, и, не зная о позиции этого судьи, другие судьи могут применять ее. Председатель Верховного Суда РФ В. М. Лебедев поясняет: “...Суд не признает, что закон не соответствует Конституции, - это устанавливает Конституционный Суд. Суд просто не применяет такой закон”144. Ho тогда возникает вопрос: как Конституционному Суду узнать о том, что противоречащий Конституции РФ закон не применен? Такой закон продолжает действовать, его применяют другие судьи, не обнаружившие противоречия между законом и Конституцией. В решении этого вопроса допускается неоправданная амбициозность. По каким причинам судье возбраняется обратиться в Конституционный Суд, если им обнаружен неконституционный закон? Причинит ли он ущерб своему авторитету? Потребуется ли для такого запроса много времени? Единственно, что может удержать судью от таких действий (вернее, бездействия), - это боязнь, что Конституционный Суд не согласится с толкованием Конституции, данным судьей, и тогда придется отменять вынесенное им решение. Некоторые авторы видят опасность в том, что обращение в Конституционный Суд по поводу закона, противоречащего Конституции РФ, подрывает принцип прямого действия Конституции145. Ho это не так. Судья напрямую применяет Конституцию, отвергая противоречащий ей закон. В его обязанность входит лишь обратиться в Конституционный Суд с тем, чтобы этот закон официально был признан неконституционным и чтобы его не применяли другие судьи. В. Ершов полагает, что проверкой конституционности нормативных актов занимаются все суды146, с чем нельзя согласиться. Для такой проверки специально учрежден Конституционный Суд, а остальные суды могут ссылаться на Конституцию для обоснования принимаемых ими решений, но это не есть проверка. Ссылаясь на ст. 26 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” от 21 июля 1994 г., В. Ершов полагает, что судья должен обращаться в Конституционный Суд лишь в случаях, когда возникла неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ подлежащий применению закон147. Ho “неопределенность” не следовало бы понимать как субъективное переживание данного судьи. Если судья отверг закон, ссылаясь на Конституцию, а другие судьи этого не сделали, то объективно возникает неопределенность для судебной системы в целом. Что касается “разноречивого толкования различными судами конституционных норм” (из постановления Конституционного Суда) при оставлении в силе закона, который противоречит Конституции, то эта проблема, по мнению В. Ершова, может быть решена методом судебного надзора, осуществляемого Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ148. Ho далеко не каждое дело доходит до судов высших инстанций; к тому же и они не вправе признать неконституционной норму, которую отказался применять нижестоящий суд, - это прерогатива Конституционного Суда. Во всех случаях, когда судья отвергает неконституционный, по его мнению, закон, или сомневается в конституционности подлежащего применению закона, или убежден в его неконституционности, он должен приостановить производство sHo делу и обратиться за разъяснением в Конституционный Суд. Суд должен приостановить исполнение решения, если оно основано на законе, проверяемом Конституционным Судом. Право запроса принадлежит судам всех инстанций, в частности, в случаях, когда суд нижестоящей инстанции применил закон, противоречащий Конституции РФ. Таким образом, судья может одновременно вынести приговор (решение) и, кроме того, постановление о приостановлении производства по делу и обратиться в Конституционный Суд. В суде с участием двух народных заседателей и в суде присяжных судья обращается с запросом от своего имени, поскольку в этом документе формулируются только правовые вопросы. Судья направляет запрос, “придя к выводу” о несоответствии Конституции закона, примененного или подлежащего применению (ст. 101 упомянутого Закона о Конституционном Суде), т. е. он должен обосновать свое несогласие с законом, противоречащим Конституции РФ. На наш взгляд, следовало бы допустить обращение с запросом в Конституционный Суд и в случаях, когда судья только сомневается в конституционности закона, примененного или подлежащего применению. Некоторые авторы возражают против обращения судьи в Конституционный Суд, поскольку это якобы увеличивает сроки рассмотрения дел в судах и сроки содержания под стражей подсуди мых, т. е. нарушает права человека149. Ho права человека еще более пострадают, если самоуверенный судья неправильно истолковал Конституцию и принял решение, которое в конечном счете (иногда спустя длительное время) будет отменено. Значит, путь в Конституционный Суд короче150. Так называемый абстрактный нормоконтроль состоит в том, что суд проверяет конституционность или законность правовой нормы вне конкретного правоотношения, которое возникло или могло возникнуть в результате ее применения. Такая норма потенциально может нарушить права и свобода человека или законные интересы юридического лица. Такого рода контроль осуществляется Конституционным Судом РФ по запросам органов, указанных в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, о соответствии Конституции РФ федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы и Правительства РФ. На уровне субъектов Федерации такой контроль осуществляют конституционные (уставные) суды этих субъектов в отношении их нормативных актов. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды субъектов Федерации не вправе признавать неконституционными законы этих субъектов и отменять их, но могут признать их неприменимыми (недействующими) в данном конкретном деле. Из п. “б” ч. 2 ст. 125 Конституции РФ и постановления Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ151 следует: суд общей юрисдикции или арбитражный суд субъекта Федерации, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ закона субъекта Федерации, не вправе признать его неконституционным и обязан обратиться в Конституционный Суд РФ. Таким же образом должен поступить суд субъекта Федерации, если Конституции РФ противоречат другие нормативные акты субъекта Федерации, издаваемые по вопросам, относящимся к ведению Федерации или совместному ведению Федерации и ее субъектов. В соответствии с этим положением в Конституционный Суд РФ могут быть представлены для проверки нормативные акты правительства, министерств, ведомств субъектов Федерации, если в них решаются вопросы, относящиеся к ведению Федерации или совместному ведению Федерации и ее субъектов. Представляется, что это правомочие могло бы быть доверено судам субъектов Федерации. В последнее время ведется борьба с сепаратизмом субъектов Федерации. В частности, прокуратура выявляет законы, другие нормативные акты субъектов Федерации, противоречащие федеральным законам, и обращается в суды республик, краев, областей с заявлениями (требованиями) о признании недействующими законов субъектов Федерации и недействительными их подзаконных нормативных актов152. В данном случае имеет место типичный нормо- контроль, возникающий из взаимодействия прокуратуры и судов. При этом не имеет значения, какой закон более справедлив и гуманен. Федеральные законы презюмируются лучшими. Суды, рассматривающие жалобы граждан и заявления прокуроров, осуществляют новое для России судопроизводство - административное, регламентированное пока Гражданским процессуальным кодексом РФ (кодекс об административной юстиции разрабатывается). Во многих странах административная юстиция существует, и ее основной задачей является рассмотрение жалоб граждан на решения и действия исполнительной власти. Так, во Франции существуют региональные административные суды, для которых высшим органом является Государственный Совет. В ФРГ имеются административные суды в землях и Федеральный административный суд153. Как видим, региональные административные суды образуют здесь замкнутую, самостоятельную ветвь судебной системы. В России интерес к административной юстиции усилился в связи с необходимостью приводить законы и другие нормативные акты субъектов Федерации в соответствие с федеральным законодательством. Разработан законопроект, согласно которому административное судопроизводство РФ будут осуществлять межрайонные, окружные суды и Коллегия по административным делам Верховного Суда РФ. Как видим, система административных судов не будет иметь своего собственного верховного суда. Такая концентрация судебной власти в Верховном Суде РФ - суде общей юрисдикции - вряд ли оправданна. На прокуратуру РФ возложена обязанность осуществлять надзор за исполнением законов представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации (п. 2 ст. I, п. I ст. 21, п. 3 ст. 22 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации 1995 г.)154. Однако Конституционный Суд РФ признал не соответствующим Конституции РФ п. 3 ст. 22 этого Закона в части, наделяющей суды общей юрисдикции полномочием признавать закон субъекта РФ, противоречащий федеральному закону недействительным, утрачивающим юридическую силу. Это компетенция законодателя субъекта Федерации155. По мнению Конституционного Суда РФ, законодатель может наделить прокуратуру правом обращения в суд субъекта Федерации о признании закона этого субекта недействующим, т. е. неприменимым в данном конкретном деле. Ho суд субъекта Федерации не может отменить закон, т. е. признать его недействительным. Прокуроры вправе также обращаться в суд субъекта Федерации о признании недействительными подзаконных нормативных актов этого субъекта. Прокурорам во многих случаях удается добиваться отмены региональных законов благодаря непосредственному обращению к законодателям субъектов Федерации, минуя суды этих субъектов, что повлекло снижение интереса к созданию административных судов. Однако эти суды необходимы не только для защиты Федерации от сепаратизма ее субъектов, но прежде всего для охраны прав и свобод граждан от незаконных действий и решений органов исполнительной власти. В настоящее время все нормативные акты органов исполнительной власти, включая указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, федеральных министерств, ведомств, местных органов власти, органов самоуправления, подконтрольны судам общей юрисдикции. В частности, дела о незаконности указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ должен рассматривать Верховный Суд РФ (ст. 27 ГПК РФ). Что касается проверки конституционности законов РФ, указов Президента РФ и постановлений Правительства, конституций, уставов и других нормативных актов субъектов Федерации, указанных в п. “б” ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, то это - компетенция Конституционного Суда РФ. Таким образом, все правовое поле Российской Федерации контролируется судами, за исключением постановлений Пленума Верховного Суда РФ, которые, по мнению многих судей и других юристов, являются источниками права. Такая привилегия Пленума представляется необоснованной. Некоторые авторы доводят абстрактный нормоконтроль до крайности. Вряд ли правильна точка зрения, согласно которой каждый гражданин вправе обжаловать в суд любой нормативный акт еще до того, как он нарушил его права в конкретном правоотношении. В. М. Лебедев, Председатель Верховного Суда РФ, соглашаясь с особыми мнениями судей Конституционного Суда РФ Г. Гаджиева и Н. Витрука, пишет: “...He должно быть такой правовой ситуации. при которой гражданин не мог бы в судебном порядке поставить вопрос об отмене неконституционного или незаконного нормативного акта (федерального или субъекта Российской Федерации)”156. В отношении обращений граждан в Конституционный Суд поставленный вопрос решен самим законом: такие обращения рассматриваются лишь в случаях, когда обжалуемый закон нарушил конституционные права и свободы граждан (п. 4 ст. 125 Конституции РФ). Аналогично должен быть решен вопрос о недопустимости требования гражданина признать нормативный акт незаконным в случаях, когда он не нарушил его права и законные интересы. Допущение таких обращений непомерно расширило бы круг жалобщиков, не пострадавших от нормативного акта, но считающих, что в будущем он, возможно, ущемит их интересы. Кому-то нормативный акт не нравится, кто-то считает его несовершенным, но это еще не значит, что любое социально активное лицо может его опротестовать перед судом и суд якобы должен рассмотреть любую такую жалобу. Обращение в суд с жалобой возможно лишь в случаях, когда субъективное право уже нарушено, уже созданы препятствия для осуществления прав и свобод, или на гражданина уже незаконно возложена какая-либо обязанность, или он привлечен к ответственности. Можно говорить о нормоконтроле и внутри системы правосудия: вышестоящий суд, проверяя законность и обоснованность приговора, вправе изменить квалификацию деяния ввиду того, что примененный судом первой инстанции нормативный акт не соответствует акту более высокой юридической силы. Необходимо еще раз подчеркнуть, что судебный нормоконтроль осуществляется не сам по себе, а в той или иной форме судопроизводства. Судебный контроль за предварительным следствием и оперативно-розыскной деятельностью, связанной с выдачей судебных решений на право проведения ряда следственных и оперативных действий, на наш взгляд, является одной из форм реализации судебной власти. И здесь она действует методом осуществления правосудия. При выдаче решений о заключении под стражу, обыске, прослушивании телефонных переговоров судья рассматривает не все уголовное дело, а лишь отдельные его материалы (и то не всегда) и не разрешает дело полностью, а ограничивается выдачей санкций на проведение отдельных процессуальных действий, притом не в стадии судебного разбирательства, где он “хозяин” (dominus litis), а на предварительном следствии, за которым надзирает прокурор. И тем не менее судья в. этой ситуации осуществляет деятельность, являющуюся элементом правосудия. При нашей системе права судья не превращается в следователя или прокурора, когда он рассматривает ходатайство о проведении ареста, обыска, выемки и т. д. Он выполняет судебную функцию в предусмотренной законом процессуальной форме. Такого рода вопросы (об аресте, выемке и др.) судья или суд решают и в стадии судебного разбирательства, но тогда их отнесение к правосудию ни у кого не вызывает сомнений. При санкционировании оперативно-розыскных действий судья соблюдает определенную процедуру, которую скорее можно отнести к административному судопроизводству. Процедура выдачи судьей решений о производстве следственных и оперативно-розыскных действий должна быть именно судебной (официальное судебное заседание, выступление лица, подавшего ходатайство, а иногда и^адвоката, оглашение и исследование представленных документов, вынесение решения). Желательно придать этой процедуре еще более судебный характер, допустив возможность исследования доказательств, подтверждающих или опровергающих ходатайства. Противники судебного контроля за предварительным расследованием утверждают, что у судьи, выдавшего решение об аресте, обыске и т. д., складывается убеждение в виновности определенного лица, способное помешать ему в дальнейшем объективно рассмотреть дело и вынести справедливый приговор. Такое опасение не лишено оснований, но выход прост: судья, вынесший решение об аресте, обыске у обвиняемого и т. п., не должен рассматривать данное уголовное дело по существу. Возражения типа “где взять столько судей" не могут служить основанием для отказа от судебного контроля за предварительным расследованием, который защищает права человека и обеспечивает необходимый уровень законности на этой стадии процесса. Однако в УПК РФ этот вопрос решен иначе: судья, принявший решение, санкционирующее заключение под стражу или проведение ряда следственных действий, вправе в дальнейшем рассматривать данное уголовное дело по существу. Таким образом, верх взяли соображения о недостаточности судебных кадров. Одним из проявлений судебной власти являются постановления Пленума Верховного Суда РФ, которые в соответствии со ст. 56 Закона РСФСР о судоустройстве (1981 г.) давали руководящие разъяснения по вопросам применения законодательства РСФСР, обязательные для судов, других органов и должностных лиц, применяющих данный Закон. Ho эта формулировка противоречит ст. 126 Конституции РФ, где слово “руководящие” снято и установлено, что разъяснения даются лишь “по вопросам судебной практики”. Проблема природы разъяснений Пленума Верховного Суда РФ является спорной. Одни авторы считают, что разъяснения Пленума - подзаконные нормативные акты, обязательные для судов (В. В. Ершов, В. А. Ржевский, Н. М. Чепурнова), другие - что они содержат лишь “конкретизирующие правоположения” (С. Н. Братусь), третьи-что они обобщают судебную практику и дают ей направления в рамках закона, не создавая при этом норм права (М. С. Строгович, В. М. Савицкий, В. С. Нерсесянц, Т. Г. Морщакова и др.). Следует иметь в виду, что наделение Пленума правом создавать нормы права подрывало бы идею разделения властей (судебная власть в странах со статутным правом не должна заниматься законотворчеством). Надо также принимать во внимание, что судьи подчинены только Конституции и закону (ст. 120 Конституции РФ). Значит, судья может не согласиться с разъяснением Пленума, признав его не соответствующим Конституции или закону. Пробелы в законодательств ве должен устранять сам законодатель, а не Верховный Суд. Изложенное никоим образом не принижает значение разъяснений Пленума Верховного Суда РФ как важные ориентиров, задающих тон судебной практике. В странах англо-американской системы права высшие судебные органы принимают решения, обязательные для всех судов при рассмотрении ими аналогичных судебных дел. Европейский суд выносит постановления, конкретизирующие абстрактные нормы Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (Рим, 1950), и его решения обязательны для стран - членов Европейского сообщества. Ho в данном случае речь идет не о “разъяснениях по вопросам судебной практики”, а о судебных прецедентах, т. е. о решениях по конкретным делам, распространяемых на другие сходные с ними дела. Система общего (прецедентного) права принята в Англии, CTTTA и некоторых других странах. Она имеет ряд достоинств, среди которых в первую очередь должны быть выделены: гибкость, эластичность правового регулирования: быстрое реагирование права на меняющиеся социальные условия; преодоление косности статутного права и правового догматизма; приоритет права по отношению к закону; введение судейского противовеса законодательному рутинерству. И все же эта система права не может быть введена у нас произвольно, без учета глубоких и стойких исторических традиций. К тому же даже в Англии, на родине общего (прецедентного) права, все более обнаруживается тенденция к правовому регулированию на основе статутов. Например, разработан проект Уголовного кодекса. Закон о полиции и доказательствах 1984 г. подробно регламентирует деятельность органов расследования по собиранию доказательств и предлагает критерии для признания недопустимыми доказательств, добытых с нарушением закона. На континенте Европы веками складывалась статутная система права. Развитие шло по линии уточнения, детализации законодательства и ограничения сферы судейского усмотрения. В ФРГ, например, законодательство о судоустройстве и судопроизводстве по объему и степени детализации значительно превышает соответствующее законодательство России. Вряд ли необходимы ломка вековых традиций и эклектическое соединение разных правовых систем. К тому же в настоящее время в России сильны сепаратистские тенденции. Допущение судебного нормотворчества и расширение сферы судейского усмотрения усиливали бы эти негативные процессы. Что касается сильных сторон судебного нормотворчества, то их можно сохранить и в рамках статутного права: быстроту, гибкость законодательства можно обеспечить благодаря систематическому наблюдению за эффективностью правовых норм и их своевременной корректировке; можно добиться, чтобы закон усваивал только те социальные нормы, которые являются истинно правовыми, гуманными, защищающими права и свободы личности. Обобщения судебной практики, законодательная инициатива Верховного Суда РФ могут сыграть неоценимую роль в развитии законодательства в указанных выше направлениях.