§ 13. Организационное (ресурсное) обеспечение деятельности судов
Понятие организационного (ресурсногоJ обеспечения деятельности судебной власти. Под организационным обеспечением деятельности судов понимаются мероприятия кадрового, финансового, материально-технического и иного характера, направленные на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия. Хотя данное определение содержится в ч. 2 ст. I Федерального закона от 8 января 1998 г. “О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации”846, оно, безусловно, может быть отнесено и к иным подсистемам судебной власти, а не только подсистеме судов общей юрисдикции. Выше уже было отмечено847, что принцип адекватного ресурсного обеспечения судебной власти выступает одной из составляющих принципа независимости судебной власти, поэтому в дальнейшем понятия “организационное” и “ресурсное” обеспечение будут использоваться как обобщающие или родовые, а иные перечисленные понятия - как характеризующие один из видов организационного (ресурсного) обеспечения. Обратим внимание на содержательную сторону понятия организационного (ресурсного) обеспечения судебной деятельности. Исходя из приведенного выше легального определения, содержание этого понятия составляют четыре элемента: 1) мероприятия кадрового характера (очевидно, как в части обеспечения осуществления судебной власти непосредственно, т. е. в сфере отбора, подготовки и переподготовки судей, так и в части кадрового обеспечения аппарата судов, и, наконец, соответствующие мероприятия по обеспечению деятельности Судебного департамента при Верховном Суде РФ); 2) мероприятия финансового характера: а) мероприятия по обеспечению судей и работников аппаратов судов соответствующим денежным содержанием; б) мероприятия по обеспечению судов соответствующим финансированием текущего характера; в) мероприятия по обеспечению судов соответствующим финансированием на капитальное строительство и т. п.; г) соответствующие мероприятия по обеспечению деятельности Судебного департамента при Верховном Суде РФ; 3) мероприятия материально-технического характера (фактическое обеспечение судов и Судебного департамента при Верховном Суде РФ оргтехникой, расходуемыми канцелярскими и иными материалами, а также теплом, светом, водой и т. п.; 4) проведение иных мероприятий, направленных на создание условий для полного и независимого осуществления правосудия. Анализ содержания ст. 37-38,44 Федерального конституционного закона от 23 июня 1999 г. “О военных судах Российской Федерации”848 и ст. 11и12,15-18 Федерального закона от 21 июля 1997 г. “О судебных приставах”849 позволяет сделать вывод о том, что к числу иных мероприятий должны быть отнесены также мероприятия: а) по организации охраны и конвоирования лиц, содержащихся под стражей к месту рассмотрения дела судом; б) по обеспечению установленного порядка деятельности судов, включая безопасность судей и работников суда внутри здания суда; в) по принудительному исполнению судебных решений. Кроме того, к числу таких мероприятий должны быть отнесены и меры по обеспечению безопасности судей (за пределами зданий судов) и членов их семей (ст. 1-2 и др. Федерального закона от 20 апреля 1995 г. “О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов”850). Однако, в отличие от первой группы мероприятий, эти мероприятия осуществляются непосредственно не Судебным департаментом при Верховном Суде РФ и соответствующими институциями Верховного, Высшего Арбитражного и Конституционного судов РФ (о чем см. ниже), а органами и должностными лицами системы исполнительной власти Министерства юстиции, Министерства внутренних дел, Министерства обороны, в случае необходимости - ФСБ и др. Судебный департамент и подобные ему институции участвуют в данных мероприятиях опосредованно, например, оборудуя специальные помещения для содержания лиц под стражей в зданиях судов, сообщая календарь судебных заседаний органам внутренних дел (Министерства обороны), в которых должны принимать участие такие лица, информируя службу судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности внутри суда о внутреннем распорядке, размещении кабинетов судей и залов судебных заседаний, опять-таки о календаре судебных заседаний и т. п. Минимальна роль названных органов в процессе принудительного исполнения судебных решений, но не надо забывать, что именно они должны обеспечить суд необходимыми ресурсами, в том числе, например, коммуникативными средствами и множительной техникой. Существует и другая точка зрения на содержание четвертого направления деятельности по обеспечению судов. Авторы “Комментария к законодательству о судебной власти в Российской Федерации” (М., 2000. С. 273) полагают, что речь идет о мероприятиях типа изучения международного опыта по вопросам организационного обеспечения судов851. Думается, такой подход может бьггъ охарактеризован в качестве узкого смысла понятия “организационное обеспечение деятельности судов”. Первый, на наш взгляд, раскрывает содержание данного понятия в широком смысле. Научно-аналитическое направление заслуживает самостоятельного места в классификации. Без этого направления работы невозможно нормальное повседневное функционирование судебной системы, в большей степени (учитывая характер компетенции) конституционной и арбитражной юстиции, несколько в меньшей - общей. В рамках научно-аналитического направления, в свою очередь, следовало бы выделить в качестве обязательных составных элементов следующие: - собственно аналитическое (естественно, как и собственно научное и др. Термины используются в данном случае только для удобства изложения), заключающееся в постоянном изучении судебной практики и соответствующей группы источников права как в содержательном, так и в статистическом планах; - собственно научное, заключающееся как в формировании предложений по совершенствованию судебной практики и соответствующей группы источников права; - компаративное, заключающееся в исследованиях сравнительного страноведческого характера и сравнительного исторического характера; - информационное, заключающееся в формировании постоянно поддерживающегося в актуальном состоянии “информационного поля”, содержащего информацию об источниках права, судебной практике, имеющихся исследованиях и т. п.; - социологическое, психологическое и иные прикладные направления, связанные с изучением как личности судьи и работника суда, так и его социального статуса, отношения к судье и т. п. Вопрос о том, как организовано обеспечение судебной системы в конкретной стране, далеко не праздный, поскольку достаточно точно отражает отношение общества к роли и месту судебной власти в государственном механизме. Как справедливо отмечают авторы “Комментария к Федеральному конституционному закону “О судебной системе Российской Фе дерации” в России за последнее столетие были опробованы различные модели организационного обеспечения правосудия, и все они подвергались справедливой критике852. Основных моделей было две: названные функции осуществляли или органы юстиции, или высшие судебные органы. В случае совмещения в высшем суде функции организационного обеспечения нижестоящих судов и присущей им функции судебного надзора высшие судебные органы оказывались таковыми не только в процессуальном смысле этого слова, но и в административном. Такое положение дел характеризовалось усилением зависимости судей нижестоящих судов от вышестоящих (в особенности от руководства последних) и приводило в конечном счете к искажению идеи беспристрастности суда или даже ее замене идеей демократического централизма. Передача полномочий по организационному обеспечению судов Министерству юстиции853 также не привела к желаемому результату, напротив, суды попали в еще большую зависимость, но теперь уже от органов исполнительно-распорядительного типа. К 1991 г. стало очевидным, что необходимо иное решение. Ho прежде чем перейти к анализу найденного в начале 90-х годов XX в. законодательного решения, необходимо сделать несколько замечаний. Для того чтобы в полной мере осознать сложившееся к 1991 г. положение дел, необходимо напомнить, что все предыдущие решения принимались в условиях действия принципиально иной конституционной реальности, поскольку Россия была частью союзного государства - СССР, с одной стороны, а с другой - обе государственные модели были построены на основе коммунистической идеологии и принципа полновластия советов народных депутатов. Применительно к рассматриваемым вопросам такой подход диктовал существование целого ряда принципов, неприемлемых в условиях господства либеральной идеологии идей правового государства и разделения властей, а именно: выборы судей соответствующим представительным органом власти (за исключением народных судей, избиравшихся населением соответствующей территории), подотчетность судов соответствующему представительному органу власти (и, применительно к народным судьям, - населению, их избравшему), обязательная принадлежность судей к коммунистической партии или, в крайнем случае, ее молодежной организации и, наконец, передача функций по материально-техническому, организационному и иному ресурсному обеспечению судов либо высшим судам, либо исполнительным органам власти соответствующей территории (неважно кому, лишь бы сохранялось действие принципа демократического централизма, а точнее - жесточайшего централизма, прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим и наличие у последних неограниченных контрольных полномочий). Провозглашение же в конституционных актах союзного и республиканского уровня и текущем законодательстве идеи независимости судей по сути имело фасадный характер. В этих условиях было неважно, какой именно орган осуществляет организационное обеспечение судов, важно, что данное полномочие позволяло государству обеспечивать дополнительный контроль над судебной деятельностью. Также напомним, суд не признавался самостоятельной ветвью государственной власти, а считался одним из многих правоохранительных органов, правовая природа которых характеризовалась как исполнительно-распорядительная, в силу чего наделение Министерства юстиции соответствующими полномочиями было вполне естественным. Иными словами, дефекты конструкций обеспечения судов, использовавшихся до 1991 г., состоят не только и не столько в очевидной административной зависимости нижестоящих судов от вышестоящих или от органов юстиции854, сколько в отсутствии задачи по обеспечению независимости судей и судов вообще. He случайно функция, известная сегодня как организационное обеспечение судов, ранее формулировалась как организационное руководство ими (п. I упомянутого Положения о Министерстве юстиции СССР). Именно поэтому решение вопроса об освобождении судебной власти из недр советской власти, обретение ею независимости как от законодательной, так и от исполнительной ветвей государственной власти одновременно означало решение вопроса о максимально эффективном способе ее обеспечения за пределами этих двух ветвей государственной власти. Острота проблемы обусловлена российской и советской историей недавнего времени. В зарубежных странах функции по обеспечению судебной власти855 чаще всего осуществляются именно министерствами юстиции, а в части обеспечения специализированных судов вообще - профильными министерствами (Франция, ФРГ и многие другие). Рецепция принципа разделения властей и независимого осуществления судебной власти в этих странах не привела к отказу от подобных моделей, напротив, они считаются наиболее эффективными. В странах англосаксонской правовой семьи чаще встречается другая организационная модель обеспечения судебной системы - посредством органов (специальных или собственно аппаратов судов), подотчетных высшему органу судейского самоуправления (США) или подотчетных высшему суду, точнее его старшему судье (например, лорд-канцлеру856 в Великобритании). В России же вопрос об организационном обеспечении судебной деятельности на протяжении почти пяти лет был одним из основных вопросов судебной реформы, о чем свидетельствует, в частности, его обсуждение на II, III и IV Всероссийских съездах судей, многочисленных заседаниях Совета судей Российской Федерации и региональных съездах (конференциях) судей. Совета по судебной реформе при Президенте РФ857. Современные модели организационного (ресурсного) обеспечения судебной власти в Российской Федерации. Законодатель нашел решение вопроса о формировании трех относительно самостоятельных систем организационного обеспечения трех подсистем судебной власти. Учитывая, что решение этой проблемы для Конституционного Суда РФ и подсистемы арбитражных судов практически совпадает и, кроме того, появилось в 1991-1992 гг.858, а для судов общей юрисдикции - только в 1996 г., рассмотрим эту модель первой. Организационное обеспечение деятельности Конституционного Суда Российской Федерации. Согласно нормам ст. 111 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. “О Конституционном Суде Российской Федерации”859 и ч. I ст. 30 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. “О судебной системе Российской Федерации"860 деятельность Суда обеспечивает его аппарат, состоящий из Секретариата и иных подразделений. На Секретариат Конституционного Суда возложено организационное, научно-аналитическое и информационное обеспечение. С целью реализации этих направлений в составе Секретариата образованы отраслевые управления, такие как управления конституционного права, конституционных прав и свобод граждан, конституционных основ федеративного устройства и местного самоуправления, конституционных основ частного права, конституционных основ трудового законодательства и социальной защиты, конституционных основ уголовной юстиции и др. а также управления судебных заседаний861, канцелярии, архива, приемной, пресс-службы и отдела правовой информации (включающего бюро нормативных актов и библиотеку). Секретариат осуществляет и кадровое обеспечение, но в части подбора и расстановки работников аппарата Суда. В составе Секретариата действуют также аппараты (секретариаты) судей Конституционного Суда Российской Федерации, обеспечивающие деятельность каждого из судей. В качестве самостоятельного подразделения функционирует управление делами Конституционного Суда РФ, которое обеспечивает этот Суд в финансовом и ином материальном отношении. Это же подразделение осуществляет мероприятия по социальной защите судей Конституционного Суда РФ, членов их семей, а также работников аппарата этого Суда862. Учитывая, что данный Суд обладает абсолютно автономным правовым статусом и все вопросы его внутренней организации и деятельности, за исключением установленных законом, решаются Судом самостоятельно, вероятно, можно говорить о том, что в процессе организационного обеспечения принимают участие также все судьи Конституционного Суда РФ (ч. 3 ст. 111 Федерального конституционного закона о Конституционном Суде). Решение кадровых вопросов Конституционного Суда РФ в собственном смысле этого слова, т. е. суда как совокупности судей, осуществляется, как это было показано выше, общими усилиями Президента РФ и Совета Федерации Федерального Собрания. С другой стороны, поскольку в федеральном бюджете содержится отдельная строка, посвященная финансированию Конституционного Суда РФ, можно говорить о непосредственном участии в процессе обеспечения этого Суда Правительства РФ. Исполнение решения суда, и не только Конституционного Суда, на наш взгляд, - один из наиболее существенных элементов обеспечения деятельности судебной власти, поскольку именно исполнение решений суда есть показатель действенности судебного контроля. Вопрос об этой форме обеспечения деятельности Конституционного Суда один из самых сложных. По смыслу ст. 125 Конституции РФ и ст. 79 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” решения Конституционного Суда обладают уникальной и самодостаточной юридической силой-нуллифицировать любой акт - от федерального закона до нормативного акта Правительства РФ. То есть в каждом случае юридическая сила решения суда различна, но в каждом случае она выше, чем оспариваемый источник права. С другой стороны, после нуллификации или утраты оспоренным актом юридической силы согласно решению Конституционного Суда РФ какие-либо меры становятся излишними. Напротив, попытки отменять признанный неконституционным или частично неконституционным акт, в свою очередь, умаляют юридическую силу решений Конституционного Суда. Иными словами, обеспечение исполнения решений Конституционного Суда - проблема, скорее имеющая политический и общекультурный характер, нежели юридический. Вместе с тем существует группа решений Конституционного Суда РФ, в которых Суд, признавая тот или иной акт (фрагмент акта) не соответствующим Конституции России, отмечает образование пробела закона и обращает внимание законодателя на этот факт. В таком случае действительно возникает необходимость в каких-то мерах, обеспечивающих исполнение этого вида решений. Думается, что единственным органом государственной власти, который может организовать исполнение таких решений, является Президент РФ. Согласно норме ч. 2 ст. 80 Конституции России именно Президент РФ является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Он также обязан и вправе принимать меры по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Дополнительным аргументом в этом отношении выступают конституционные конструкции институтов законодательной инициативы (ст. 104) и президентского контроля (ст. 85). В этих условиях Президент должен принимать меры к исполнению решений Конституционного Суда данного вида. Скорее всего, следовало бы организовать работу по отслеживанию исполнения подобных решений и выработке соответствующих проектов федеральных законов, указов и постановлений, восполняющих возникшие пробелы. Внесенный в Государственную Думу Федерального Собрания “президентский пакет проектов федеральных законов о судебной реформе”, как известно, содержал проект Федерального конституционного закона “О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон “О Конституционном Суде Российской Федерации”, в котором, в частности, были предложения об изменении ст. 79 и 80 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации”, посвященных установлению обязанностей государственных органов и должностных лиц по приведению нормативных актов, признанных не соответствующими Конституции, устранить эти несоответствия. Законодатель согласился с предложениями Президента РФ, и в настоящий момент соответствующие обязанности возложены, во-первых, на Правительство РФ (Правительство в течение трех месяцев разрабатывает и вносит проект соответствующего федерального закона в Государственную Думу Федерального Собрания, которая рассматривает его вне очереди); во-вторых, на Президента и Правительство в части отмены или изменения соответствующих подзаконных нормативных актов (срок - два месяца); в-третьих, на законодательные (представительные) органы субъектов Федерации (которые в течение шести месяцев разрабатывают и вносят соответствующие изменения в конституции (уставы) либо законы при условии, что обязанность подготовки изменений в последние возложена на высшее должностное лицо субъекта Федерации, руководителя высшего исполнительного органа субъекта Федерации); в-четвертых, на высшее должностное лицо субъекта Федерации, руководителя высшего исполнительного органа субъекта Федерации в части отмены или изменения подзаконных нормативных актов соответствующего субъекта Федерации (срок-два месяца); наконец, в-пятых, на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации, заключившие признанные полностью или частично неконституционными внутрифедераль- ные договоры, которые также не позднее двух месяцев должны привести соглашение в соответствие с Конституцией РФ либо прекратить их действие. Найденное решение, на наш взгляд, обладает тремя существенными недостатками. Оно возлагает обязанности по устранению элементов неконституционности на “заинтересованную” сторону, не предусматривает автоматического прекращения юридической силы неконституционных положений отдельных источников права по истечении установленных приведенными выше нормами ст. 80 сроков и децентрализует систему, одновременно не создавая механизма контроля над исполнением постановлений Конституционного Суда РФ. Важным представляется и еще одно обстоятельство: фактически данное решение существенно умаляет уровень юридической силы постановлений Конституционного Суда в этой сфере, и тем самым может и вообще лишить его силы. Организационное (ресурсное) обеспечение деятельности судов арбитражной юрисдикции. В соответствии с ч. 3 ст. 30 Федерального конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации” и ст. 44 Федерального конституционного закона от 28 апреля 1995 г. “Об арбитражных судах в Российской Федерации”1 организационное обеспечение деятельности всех арбитражных судов в РФ осуществляется Высшим Арбитражным Судом РФ. В развитие этой нормы 13 марта 1996 г. Приказом Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ № 4 был утвержден Порядок организационного обеспечения деятельности арбитражных судов863. Согласно названному Порядку в составе Высшего Арбитражного Суда РФ в целях должного обеспечения судебной деятельности образован ряд структурных подразделений, на которые возложено решение конкретных (в зависимости от профиля подразделения) задач по кадровому, информационно-правовому, финансовому и иному обеспечению организационно-методического характера. К числу таких подразделений Порядок относит: специализированные коллегии и судебные составы: отдел анализа и обобщения судебной практики, отдел совершенствования законодательства, организационноконтрольное управление, управление кадров, отдел информатизации, международно-правовой отдел, финансово-экономическое управление, общий отдел, а также секретариаты пленума и президиума Высшего Арбитражного Суда РФ. Обеспечение кадрового характера осуществляет управление кадров, которое тесно сотрудничает в этой области с экзаменационными комиссиями по приему квалификационных экзаменов на должности судей. Высшей квалификационной коллегией судей РФ, Советом судей РФ. Управление кадров осуществляет непосредственную подготовку материалов к представлению Президенту РФ кандидатов на должности судей федеральных арбитражных судов, анализирует состав руководителей и судей арбитражных судов, вносит предложения по его улучшению. Это управление организует мероприятия по повышению квалификации уже действующих судей, оценивает эффективность проводимой учебы. Переподготовка судей арбитражных судов и работников их аппаратов в настоящее время производится силами Академии государственной службы при Президенте РФ и Академии народного хозяйства при Правительстве РФ на регулярной основе864. Поскольку Высший Арбитражный Суд РФ формируется в аналогичном с Конституционным Судом РФ порядке, справедливым будет утверждать, что в реализации функции кадрового обеспечения этого Суда принимают участие Президент РФ и Совет Федерации Федерального Собрания. И опять-таки по аналогии с Конституционным Судом можно говорить об участии в финансовом обеспечении подсистемы арбитражных судов непосредственно Правительства РФ, поскольку в федеральном бюджете содержатся отдельные строки, посвященные Высшему Арбитражному Суду и иным арбитражным судам. Ho в соответствии со ст. 46 названного выше Федерального конституционного закона размер расходов на конкретные арбитражные суды устанавливается Высшим Арбитражным Судом РФ с учетом мнения Совета председателей арбитражных судов. Обеспечение материально-технического характера также возложено на Высший Арбитражный Суд РФ. Ho в этой части на федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Федерации лежит дополнительная обязанность по оказанию Суду содействия в эффективном осуществлении данного вида обеспечения (ч. 3 ст. 44 Федерального конституционного закона “Об арбитражных судах в Российской Федерации"). Непосредственное обеспечение деятельности каждого арбитражного суда осуществляется его аппаратом (ст. 45 названного Закона865). В рамках полномочий по организационному обеспечению арбитражных судов Российской Федерации Высший Арбитражный Суд РФ на своем пленарном заседании утвердил Регламент арбитражных судов866. В этом специфическом нормативном акте детально регулируются внутреннее устройство арбитражного суда, порядок его работы, правовой статус его руководителей и отдельных структурных подразделений, а также порядок осуществления полномочий президиумами и пленумами арбитражных судов, правовой статус Совета председателей арбитражных судов. Деятельность аппаратов арбитражных судов регулируется также Инструкцией по делопроизводству в арбитражных судах, утвержденной приказом Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ № 7 от 26 марта 1996 г. В настоящий момент Инструкция действует в редакции от 30 июля того же года867. Инструкция, так же как и названные выше акты, содержит регламентацию деятельности Высшего Арбитражного Суда РФ и аппаратов иных арбитражных судов организационного характера. Деятельность арбитражных судов обеспечивается как в части исполнения судебных решений, так и в части обеспечения установленного порядка деятельности судов Службой судебных приставов Министерства юстиции РФ868. Иными словами, организационное (ресурсное) обеспечение арбитражных судов в Российской Федерации осуществляется в двух организационных моделях - самого Высшего Арбитражного Суда по схеме, аналогичной схеме обеспечения Конституционного Суда РФ, и иных арбитражных судов - через аппарат Высшего Арбитражного Суда РФ. Организационное (ресурсное) обеспечение деятельности судов общей юрисдикции. Обеспечение деятельности судов общей юрисдикции осуществляется в трех организационных формах. Первую составляет деятельность аппарата Верховного Суда РФ по обеспечению деятельности этого Суда (аналогично с моделями обеспечения Конституционного и Высшего Арбитражного судов РФ). Вторая охватывает деятельность Судебного Департамента при Верховном Суде РФ, на который возложена функция обеспечения всех иных федеральных судов общей юрисдикции и отчасти мировых судей (судей субъектов Федерации). И третья форма реализуется в отношении мировых судей. Согласно ч. I ст. 30 Федерального конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации” деятельность Верховного Суда РФ, так же как и Конституционного и Высшего Арбитражного судов, обеспечивается его аппаратом. В настоящий момент отсутствует акт законодательного уровня, определяющий порядок и формы реализации такой деятельности, и она осуществляется на основании внутренних документов (положений и инструкций) Верховного Суда РФ, утверждаемых его руководителями. В составе этого Суда действуют секретариаты Пленума и Президиума, секретариаты судебных коллегий по гражданским и по уголовным делам, а также Военной коллегии (каждый из которых включает в себя канцелярии судебных составов - от 3 до 8), отделы обобщения судебной практики, работы с законодательством, проверки судебных решений в порядке надзора, контроля и исполнения решений, приема граждан, международно-правовой отдел, управление делами и др. Все эти подразделения осуществляют как организационное, так и информационное и отчасти материально-техническое обеспечение. Отдел кадров Верховного Суда РФ реализует функцию подбора и расстановки кадров аппарата Верховного Суда РФ, оказывает помощь в осуществлении кадрового обеспечения иных федеральных судов Председателю Верховного Суда РФ, сотрудничая в этом процессе с Судебным департаментом при Верховном Суде РФ и Высшей квалификационной коллегией судей. На планово-финансовое и хозяйственное управления возложено финансовое и материально-техническое обеспечение этого Суда. Деятельность иных федеральных судов обеспечивается, как уже выше было сказано, Судебным департаментом при Верховном Суде РФ (ч. 2 ст. 30 Федерального конституционного закона *0 судебной системе Российской Федерации”)869. Организация и деятельность этого государственного органа870 регулируется специальным Федеральным законом “О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации”, принятом 8 января 1998 г.871 Именно эта модель организационного обеспечения, что очевидно по времени принятия акта, и была предметом острых дискуссий, о которых упоминается в начале настоящего параграфа. Учреждение и фактическое создание Судебного департамента при Верховном Суде РФ (далее - Департамент) в современной литературе оценивается чаще как “одна из действенных мер по укреплению судебной власти”872, хотя, как опять-таки было показано выше, другие подсистемы судебной власти обеспечиваются по принципиально иной организационной схеме, что не вызывает особых нареканий873. К компетенции Департамента Закон (ч. I ст. I) относит организационное обеспечение (все виды) деятельности верховных судов республик, краевых и областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов, военных874 и специализированных судов, а также финансирование мировых судей. Департамент ни при каких условиях не вправе вмешиваться в осуществление правосудия (ст. 4). Такой объем компетенции предопределил структуру Департамента, который состоит из центрального аппарата и управлений (отделов) в субъектах Федерации. Центральный аппарат или собственно Департамент осуществляет организационное обеспечение областных и приравненных к ним судов, военных и специализированных судов (ст. 6). Управления (отделы) соответственно - районных судов и финансирование мировых судей (ст. 14). Кроме того, центральный аппарат обеспечивает деятельность органов и учреждений, им создаваемых, и органов судейского сообщества республиканского уровня, а его управления (отделы) - органов судейского сообщества соответствующего субъекта Федерации. Перечень полномочий департамента чрезвычайно широк (и, отметим сразу, не является исчерпывающим). Назовем основные из них: - разработка проектов федеральных законов и иных нормативных актов по вопросам ведения; - разработка и представление предложений о финансировании судов и органов судейского сообщества; - разработка предложений о совершенствовании организации и деятельности судов; в том числе предложений о создании или упразднении судов, определение потребности судов в кадрах и обеспечение работы по подбору кандидатов как на должности судей, так и на государственные должности государственной службы в аппаратах судов; - разработка нормативов нагрузки судей и работников аппаратов судов; - ведение судебной статистики и архивов судов, организация делопроизводства в судах; - организация строительства зданий судов, а также ремонта и их технического оснащения; - организация иного материально-технического обеспечения судов, включая информационное и транспортное; - организация материального и социального обеспечения судей, работников аппаратов судов; - обеспечение мер, совместно с иными государственными органами, гарантирующих неприкосновенность и безопасность судей и членов их семей. В целях реализации названных полномочий в состав Департамента входят главные управления, управления и отделы: организационно-правового обеспечения деятельности общих судов, обеспечения деятельности военных судов, финансово-экономическое, государственной службы и кадрового обеспечения, контрольноревизионное, капитального строительства, эксплуатации зданий и сооружений, учебных и образовательных учреждений, международно-правового сотрудничества и управление делами. В центральном аппарате представлены все названные подразделения, в управлениях (отделах) Департамента в субъектах Федерации часть может отсутствовать (например, отделы учебных и образовательных учреждений и международно-правового сотрудничества). Непосредственно деятельность судов общей юрисдикции согласно ст. 17 Закона о Департаменте обеспечивает администратор суда. К его компетенции относится осуществление мер по: - организационному обеспечению деятельности конкретного суда, подготовке и проведению судебных заседаний; - обеспечению надлежащих материальных и бытовых условий для судей и работников аппарата суда; - обеспечению судей и работников аппарата суда нормативными правовыми актами, юридической литературой, пособиями и иными информационными материалами; - взаимодействию с правоохранительными и другими государственными органами по вопросам обеспечения деятельности суда (вопросы безопасности, доставки лиц, содержащихся под стражей, в суд, обеспечения исполнения судебных решений); - организации охраны зданий, помещений и иного имущества суда; ^ ^ - бесперебойной работе транспорта, средств связи, хозяйственной службы; - организации строительства зданий судов, их ремонта и технического оснащения. Кроме того, администратор суда разрабатывает проект сметы расходов суда, утверждаемый председателем суда, и представляет его в соответствующее подразделение Департамента. Также администратор должен принимать иные меры по обеспечению деятельности суда. Иными словами, вся организационная сторона деятельности судов общей юрисдикции сегодня должна осуществляться работниками Департамента разного уровня, в связи с чем необходимо кратко охарактеризовать порядок назначения на должности хотя бы ключевых фигур. Генеральный директор Департамента назначается и освобождается от должности Председателем Верховного Суда РФ с согласия Совета судей РФ, заместители Генерального директора - так же Председателем Верховного Суда, но единолично и на основании представления Генерального директора Департамента. Начальник управления (отдела) департамента в субъекте Федерации назначается и освобождается от должности Генеральным директором Департамента по согласованию с председателем суда областного уровня соответствующего субъекта Российской Федерации, а также соответствующим советом судей и органами государственной власти, причем в порядке, установленном законом субъекта Федерации1. Заместители начальника управления (отдела) Департамента назначаются и освобождаются от должности по его представлению Генеральным директором. Администратор суда областного уровня назначается и освобождается от должности начальником главного управления организационно-правового обеспечения Департамента по представлению председателя соответствующего суда, а администратор районного суда - начальником управления (отдела) Департамента в субъекте Федерации по представлению Комплексное толкование норм Закона о Судебном департаменте приводит к выводу, что это федеральный орган государственной власти, а его работники - федеральные государственные служащие и, следовательно, данное правило представляется конституционно уязвимым. . председателя соответствующего районного суда. Администраторы судов являются работниками Департамента, но в силу законодательной модели (причем вполне оправданно) администратор подчиняется как начальнику управления (отдела) департамента в субъекте Федерации, так и председателю соответствующего суда. Такая организационная модель свидетельствует о чрезвычайной централизации и бюрократизации органа, что особенно ярко проявляется в “вытягивании” на более высокий уровень по вертикали полномочий по организационному обеспечению судов. Согласно действующему закону все вопросы областного уровня решаются в центральном аппарате, районного - на уровне субъекта Федерации. Еще более сомнительным представляется учреждение института администраторов суда. Двойственность правового статуса администратора, неопределенность его правовых связей с аппаратом суда, потребность преобразовывать каждое свое решение в отношении сотрудников суда в решения председателя суда и т. п. лежат на поверхности и, очевидно, должны привести к сложностям в реализации организационной модели. Как свидетельствует В. Дробышев, заместитель начальника Главного управления Департамента, анализ деятельности администраторов судов875 высветил именно этот ряд проблем876. Абсолютно логичным представляется предложение, высказанное им, об изменении Федерального закона “О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации” в части правового статуса администратора суда и перевода этой фигуры в аппарат суда, с одной стороны, и прямом подчинении председателю суда, с другой стороны. Именно поэтому думается, что, несмотря на приведенные выше положительные оценки законодательного решения вопроса об организационной модели обеспечения судов общей юрисдикции, они несколько завышены, а само решение не оптимально. Есть и иные претензии к Закону, но они скорее относятся к сферам конституционного и административного права, поэтому оставим их за рамками настоящего исследования. Отметим лишь, что еще на стадии подготовки проекта названного Закона неоднократно высказывались аналогичные упомянутым и иные замечания и предложения, отвергнутые его разработчиками. Напомним также, что Главное государственно-правовое управление Президента РФ предлагало организовать обеспечение судов общей юрисдикции по несколько иной схеме, кстати, рассчитанной на все три подсистемы судебной власти. Департамент с этой точки зрения восприни мался как совокупный аппарат судов, соответственно генеральный директор выступал бы координатором деятельности трех своих заместителей - начальников аппаратов Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов России, в свою очередь, координирующих деятельность начальников аппаратов судов более низкого уровня, и т. д. Генеральный директор назначался бы на должность и освобождался от должности Советом судей РФ по совместному представлению председателей названных высоких судов. Возможно и подчинение генерального директора упоминавшемуся выше Высшему совету судебной власти РФ. Естественно, что начальники аппаратов судов находились бы в непосредственном подчинении председателей судов. При реализации подобной схемы департамент был бы подотчетен и судейскому сообществу России в лице его Совета, и руководителям судов. Предлагаемая концепция содержала недвусмысленное определение правового статуса Департамента - органа государственной судебной власти, обладающего всеми признаками центрального (по классификации административных ведомств), при условии существования права формировать территориальные органы. Аналогичным образом четко определялся и правовой статус государственных служащих - федеральная государственная служба877. Заметим, что в какой-то степени в подсистеме арбитражных судов используются аналогичные подходы. u Завершая рассмотрение проблемы обеспечения судов общей юрисдикции, обратим внимание, что их аппараты, конечно же, участвуют в этой деятельности. Именно работники аппаратов, так же как и в арбитражном и конституционном суде, осуществляют значительный объем подготовительной работы (принимая и отправляя корреспонденцию, удостоверяя копии судебных документов, осуществляя их вручение, уведомляя о датах рассмотрения дел, контролируя уплату государственных пошлин и судебных издержек, обеспечивая составление списков присяжных, народных и арбитражных заседателей, ведя протоколы судебных заседаний и отдельных следственных действий и многое другое). В необходимых случаях работники аппаратов судов принимают меры по исполнению судебных решений. Учитывая, что мировые судьи являются судьями субъектов Федерации, Федеральный закон “О мировых судьях в Российской Федерации” наделил Департамент только полномочиями по финансированию этих судов (ч. I ст. 10). Такое решение этого вопроса - возложение бремени финансирования мировых судей на федеральный бюджет, а материально-технического обеспечения их деятельности - на бюджеты соответствующих субъектов Федерации, вызывает много споров. Ho, напомним, организационное (ресурсное) обеспечение выступает в нескольких различных формах. Так, упоминавшаяся пятая процедура “Процедур эффективного осуществления Основных принципов независимости судебных органов” 1990 г. содержит признанные международным сообществом минимальные требования в этой сфере в значительно более широком формате: государство обязано уделять особое внимание необходимости выделения адекватных ресурсов для функционирования судебной системы, включая назначение достаточного числа судей сообразно рассматриваемому числу дел, обеспечение судов необходимым техническим персоналом и оборудованием, а судей - вознаграждением и жалованием. Таким образом, адекватное финансирование или финансирование, которое обеспечивает возможность полного и независимого правосудия в соответствии с федеральным законом, есть лишь один из составных элементов более общего понятия-должного или адекватного ресурсного обеспечения судов с целью успешной реализации последними идеи справедливого или естественного правосудия, а не наоборот, как часто утверждают российские авторы1. То есть наряду с финансовым обеспечением судебной системы должно осуществляться также должное организационное, материально-техническое, научно-аналитическое, информационное, коммуникативное и иное ресурсное обеспечение. Кроме того, это понятие охватывает и кадровое обеспечение судебной системы в части комплектования как судейского корпуса, так и аппарата судов. Подобное толкование содержится в нормах не только международных актов, касающихся осуществления независимого правосудия, но и российских законов. Общие принципы, как известно, включены в ст. 30 и 31 Федерального конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации”. Детальное же определение сформулировано в ч. I ст. I Федерального закона “О судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации” (хотя этот Закон и регулирует вопросы ресурсного обеспечения судов общей юрисдикции в части определения терминов, представляется возможным использовать его формулу и применительно к судам конституционной и арбитражной юрисдикции). Особенности ресурсного обеспечения мировых судей дополнительно регулируются как раз ст. 10 Федерального за- К0Н^2°Т 17 дека®Ря 1998 г. “О мировых судьях в Российской Федерации , и с этой точки зрения его нормы вполне соответствуют требованиям ст. 124 Конституции РФ о полноте финансирования правосудия. Нет противоречия и со второй нормой, содержащейся в ст. 124 Конституции РФ, которая устанавливает, что наряду с адекватностью финансирования оно должно осуществляться только из федерального бюджета. Как выше было показано, финансовое обеспечение судов - лишь один из элементов должного ресурсного обеспечения. Именно поэтому, а также исходя их того, что Федеральный конституционный закон “О судебной системе Российской Федерации” (ст. 4 и 28) учредил этот вид судов как суды субъектов Федерации, российский законодатель “развел” собственно финансирование и иное ресурсное обеспечение. Причем, если сравнить модель обеспечения мировых судей и судов иных подсистем судебной власти, в этом отношении он был вполне последовательным. Существует еще одно серьезное обстоятельство: количество мировых судей - 5-7 тысяч. То есть речь идет об увеличении таким путем численности судейского корпуса Российской Федерации почти в 1,5 раза. В этих условиях (как юридических, так и фактических), распределение бремени содержания мировой юстиции между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта Федерации представляется вполне оправданным не только юридически, но и практически. Необходимо еще раз отметить, что единство позиций в этом вопросе отсутствует878. Итак, в отличие от модели ресурсного обеспечения конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, полностью обеспечиваемых за счет соответствующего субъекта, финансирование расходов на заработную плату мировых судей и социальные выплаты, предусмотренные для судей федеральными законами, осуществляются из федерального бюджета через органы Судебного департамента при Верховном Суде РФ, а материально-техническое и иное ресурсное обеспечение осуществляются за счет соответствующего субъекта Федерации879. Представлены две модели: субъект создает специальное подразделение администрации области (соответствующий орган исполнительной власти) или заключает договор с отделом (управлением) Судебного департамента при Верховном Суде РФ880. Кадровое обеспечение в части формирования судейского корпуса этого вида судов осуществляет Судебный департамент (ст. 14 Закона о Судебном департаменте), а в части формирования аппаратов мировых судей - соответствующие органы исполнительной власти субъекта Федерации (ст. 9 Закона о мировых судьях). Организация исполнения решений судов. Исполнение решений судов - функция, непосредственно связанная с осуществлением правосудия. Неисполнение приводит к падению авторитета судебной власти, а в конечном счете - к ее исчезновению. В настоящий момент исполнение всех видов судебных решений, кроме решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, осуществляется Министерством юстиции РФ. Как уже выше отмечалось, в соответствии с Федеральным законом “О судебных приставах”881 в составе Министерства юстиции образована Служба судебных приставов, которые призваны, во-первых, обеспечивать установленный порядок деятельности судов, а во-вторых, исполнять судебные решения и иные исполнительские документы, не исполненные добровольно. С другой стороны, также Министерству юстиции РФ была передана на основании Указа Президента РФ № 1100 от 8 октября 1997 г. “О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации” функция исполнения уголовных наказаний, а несколько позже и соответствующая служба Министерства внутренних дел. Кроме того, в 1998-1999 гг. был принят ряд указов Президента РФ и постановлений Правительства России, посвященных отдель-. ным аспектам исполнительного производства, в частности об организации работы Федерального долгового центра, об обращении взыскания на дебиторскую задолженность, о порядке ареста ценных бумаг, о порядке хранения арестованного имущества, о статусе внебюджетного фонда, о полномочиях органов налоговой полиции при исполнении решений о взыскании недоимок по налогам и др. Порядок исполнительного производства также претерпел существенные изменения. Судебный пристав-исполнитель наделен серьезными властными полномочиями, позволяющими ему реально исполнять решения суда, созданы механизмы воздействия на недобросовестных исполнителей, сформирована система гарантий деятельности судебного пристава. На службу судебных приставов возложена также обязанность по обеспечению установленного порядка деятельности судов. Эти подразделения составляют обособленные структурные части Службы судебных приставов. Именно это решение вызывает существенные сомнения. Во-первых, данный вид судебных приставов обеспечивает охрану только внутренних помещений суда, внешнюю по-прежнему осуществляют подразделения МВД и Министерства обороны РФ. Во-вторых, как это ни странно, приставы не наделены полномочиями по применению мер административного принуждения (они лишь передают нарушителей уполномоченному на то лицу). В-третьих, являясь работниками Минюста РФ, они обязаны подчиняться судье только в зале судебного заседания, председателю суда - и в помещениях суда. Никакими возможностями административного, а тем более дисциплинарного характера в отношении этого вида приставов судебная власть непосредственно не располагает. В настоящий момент в Государственной Думе Федерального Собрания находится проект федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об исполнительном производстве” и “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О судебных приставах”. Оба проекта существенным образом должны дополнить действующие законы в части детализации процедуры исполнения судебных решений и иных исполнительских документов и одновременно более подробного урегулировать правовой статус (включая вопросы полномочий и ответственности) судебных приставов. К сожалению, обоснованные, на наш взгляд, предложения судейского сообщества о передаче приставов, обеспечивающих порядок в залах судебных заседаний, в ведение Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации (в части обеспечения ими установленного порядка деятельности судов общей юрисдикции) и соответствующих подразделений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (в части обеспечения порядка деятельности этого вида судов) не учтены в названных проектах. Одновременно необходимо устранить (законодательным путем) отмеченные несколько выше противоречия.