<<
>>

§ I. Исторический очерк

Исторически судебная власть возникла гораздо раньше, чем прокуратура. В Древней Греции и Древнем Риме пострадавший от преступления или гражданско-правового деликта сам собирал доказательства и поддерживал обвинение перед судом либо приглашал для этого ораторов.
В более поздний период истории Рима (I—IV вв. н. э.) уголовное преследование осуществляли чиновники императора. В раннем обвинительном процессе (VIII—XIII вв. н. э.) с его ордалиями и поединками опять-таки спор вели равноправные стороны при отсутствии розыска и прокурорского надзора. В эпоху инквизиции (XIII—XVIII вв. н. э.) также не нашлось места прокурорскому надзору, поскольку инквизитор осуществлял и розыск, и уголовное преследование, и суд (функции обвинения, защиты и разрешения дела были сосредоточены у одного лица). Прокуратура появилась лишь в XIII-XIV вв. во Франции в связи с борьбой королевской власти против своеволия феодалов и сепаратизма (ордонанс короля Филиппа IV 1302 г.). Она была инструментом становления и укрепления абсолютизма248. Появление прокуратуры в России связывают с именем Петра I, который 17 марта 1714г. издал указ “О фискалах” - предшественниках прокуратуры, выполнявших, в сущности, прокурорские функции. Оберфискал состоял при Сенате, созданномв 1711 г. вместо боярской Думы. Оберфискал доносил о деятельности Сената царю. Фискалы были учреждены и в провинции. Их задачи состояли в том, чтобы “только проведывать и доносить и при суде обличать"249. Это положение конкретизировалось следующим образом: “Прилежно проведывать, не обретаются ли какие беглые, гулящие, подозрительные и другие оные подобные люди... не прокрадываются ли какие беглые люди за рубеж”250. Кроме того, фискалам вменялись в обязанность борьба с казнокрадством, надзор за исполнением указов и регламентов и участие в делах, где нет челобитчика. Таким образом, уже здесь зарождались по нынешним понятиям общенадзорные функции, которые потом отошли к прокуратуре.
Петр I издал указ от 15 января 1722 г. “Об установлении должности прокуроров в надворных судах”. Им подчинялись фискалы, упраздненные лишь в 1729 г. Вслед за этим Петр I 27 апреля 1722 г. издал указ “О должности Генерал-прокурора", который следил за тем. чтобы дела в Правительствующем Сенате “не залеживались”251. Полномочия Генерал-прокурора Петр I определил так: “Сей чин яко око наше”, и потребовал “смотреть над всеми прокурорами, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали”252. Последние были учреждены в каждой коллегии, а также на периферии. На Генерал-прокурора Петр I возложил обязанность надзирать за Сенатом, который был главным управляющим и судебным органом страны. Так возникла надзорная функция прокуратуры, которая многие годы доминировала в ее деятельности. Появилась и функция надзора за судом, которая затем получила дальнейшее развитие. При Павле I Генерал-прокурор был одновременно министром юстиции, министром финансов и министром внутренних дел. В дальнейшем он был только министром юстиции, т. е. принадлежал к исполнительной власти, хотя и надзирал за судом. Екатерина II в известном “Учреждении для управления губерний” (7 ноября 1775 г.) сделала попытку отделить суд от администрации. Ho генерал-губернаторы по-прежнему рассматривались ею как “государевы наместники”. Прокуроры и стряпчие в губерниях должны были “доносить... о неточном в судебном месте исполнении законов, учреждений и указов”, притом доносить не только генерал-губернатору, но и генерал- прокурору253. В ст. 2474 екатерининского “Учреждения для управления губерний” на губернских прокуроров возлагались следующие обязанности: I) охранение общего благоустройства в губернии, 2) надзор по казенному управлению, 3) надзор по суду и расправе. Следовательно, у прокуроров сохранялась общенадзорная функция и вводилась функция надзора за судами. Свод российских Законов 1842, 1852 и 1857 гг. называл прокуроров и стряпчих “взыскателями наказания... и вместе с тем защитниками невинности”, требовал от них “наблюдения за ходом следствий” и указывал, что “тщательному бдению их подлежит смотреть за правосудием”254.
Ситуация в корне изменилась в результате судебной реформы 1864 г. Важнейшими чертами реформы, в частности, были: отделение судебной власти от исполнительной и законодательной, лишение прокуратуры надзорных полномочий, возложение на прокуроров лишь обязанности уголовного преследования путем руководства дознанием и поддержания государственного обвинения в су дах. учреждение прокуратуры при судах (окружных судах, судебных палатах и Сенате, который стал только судебным органом), соединение в одном лице функций генерал-прокурора и министра юстиции, свидетельствовавшее о принадлежности прокуратуры к исполнительной власти, устранение прокурорского надзора за судами и судебными следователями. Однако судебная реформа 1864 г. п России опиралась на концепцию, хотя и признающую разделение властей, но полагавшую, что все они, как ветви дерева, имеют основанием могучий ствол - самодержавие. Приговоры выносились именем Императора, и он же утверждал их в случаях совершения особо опасных преступлений. Революция 1917 г. смела царскую судебную систему, а с ней и прокуратуру. Создавались новые суды, но прокуратуры в течение первых четырех лет советской власти не было. В судах выступали правозащитники и члены коллегий обвинителей при исполкомах255. Своеволие мест, раздробленность власти, сепаратизм - все это побудило создать единую централизованную систему надзора за законностью. ВЦИК постановлением от 28 мая 1922 г. утвердил первое Положение о прокурорском надзоре в РСФСР, которое заложило основы советской прокуратуры на многие годы. Оно предусматривало надзор за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных организаций и частных лиц (общий надзор); надзор за следствием и дознанием; поддержание обвинения в суде: наблюдение за правильностью содержания заключенных под стражей256. По инициативе В. И. Ленина была воссоздана спустя 200 лет после упоминавшегося указа Петра I прокуратура того же типа, т. е. орган тоталитарного надзора за законностью в государстве, где законность понималась как диктатура пролетариата.
Судебная функция прокуратуры отошла на второй план. Нужно сказать, что позиция В. И. Ленина была гораздо умеренней, чем взгляды некоторых его оппонентов. Он, в частности, считал, что прокурор должен опротестовывать незаконные акты “с исключительным правом передавать дело на решение суда”257. Ho это ограничение не было включено в Положение о прокурорском надзоре 1922 г. и последующие нормативные акты. Тем самым общий надзор прокуратуры оказался в значительной мере оторванным от суда. Вплоть до 1933 г. прокуратура входила в состав Народного Комиссариата юстиции (НКЮ), что подчеркивало ее принадлежность к исполнительной власти. Однако прокуроры состояли при судах. Конституция СССР, принятая в июле 1925 г., установила, что прокурор Верховного Суда дает заключения по всем вопросам, решаемым этим судом, поддерживает обвинения и вправе опротестовывать решения Верховного Суда в Президиум ЦИК СССР. Полномочия прокурора Верховного Суда конкретизировались в Положении о Верховном Суде СССР (декрет ЦИК СССР от 25 ноября 1925 г.): предлагать на рассмотрение Президиума ЦИК и Верховного Суда СССР вопросы, отнесенные к компетенции последнего, опротестовывать решения Верховного Суда СССР, истребовать решения и приговоры верховных судов союзных республик, проверять их в порядке надзора и передавать на рассмотрение Верховного Суда СССР. В Основах судоустройства Союза CCP и союзных республик, принятых 29 октября 1924 г., была определена компетенция прокуроров союзных и автономных республик. Здесь воспроизводилось Положение о прокурорском надзоре 1922 г. (общий надзор, надзор за следствием, поддержание обвинения в судах, надзор за местами лишения свободы) с добавлением, что прокуратура ограждает интересы трудящихся по гражданским делам. Постепенно расширялась компетенция прокурора Верховного Суда СССР, который получил право наблюдать за законностью по- становленний Наркоматов и иных центральных учреждений СССР. Положение о Народном комиссариате юстиции, принятое 3 июня 1929 г., установило, что в состав этого учреждения входят Верховный Суд РСФСР и Управление прокуратуры Республики.
К ведению последнего были отнесены: руководство нижестоящими прокуратурами (идея централизма): надзор за законностью и опротестование действий центральных органов власти, хозяйственных органов, общественных организаций, исполкомов и других учреждений (общий надзор); руководство деятельностью органов расследования, которые в 1928-1929 гг. были переданы из судов в ведение прокуратуры; организация совещаний по борьбе с преступностью и общее руководство их деятельностью (прообраз координации работы правоохранительных органов); участие в заседаниях коллегий Верховного Суда РСФСР и дача заключений; истребование судебных дел в порядке надзора и некоторые другие. Решающий шаг в сторону полного организационного отделения прокуратуры от Верховного Суда и НКЮ был сделан в связи с принятием Положения о прокуратуре СССР (постановление ЦИК и CHK СССРот 17декабря 1933г.). На прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров были возложены: общий надзор; надзор за правильным и единообразным применением законов судами, возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения в судах, надзор за законностью в деятельности ОГПУ, милиции и исправительных учреждений. Прокуроры опротестовывали незаконные правовые акты исполнительной власти, приговоры и решения судов. Ho прокуратуры союзных республик еще несколько лет оставшись в ведении соответствующих наркоматов юстиции258. Централизованная и независимая прокурорская система СССР окончательно сложилась к середине 30-х годов (постановление ЦИК и CHK СССР от 20 июля 1936 г. “Об образовании Народного Комиссариата юстиции Союза ССР”259. Она была закреплена сталинской Конституцией (1936 г.). На прокуратуру возлагался высший надзор260 за точным исполнением законов всеми народными комиссариатами, подведомственными им учреждениями, должностными лицами и гражданами (ст. 115). В период сталинских репрессий роль прокуратуры (и судов) была принижена. Однако прокуроры входили в состав квазисудебных органов - “троек”, рассматривавших дела “врагов народа”.
Положение о прокурорском надзоре в СССР от 24 мая 1955 г., принятое в условиях преодоления культа личности и восстановления демократических форм правления, определило основные направления деятельности прокуратуры, в частности сохранило общий надзор, надзор за законностью при производстве предварительного расследования, а также надзор за законностью судебных решений, исполнения приговоров, содержания арестованных в местах лишения свободы. В Конституции СССР 1977 г. прокуратуре была посвящена отдельная глава (21), и ее функции определялись как высший надзор за законностью в деятельности органов государственного управления (кроме Совета Министров), колхозов, общественных организаций и граждан. Направления прокурорского надзора были конкретизированы в Законе СССР “О прокуратуре СССР”, принятом 30 ноября 1979 г. (общий надзор, надзор за расследованием преступлений, уголовное преследование, поддержание государственного обвинения в судах, надзор за исполнением законов при рассмотрении дел в судах, надзор за соблюдением законов в местах лишения свободы и др.). В период перестройки появилось большое количество противоречивых нормативных актов, предпринимались попытки неверно истолковать и обойти закон. В связи с этим на первое место в работе прокуратуры выдвинулся общий надзор. М. С. Горбачев, выступая наXIXВсесоюзной конференции КПСС, сказал, что недооценивался “общий надзор прокуратуры и что необходимо устранить... перекос, поставив задачу вернуться к ленинской позиции и утвердить в качестве главной функции прокуроров надзор за повсеместным и точным пониманием и применением советских законов”261. Ho тогда же появилась идея покончить с общим надзором как рудиментом средневековья. Однако попытка ликвидировать общий надзор, предпринятая в 1993 г., не увенчалась успехом. На конституционном совещании летом 1993 г. во всех пяти палатах и в итоговой рабочей комиссии было решено ограничить компетенцию прокуратуры лишь уголовным преследованием, поддержанием обвинения в суде и предъявлением исков в защиту интересов государства и прав граждан, но лишь по их просьбам. Эта позиция была зафиксирована в проекте Конституции РФ, переданном Президенту РФ осенью 1993 г. Однако Президент по настоянию бывшего тогда Генеральным прокурором РФ А. И. Казанника исключил из проекта Конституции указанные положения, и в таком виде Конституция была вынесена на референдум и принята 12 декабря 1993 г.262 Мотивы, которыми руководствалась Генеральная прокуратура, очевидны: при отсутствии в Конституции РФ указаний на функции, которые выполняет прокуратура, продолжает действовать принятый в 1992 г. Закон РФ “О прокуратуре Российской Федерации”, в котором функция общего надзора четко обозначена. По мнению Генеральной прокуратуры РФ, общий надзор необходим в качестве средства борьбы с беззаконием в условиях роста преступности. Изложенное проливает свет на то обстоятельство, что прокуратура оказалась включенной в гл. 7 Конституции РФ, именуемую “Судебная власть”. Ей и положено там быть, если бы ее функции, как замышлялось, были ограничены уголовным преследованием и поддержанием обвинения в судах. Организацию и порядок деятельности прокуратуры РФ в настоящее время определяют три закона, принятые в 90-х годах. Это Закон РФ “О прокуратуре Российской Федерации” 1992 г.263, Закон РФ от 17 ноября 1995 г. “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»”264, который, в сущности, представляет собой новую развернутую редакцию предыдущего Закона, и Закон РФ от 10 февраля 1999 г. “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»”265. Названные законы указывают на основную функцию прокуратуры РФ — надзор за исполнением Конституции РФ и действующих на территории России законов. Сохранен общий надзор за федеральными органами государственного управления (кроме Правительства РФ), но из объектов надзора исключены общественные движения, общественные организации, партии и граждане. Введен надзора за соблюдением законности в деятельности представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ. органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, судебных приставов. Включена новая глава о прокурорском надзоре за соблюдением прав человека. 11редусмот- рен надзор за органами управления и руководителями коммерческих организаций. Сохранен надзор за органами расследования и оперативно-разыскной деятельности (ОРД), введена функция уголовного преследования. Допущено проведение общенадзорных проверок только при поступлении информации о фактах нарушения закона. требующих принятия мер прокурором, что сужает сферу общего надзора. Устранен прокурорский надзор за рассмотрением дел в судах, и предусмотрено лишь участие прокуроров в рассмотрении дел судами и право опротестования всех видов судебных решений. Сохранена обязанность прокуратуры координировать деятельность правоохранительных органов (к которым суды не относятся). Введено назначение прокуроров субъектов РФ Генеральным прокурором РФ лишь по согласованию с органами государственной власти этих субъектов (это положение подвергалось критике со стороны работников прокуратуры и было отменено). Установлено, что любая проверка сообщения о преступлении, совершенном прокурором и следователем прокуратуры, возбуждение против них уголовного дела и проведение расследования - исключительная компетенция органов прокуратуры. До половины текста названных законов о прокуратуре - изложение льгот и мер социального обеспечения прокурорских и следственных работников. Таким образом, шел процесс централизации и усиления российской прокуратуры, которой отводилась роль основного гаранта прав человека, целостности Федерации, законности и правопорядка. В то же время из законодательства о прокуратуре были исключены наиболее одиозные положения (надзор за общественными организациями, партиями, движениями, гражданами, надзор по усмотрению, а не по поступившим сигналам о нарушениях законности, назначение прокуроров в субъектах Федерации лишь с согласия органов представительной власти этих субъектов, надзор за судом в ходе осуществления правосудия и др.). В последнее время авторитет прокуратуры оказался подорванным. He раскрыты многие преступления - убийства журналистов В. Листьева и Д. Холодова, депутата Г. Старовойтовой, взрыв на Котляковском кладбище, от которого погибли 14 человек (подсудимые по этому делу были оправданы и освобождены из-под стражи прямо в зале суда). Завершились оправданием инспирированные прокуратурой и ФСБ дела капитана Никитина (выдача иностранным экологам сведений о загрязнении российскими подлодками (северных морей), химика Мирзаяна, военного журналиста Пасько (шпионаж) и др. Остались неустановленными лица, взорвавшие жилые дома в период, когда только начиналась вторая чеченская война” (август 1999 г.). Прокуратура оскандалилась также в связи с арестом в июне 2000 г. президента холдинга “Медиа-Мост” В. Гусинского. Он был освобожден из-под стражи, и дело вскоре было прекращено за отсутствием состава преступления. В связи о этим все более актуальными становятся призывы поставить прокуратуру в какой-то мере под контроль суда.
<< | >>
Источник: И. Л. Петрухин.. Судебная власть. 2003

Еще по теме § I. Исторический очерк:

  1. 4. Исторический очерк развития источников государственных доходов
  2. V. Исторический очерк развития гражданского правоведения и методов его обработки
  3. I. Понятие о разводе и исторический очерк бракоразводного процесса
  4. а) Исторический очерк
  5. Глава VIII. Краткий исторический очерк постановлений о внебрачных детях до издания действующих западноевропейских кодексов
  6. Глава XI. О внебрачных детях по русскому праву I. Исторический очерк
  7. Исторический очерк развития опеки
  8. § 37. Исторический очерк русского наследственного права.
  9. Часть первая. Исторический очерк происхождения бумаг на предъявителя
  10. Глава 2 ИСТОРИЧЕСКИЙ ОЧЕРК РАЗВИТИЯ МЕЖДУНАРОДНОЙ ОХРАНЫ АВТОРСКОГО ПРАВА
  11. 2. Исторический очерк преступлений против чести
  12. 1. Исторический очерк преступлений против чести
  13. Глава третья Исторический очерк русского законодательства
  14. АЛЕКСАНДР ЯРОСЛАВИЧ: ИСТОРИЧЕСКИЙ ОЧЕРК
  15. § 1. ИСТОРИЧЕСКИЙ ОЧЕРК РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО УГОЛОВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О НЕОБХОДИМОЙ ОБОРОНЕ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -