В условиях продолжения в России судебной реформы возникают новые проблемы в области судоустройства и судопроизводства, связанные с дальнейшей демократизацией судебной системы и реализацией конституционных требований. Статья 18 Конституции РФ провозгласила основное назначение судебной власти, подчеркнув, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Реализация конституционного требования обусловливает необходимость развития и совершенствования судебного контроля за законностью действий и решений органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в их взаимоотношениях с гражданами и не подчиненными этим органам организациями. Институт судебного контроля за правомерностью актов публичной администрации - необходимый элемент правового государства. Он объединяет как нормоконтроль, так и контроль за индивидуальными актами правоприменительных органов. Речь идет об институте административной юстиции, широко известном в странах Европейского сообщества. Несмотря на различия в реализации этого института в отдельных странах (Франция, Великобритания, ФРГ и др.) общим является целевое предназначение административной юстиции - судебный контроль за законностью правовых актов публичной власти, принятых в отношении не подчиненных им субъектов (граждан и их организаций). В России, в том числе в дореволюционный период (до 1917 г.), институт административной юстиции не нашел последовательной реализации, что, естественно, не могло не отразиться на современном состоянии этого важного способа защиты прав и свобод граждан в сфере публичных отношений. В связи с этим надо отдать должное русским ученым, которые в конце XIX и в начале XX в. обосновывали целесообразность введения судебного контроля за деятельностью публичной власти1. Надо сказать, что административные суды в России, несмотря на определенные шаги к их установлению (1917г.), так и не были введены. Более того, в первые годы советской власти появились теоретические обоснования неприемлемости такого буржуазного института в социалистическом государстве. Тем не менее практические потребности в обеспечении законности деятельности административных органов обусловили определенные шаги в установлении судебного контроля за законностью мер административного принуждения. Обращает на себя внимание в этой связи принятие 21 июня 1961 г. Указа Президиума Верховного Совета СССР “О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке”, который предоставил право лицам, подвергнутым штрафу в административном порядке, обжаловать постановления о наложении штрафов в суд. Еще более важную роль в развитии института судебного контроля сыграли Основы гражданского судопроизводства Союза CCP и союзных республик, а также гражданские процессуальные кодексы союзных республик, принятые в 1963-1964 гг. К концу 80-х годов суды в гражданско-процессуальном порядке рассматривали примерно около 30 видов дел, которые были связаны с судебной оценкой законности и обоснованности индивидуальных решений органов государственного управления, затративаю- Коркунов Н. М. Очерк теории административной юстиции Ц Журнал гражданского и уголовного права. 1885. № 8; Корф С. А. Административная юстиция в России. СПб., 1910. Т. I, 2; Дерюжинский В. Ф. Полицейское право. Петроград, 1917; Загряцков М. Д. Административная юстиция и право жалобы. М., 1925. ших субъективные права граждан. Конституцией СССР 1977 г. праву гражданина на обжалование действий администрации был придан конституционный характер. Однако реализация конституционных положений началась только в 1987-1989 гг., когда Верховный Совет СССР принял Закон СССР “О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан”, а затем по сути новый Закон “О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан”. Политические преобразования в России в начале 90-х годов обусловили необходимость расширения судебного контроля за законностью конкретных видов актов, издаваемых органами государственного управления, в том числе в сфере земельных, налоговых, жилищных отношений. В постановлении Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г., утвердившем Концепцию судебной реформы, указывалось на необходимость обеспечения защиты и неуклонного соблюдения основных прав и свобод человека, конституционных прав граждан в судопроизводстве, расширения возможностей обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц973. Это были предпосылки для создания специального законодательного акта, который должен был урегулировать генеральную процедуру реализации гражданином его права на обжалование в суд неправомерных актов органов и должностных лиц публичной администрации. Таким законодательным актом стал Закон РФ “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”, принятый 27 апреля 1993 г.974 Этот Закон, по сути дела, предвосхитил содержание ст. 46 Конституции РФ 1993 г., хотя был принят ранее. Объясняется это обстоятельство тем, что и в упомянутом Законе и в нормах ст. 46 Конституции РФ нашел закрепление принцип судебной защиты прав гражданина, провозглашенный в международных пактах и конвенциях, в том числе в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Будучи дополнен новыми положениями, внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.975, Закон РФ от 27 апреля 1993 г. ввел в оборот нормоконтроль со стороны суда в отношении соответствующих актов органов государственного управления и органов местного самоуправления и предусмотрел генеральную процедуру судебного обжалования любого административного (индивидуального) акта. Упомянутый Закон не сразу нашел широкие признание и применение, однако статистика свидетельствует о явной тенденции роста числа обращений граждан в суды (в абсолютном большинстве случаев - в районные суды общей юрисдикции, согласно нормам Закона) с заявлениями о признании противоречащими закону и нарушающими права и свободы граждан актов органов публичной власти. В сфере нормоконтроля - это признание акта управления не действующим и не подлежащим применению; в сфере административных актов - отмена (или внесение изменения), признание недействительным конкретного индивидуального акта. Если обращаться к статистике, то можно проследить явную тенденцию роста обращений граждан с жалобами на индивидуальные акты и обращений прокуроров с заявлениями о признании недействующими нормативных правовых актов федеральных министерств и ведомств, администрации субъектов РФ. Отметим также, что расширение компетенции судебных органов не сопровождалось ограничением в использовании возможности обжалования тех или иных действий органов управления по линии административной подчиненности. Вместе с тем все еще остается актуальным вопрос о соотношении административной и судебной юрисдикции. С позиции правовой доктрины, господствующей в большинстве европейских стран в настоящий момент, обеспечение законности и более строгое уважение прав граждан требуют расширения положений процессуального права, носящих гарантийный характер, увеличения круга дел по спорам между гражданином и администрацией, подпадающих под судебную юрисдикцию. Определенные тенденции развития правосудия по административным делам связаны с практикой как судов общей юрисдикции, так и арбитражных судов, поскольку за последние годы отмечается существенное увеличение административно-правовых споров, разрешаемых этими судами. С конца прошлого века начала материализовываться идея специализации судов и судей и специализации процессуального законодательства в сфере административной юстиции. Применительно к судам общей юрисдикции были выдвинуты предложения как учеными, так и практиками о целесообразности реализовать предусмотренную Федеральным конституционным законом “О судебной системе Российской Федерации" возможность образования специализированных судов в рамках системы судов общей юрисдикции, ориентированных на рассмотрение административных дел, т. е. споров, связанных с обжалованием решений и действий органов публичной администрации1. При этом высказывались различные мнения о специализации судебных составов в связи с необходимостью глубокого изучения и правильного применения судьями достаточно широкого массива CM.: Старилов Ю. Н. Административная юстиция. Проблемы теории. Воронеж. 1998; Тихомиров Ю. А. Административное судопроизводство в России: перспективы развития Ц Российская юстиция. 1998. № 8; Скитович В. В. Судебная власть и административный акт. Гродно, 1999; Яиенко И. С. Проблемы административной юстиции в Российской Федерации. Административное право Российской Федерации. Великий Новгород, 1999; Панова И. Необходимо самостоятельное административное судопроизводство Ц Закон. 1999. № 10. законодательных актов, используемых для рассмотрения определенной категории дел в сфере управления. Вместе с тем отмечалось: поскольку административные споры рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства, такую специализацию обеспечить сложно. Выдвигалась и обосновывалась идея создания системы административных судов, а на первый случай - обособления судебных составов и создания в судах второй инстанции и в Верховном Суде РФ коллегий по административным делам. Если создавать административные суды либо указанные выше коллегии, то, как правильно отметила М. С. Студеникина, необходимо определить: а) подведомственность дел применительно к различ - ным звеньям соответствующих общих судов; б) принципы подбора кадров судей для административных присутствий (коллегий), организацию их профессиональной подготовки, которая связана со знанием определенных отраслей управления; в) процессуальные нормы, по которым должны действовать административные присутствия (коллегии); г) способы и пределы реагирования административного присутствия при оценке законности актов администрации976. Другой вариант формирования административной юстиции связан с сохранением специальных палат на уровне районных, городских судов и созданием административного суда в каждом субъекте Федерации, а также высшего административного суда РФ, наделенных функцией рассматривать кассационные жалобы и правом разрешать некоторые категории дел по первой инстанции. Таким путем постепенно будет создана стройная система органов административной юстиции, возглавляемая высшим административным судом РФ. При этом отмечалось, что формирование коллегий по административным делам, а также создание самих административных судов полностью соответствуют идее о специализированном подходе к организации судопроизводства в нашей стране. Следует также отметить, что и представители судейского корпуса активно поддерживают идею специализации. В настоящее время суды переполнены делами, а большинство судей, которые рассматривают гражданские дела, работают с явным превышением индивидуальной нагрузки. Об этом говорилось еще в решении № 4 Совета по судебной реформе при Президенте РФ от 12 марта 1997 г. “Об обеспечении доступности правосудия и быстроты его осуществления”977. Подобной точки зрения придерживался и Верховный Суд РФ, который 22 июня 2000 г. на своем Пленуме принял постановление “О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона “О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР “О судоустройстве РСФСР” и Гражданский процессуальный кодекс РСФСР”, предусматривающее создание судебных коллегий по административным делам. Создание таких коллегий предусматривает и проект федерального конституционного закона “О судах общей юрисдикции”, внесенный Президентом РФ в Государственную Думу в 1999 г. В августе 2000 г. было принято новое постановление Пленума ЕЗерховного Суда РФ “О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных конституционных законов “О федеральных административных судах в российской Федерации”, “О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон “О судебной системе Российской Федерации" и “О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон “О военных судах Российской Федерации", а в октябре 2000 г. - еще одно постановление Пленума Верховного Суда РФ “О внесении изменений в проекты федеральных конституционных законов “О федеральных административных судах в Российской Федерации” и “О внесении дополнений в Федеральный конституционный закон “О судебной системе Российской Федерации”. Верховный Суд РФ предложил в целях преодоления негативных тенденций в рассмотрении административных дел создать в системе судов общей юрисдикции административные суды, не связанные с существующим административно-территориальным делением страны. В этих целях предлагалось сформировать систему федеральных окружных административных судов и федеральные межрайонные административные суды с юрисдикцией в отношении нескольких районов субъекта Федерации. Кроме того, предлагается учредить судебную коллегию по административным делам Верховного Суда РФ и создать соответствующие коллегии в судах субъектов Федерации. Предполагалось, что судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ будет рассматривать в качестве суда первой инстанции, например, дела: об оспаривании нормативных и ненормативных актов Президента РФ и Правительства РФ; о приостановлении и прекращении деятельности общероссийских, а также международных общественных объединений, дейст- BI/ЮЩИХ на территории РФ, в случаях нарушения ими законодательства РФ и т. д. Проверку законности и обоснованности решений, вынесенных указанной коллегией в качестве суда первой инстанции и не вступивших в законную силу, предлагалось поручить соответствующему составу судей Кассационной коллегии Верховного Суда РФ. В соответствии с этими проектами к административным делам были отнесены дела об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также дела по спорам, связанным с применением законодательства об административных правонарушениях, по спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой, к дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений и некоторые другие дела. Проект Федерального конституционного закона “Об административных судах в Российской Федерации” (уже внесенный в Государственную Думу) широко обсуждался на ряде научно-практических конференций, в том числе в 2001 г. - на конференции, организованной Верховным Судом РФ совместно с Российской академией правосудия, на конференции по проблемам административной юстиции, организованной Институтом “Открытое общество” (Фонд Сороса), в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. В ходе обсуждения были высказаны существенные замечания по законопроекту, с которыми, на наш взгляд, следовало бы согласиться. Первое замечание касается в целом системы административных судов. В законопроекте предлагается образовать в качестве самостоятельных звеньев судебной системы (по первой инстанции) межрайонные административные суды. В качестве второй инстанции - коллегии по административным делам в федеральных судах общей юрисдикции субъектов РФ. В качестве обособленных административных судов со специальной компетенцией предполагается образовать окружные (если можно так сказать, - “межсубъектные”) административные суды, основное назначение которых - осуществление нормоконтроля в отношении актов законодательных и исполнительных органов субъектов РФ. Наконец, верхушкой пирамиды административных судов должна явиться коллегия по административным делам Верховного Суда РФ. По нашему мнению, предлагаемая в законопроекте структура административных судов вызывает серьезные сомнения. Предложение о создании окружных административных судов - это в определенной мере дань политической конъюнктуре, связанной с образованием федеральных округов в сфере президентской власти и с усилением административной вертикали. Исходя из позиции независимости судей и включения судов субъектов РФ в систему административной юстиции более целесообразно обеспечить реальную независимость судов субъектов РФ от региональной администрации и определить в полной мере соответствующие их полномочия в сфере административной юстиции. В этом случае отпадает необходимость в создании окружных административных судов. Спорен и вопрос о межрайонных административных судах. Его нельзя решать однозначно для всей территории России, учитывая плачевное состояние коммуникаций между районными центрами на значительной территории. Поэтому нельзя, в отличие от крупного города с районным делением или района со значительной плотностью населения, учреждать межрайонные суды в регионах, где плотность населения невелика, расстояние до районных центров превышает сотни километров, а о качестве дорог вообще говорить не приходится. Если необходимо обеспечить защиту граждан от произвола местных властей, в качестве специализированного административного суда (административного судьи в судебном округе) должен действовать районный административный суд. По-видимому, вопрос о системе административных судов в России нельзя решать применительно к предложенной Верховным Судом РФ схеме, в которой заложены определенный дуализм и противоречия во взаимоотношениях федеральных судов субъекта Федерации и предлагаемых окружных судов. Нельзя также не отметить, что в данном законопроекте четко не определена подсудность дел различным звеньям системы административных судов, что заранее создает трудности в практическом применении закона. И еще одно важное соображение: в законопроекте не указано на процессуальное регулирование правосудия, осуществляемого административными судами. По-видимому, простой ссылкой на нормы гражданского процессуального законодательства в этом случае ограничиться невозможно. Значит, нужна соответствующая процедура рассмотрения дел административными судами как органами судебного контроля за правомерностью актов и действий органов публичной администрации. Все это, на наш взгляд, а также кадровые и материально-технические проблемы, которые, безусловно, возникнут в связи с созданием новых судов, стало препятствием на пути дальнейшего прохождения законопроекта, который был принят Государственной Думой в первом чтении. Тем не менее в будущем мы неизбежно придем к реализации идеи административной юстиции и ее организационному оформлению. По нашему мнению, первым этапом в становлении административной юстиции в стране могло бы стать введение в состав районных судов судей (судьи) по административным делам: учреждение в судах общей юрисдикции и субъектов РФ в качестве первой и кассационных инстанций судебных коллегий по административным делам, создание в Верховном Суде РФ в качестве первой и кассационной инстанции судебной коллегии по административным делам при сохранении при этом функции Кассационной коллегии и Президиума Верховного Суда РФ в отношении судебных постановлений административных судов. He следует, по нашему мнению, наделять функциями судебного контроля мировых судей, учитывая процессуальные и территориальные рамки их деятельности. Создание полнокровного института административной юстиции невозможно без установления в законодательном порядке процедуры административного судопроизводства, определения основных положений, которыми должны руководствоваться суды, рассматривающие споры публичного характера, в том числе вытекающие из административных правоотношений и затрагивающие адми нистративно-правовой статус граждан РФ, базирующийся на нормах Конституции РФ. Правила административного судопроизводства неразрывно связаны со специфическим характером административных материально-правовых отношений. В этих отношениях их стороны занимают различное положение, вытекающее из соотношения публичного и частного элементов. Одной из сторон административноправовых отношений выступает орган (должностное лицо), наделенный государственно-властными полномочиями. В этом процессе основанием возбуждения дела явялется сегодня не иск, а жалоба; подача встречной жалобы невозможна. Вместе с тем следует отметить, что административное правосудие может основываться и на исковом характере судебного производства. Однако в рамках этого производства суд разрешает не гражданско-правовой спор, а публично-правовой, одновременно осуществляя судебный контроль за законностью действий властных структур по отношению к физическим и юридическим лицам. Суд, рассматривая публично-правовой спор, обязан принять меры к восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина, организации, если имеет место факт нарушения этих прав, свобод и интересов. Поэтому позиция суда должна быть активной. Активная роль суда (судьи) в административном судопроизводстве связана прежде всего с той главной особенностью такого процесса, которую предопределяет возложение бремени доказывания не на “истца” как в гражданском процессе, а на “ответчика”, т. е. на орган публичной администрации. Гражданин, организация должны лишь привести факты нарушения, ущемления их прав и законных интересов, а орган публичной администрации должен обосновать свою “невиновность”. Таким образом, бремя доказывания перемещается на орган (должностное лицо) публичной администрации. В большинстве случаев доказательства по делу находятся в документах органов или должностных лиц, которые не стремятся их представить, особенно если они не в их пользу, поэтому судья должен иметь возможность обязать администрацию предоставить обоснование ее действий, истребовать материалы и иные доказательства. В случае необходимости суд по своей инициативе должен получать заключение специалиста, эксперта и т. д. Именно институт административной юстиции может и должен уравновесить юридическое неравенство сторон, существующее в материальном административном правовом отношении, обеспечить их равенство в процессуальном положении при условии возложения бремени доказывания на орган публичной администрации. В отличие от гражданского процесса административный процесс (административное судопроизводство) не может в полной мере основываться на принципе диспозитивности, предполагающем значительную свободу процессуальных действий сторон. В административном процессе исключаются встречный иск, взаимные притязания сторон. По сути дела, различаются принципиальные установки обоих процессов, поскольку в административном процессе конечным результатом является отмена индивидуального акта управления или признание недействующим нормативного правового акта в целях защиты прав и свобод человека и гражданина. Таким образом, специальная процедура административного судопроизводства должна отразить особенности публично-правового спора, имея в виду: а) облегченный доступ гражданина к правосудию путем установления специальных процессуальных сроков обращения в суд, порядка подготовки дела к рассмотрению и самого рассмотрения дела; б) оказание помощи гражданину в составлении обращения (административного иска или жалобы) в суд: в) “следственную” роль суда (в отличие от гражданского судопроизводства) с учетом истребования необходимых доказательств и документов, которые недоступны гражданину, осуществление судом иных мер по собственной инициативе; г) возложение бремени доказывания на орган администрации, поскольку процессуальное положение сторон в публично-правовом (административном) споре должно компенсировать определенное неравенство в положении субъектов публичного права; д) обеспечение справедливого разрешения возникшего публично-правового (административного) спора и оперативного исполнения судебного решения (в данном случае возможно использование авторитета судебной власти с позиций воздействия на администрацию в виде штрафных санкций за неисполнение судебного решения и возложения на администрацию обязанности рассмотрения вопроса о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности). В связи с изложенным требует особого внимания вопрос о содержании новых ГПК РФ и АПК РФ, поскольку у некоторых представителей науки гражданского процесса сложилось твердое убеждение о всеобъемлющем характере гражданского процесса и универсальности его институтов. При этом игнорируются многолетний опыт деятельности специализированных, в том числе административных судов в ведущих зарубежных государствах и практика применения законодательства об административном судопроизводстве. В административном судопроизводстве противостоят друг другу публичный и частный интересы, соединяются полномочия правосудия и судебного контроля за правомерностью деятельности органа публичной администрации. В споре гражданина с государством для судьи особое значение имеет справедливая, объективная оценка действий органа публичной власти, учет приоритета прав и свобод человека и гражданина. Изложенные выше позиции позволяют сделать вывод о необходимости разработки проекта федерального законодательного акта об административном судопроизводстве, который реализовывал бы положение ст. 118 Конституции РФ, определяющей основные виды судопроизводства в России. В структуре этого закона можно было бы выделить Общую и Особенную части, с тем чтобы в Общей части определить основные понятия и принципы административного судопроизводства, предметную и территориальную подсудность дел административным судам, правовой статус участников, систему доказательств, процессуальные сроки, систему судебных инстанций, а в Особенной части - специфику рассмотрения дел отдельных категорий, в том числе избирательных споров, дел об оспаривании законности нормативных правовых актов органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, об обжаловании индивидуальных правовых актов и действий должностных лиц органов публичной администрации, актов и действий налоговых органов. Среди наиболее значимых категорий дел, которые будут переданы на рассмотрение административных судов, можно выделить следующие: - о признании недействительным (полностью или частично) нормативного правового или индивидуального акта органа (должностного лица) публичной администрации, если он нарушает права и свободы гражданина (физического лица) или объединения граждан (юридического лица); - об обязанности органа публичной администрации (его должностного лица) принять необходимый правовой акт в целях защиты прав и свобод гражданина или законных интересов и прав юридического лица; - об изменении административно-правового статуса конкретного лица в связи с определенными юридическими фактами; - о признании юридического факта, влекущего возникновение, изменение или прекращение административно-правового отношения, существенно влияющего на статус конкретного лица. В качестве оснований для обращения гражданина или юридического лица в административный суд было бы целесообразно использовать формулу уже упоминавшегося Закона РФ от 27 апреля 1993 г., а именно: если соответствующим правовым актом или действием (бездействием) нарушены права, свободы и охраняемые законом интересы заявителя, созданы препятствия осуществлению заявителем его прав, свобод и охраняемых законом интересов, не обеспечены необходимые условия для реализации прав, свобод и охраняемых законом интересов заявителя. Представляется также необходимым предусмотреть возможность предоставления Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации либо аналогичному должностному лицу субъекта РФ, а также прокурору выступать в качестве заявителя в суде в защиту прав и свобод другого гражданина, а также в защиту государственных и общественных интересов в связи с неправомерными решениями и действиями конкретного органа публичной администрации. В Общей части упомянутого выше законодательного акта должны быть закреплены общие принципы судопроизводства: независимость судей, свободная оценка доказательств по делу по внутреннему убеждению судьи; принцип равенства всех перед законом и судом; принцип состязательности и равноправия сторон в процессе; принцип гласности (открытое рассмотрение административных дел); принцип возложения обязанности доказывания на орган публичной администрации. Закрепляя правовой статус участников административного судопроизводства, закон призван отразить особенности правового положения заявителя жалобы (административного иска) и “ответчика” - органа (должностного лица) публичной администрации. При этом имеется в виду, что заявитель может обжаловать как индивидуальные, так и нормативные правовые акты в порядке абстрактного нормоконтроля. На наш взгляд, в качестве ответчика в административном судопроизводстве может выступать Российская Федерация, субъект Федерации или муниципальное образование как таковые, а не только их соответствующий орган. Отметим в связи с этим, что в 1996 г. было принято совместное постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 8/10 “О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации”, где в п. 12 говорится, что в случаях предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, необходимо иметь в виду, что ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного управленческого органа1. В главе закона о процессуальных сроках должны найти отражение принципиальные положения административного судопроизводства. Речь идет о предельных сроках, исключающих возможность обращения с жалобой в суд, и о кратких сроках, отводимых для подготовки дела к рассмотрению и самого рассмотрения дела. Сроки рассмотрения дела, исходя из специфики соответствующих правоотношений, требуют дифференцированного подхода к их определению. Например, рассмотрение вопроса о законности нормативного правового акта может занять у суда значительное время, поскольку, возможно, потребуется его экспертиза. В связи с этим месячный срок для рассмотрения такого дела кажется оптимальным. Необходимо также определить достаточно краткие сроки подготовки дела к слушанию. Более краткие сроки потребуются для рассмотрения дел, связанных с применением мер административного принуждения. Наряду с общими нормами, определяющими требования к содержанию административного дела, к досудебной подготовке дела, можно было бы ввести сокращенное судопроизводство по делам, которые основаны на очевидных юридических фактах, удостоверенных в установленном законодательством порядке. По таким делам можно предусмотреть выдачу судебных приказов, обязательных к исполнению, как все другие судебные решения. Применительно к порядку рассмотрения дел в суде первой инстанции возникает вопрос о форме обращения заявителя в суд. По действующему закону это жалоба на неправомерное решение, действие (бездействие) органа публичной администрации. На наш взгляд, такую жалобу можно было бы именовать административным иском. По этому поводу в литературе высказаны различные точки зрения978. Это не означает, что административный иск должен соответствовать понятию “гражданский иск”, а дело рассматриваться в порядке гражданского судопроизводства. По нашему мнению, понятие “административный иск” можно сформулировать как обращение гражданина либо объединения граждан (физического или юридического лица) в административный суд с требованием рассмотреть административно-правовой спор, возникший между указанным лицом и органом (должностным лицом) публичной администрации (органом государственной или муниципальной власти) в связи с нарушением прав, свобод или охраняемого законом интереса данного лица. Основные позиции Общей части предлагаемого проекта закона об административном судопроизводстве отражены в авторской редакции законопроекта (опубликованного в 2001 г.), в подготовке которого приняла участие соавтор данной главы979. Отметим, что в законопроекте учтены определенные границы осуществления судебного контроля за правомерностью действий органов публичной администрации. В теории административной юстиции актуальным продолжает оставаться вопрос о том, как далеко должны распространяться границы контроля суда в сфере публичной власти при оценке решения или действия органа или должностного лица публичной власти; признается ли за судом право контролировать только законность или также целесообразность акта. Мы полагаем, что суду не следует предоставлять право контролировать причины и основания (помимо юридических) принятия акта. Это означало бы вторжение суда в сферу иной ветви власти. В условиях реализации провозглашенного в ст. 10 Конституции РФ принципа разделения властей распространение юрисдикционной деятельности суда на оценку целесообразности управленческих решений ущемило бы самостоятельность другой ветви государственной власти - исполнительной. Могут ли суды, вынося решение о признании нормативного правового акта недействующим, внести в этот акт изменения либо непосредственно отменить его? Видимо, признание за судом реформаци- онных прав поколебало бы принципы разграничения компетенции между органами различных ветвей власти. Такой подход к решению вопроса является закономерным, поскольку характер административно-правовых отношений предопределяет недопустимость всеобъемлющего контроля судебного органа за деятельностью администрации при рассмотрении административного спора. Решение суда должно содержать только заключение о законности обжалуемых действий и правовых актов и необходимости их отмены органом, издавшим акт, в случае признания жалобы (административного иска) обоснованной. Законодательством ФРГ, Японии, некоторых других стран предусмотрено в качестве генеральной процедуры административной юстиции предварительное обращение в административный орган по субординации, и лишь после рассмотрения соответствующего спора в административном порядке допускается обращение с административным иском в суд. Как известно, Закон РФ от 27 апреля 1993 г. “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” допускает такое обращение по выбору гражданина. Он может обратиться в суд непосредственно либо после получения ответа на свою жалобу от органа публичной власти. По нашему мнению, введение обязательной процедуры предварительного обжалования акта органа (должностного лица) в административном порядке в современных условиях России (когда отсутствует федеральный закон об обращениях и петициях граждан) в большинстве случаев будет тормозом в реализации прав гражданина и помешает оперативному реагированию судебной власти на неправомерные акты и действия со стороны органов (должностных лиц) государственной власти и особенно местного самоуправления, в системе которого не просматривается управленческая вертикаль. В заключение необходимо отметить, что реализация в полной мере института административной юстиции, создание административных судов и адекватного им судопроизводства повлекут существенный пересмотр гражданского процессуального законодательства, позволят сосредоточить его нормы на регулировании отношений преимущественно в сфере частного, а не публичного права. В связи с введением в действие нового АПК РФ980 также возникает ряд проблем, связанных с реализацией института администрати вной юстиции в России. В разделе III нового АПК РФ (гл. 22-24) урегулирован порядок рассмотрения арбитражным судом по первой инстанции дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Главы 23 и 24 этого раздела, по сути, содержат нормы, специфические для административного судопроизводства. Речь идет, в частности, о возложении бремени доказывания законности оспариваемых решений и действий органов публичной власти (их должностных лиц) на эти органы и должностных лиц (см. ч. 3 ст. 189, ч. 6 ст. 194, ч. 5 ст. 200 АПК РФ). Предусмотрена активная роль суда, выражающаяся в его праве вызывать представителей государственных органов и органов местного самоуправления на судебное разбирательство и в случае неявки налагать процессуальные штрафы (см. ч. 3 ст. 194, ч. 3 ст. 200 АПК РФ). Установлены специальные сроки рассмотрения дел, вступления решения в силу и исполнения решений (см., например, ч. 2 ст. 182 АПК РФ). Таким образом, создается ситуация, которая требует существенной корректировки и согласования процессуальных правил, касающихся рассмотрения судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел, вытекающих из административных и иных публичных правоотношений. На наш взгляд, принципы и основные правила судебного рассмотрения таких дел, независимо от их экономического или иного содержания, должны быть единообразными. Однако решение этой задачи в ближайшем будущем представляется нереальным. Поэтому первым шагом в обеспечении процессуальной деятельности административных судов должно быть одновременное принятие федерального конституционного закона о федеральных административных судах и федерального закона об административном судопроизводстве.