3. Правоохранительная деятельность и правоохранительные органы России
В законодательстве РФ не содержится формулировки понятия "правоохранительные органы", нет также и перечня тех органов, которые относятся к правоохранительным. Хотя в некоторых правовых актах оно используется8. В юридической литературе понятие "правоохранительные органы" является до сих пор дискуссионным. Нет единства мнений среди ученых относительно круга, перечня или системы правоохранительных органов. Большинство авторов учебников и учебных пособий определяют понятие "правоохранительные органы" через категорию "правоохранительная деятельность". Такой подход представляется вполне обоснованным. То есть органы, осуществляющие правоохранительную деятельность, относятся или могут быть отнесены к правоохранительным. Однако в таком случае понятие "правоохранительная деятельность" требует дополнительного раскрытия. Основные черты правоохранительной деятельности: 1) Назначение правоохранительной деятельности заключается в том, что она направлена на охрану и защиту прав и законных интересов граждан, юридических лиц и государства и обеспечение выполнения ими своих обязанностей. 2) Для начала правоохранительной деятельности, как правило, должен быть в наличии повод, в качестве которого чаще всего выступает сообщение о правонарушении либо необходимости его предупреждения. 3) Правоохранительная деятельность осуществляется только на основании закона и в соответствии с законом (то есть определенный вид правоохранительной деятельности должен быть предусмотрен действующим законодательством), а в некоторых случаях - исключительно в установленной процессуальной форме. Произвольные действия государственных органов и должностных лиц недопустимы. Нарушение требования закона, допущенное в процессе правоохранительной деятельности, может само оказаться правонарушением, влекущим дисциплинарную, административную или уголовную ответственность. Что касается процессуальной формы, под ней понимается установленный процессуальным законом порядок производства по делу в целом, а также условия, последовательность, порядок совершения отдельных действий. 4) Правоохранительная деятельность осуществляется специально уполномоченными на то законом субъектами, наделенными для этого определенными правами и обязанностями. Лица, осуществляющие правоохранительную деятельность, как правило, должны иметь юридическое образование. 5) В ряде случаев правоохранительная деятельность связана с применением законных мер государственного принуждения к лицам, допустившим правонарушение. Эти меры различаются в зависимости от компетенции органа и тяжести совершенного правонарушения. 6) Законные и обоснованные решения, принятые субъектами правоохранительной деятельности, подлежат обязательному исполнению должностными лицами и гражданами. Неисполнение этих решений образует самостоятельное правонарушение, влекущее дополнительную ответственность. Таким образом, правоохранительная деятельность — это предусмотренная действующим законодательством государственная или санкционированная государством деятельность, осуществляемая, как правило, в определенном процессуальном порядке специально уполномоченными на то субъектами и связанная в большинстве случаев с применением законных мер государственного принуждения и направленная на охрану и защиту прав граждан, юридических лиц и государства и обеспечение выполнения ими своих обязанностей. В юридической литературе выделяют следующие виды правоохранительной деятельности: - конституционный контроль; - осуществление правосудия; - прокурорский надзор и защита государственных интересов в суде; - расследование преступлений; - выявление и раскрытие преступлений и связанные с этим оперативно-розыскная деятельность, охранная деятельность и предупреждение преступлений и иных правонарушений; - обеспечение исполнения судебных решений; - оказание квалифицированной юридической помощи и юридических услуг по защите и обеспечению прав. Правоохранительные органы могут выполнять один или несколько видов деятельности. Так, судебные органы осуществляют правосудие. Функцией прокурорского надзора наделены органы прокуратуры. Оперативно-розыскная деятельность осуществляется как органами внутренних дел, так и органами государственной безопасности и некоторыми другими органами. Органы внутренних дел одновременно выполняют расследование преступлений, оперативно-розыскную деятельность, предупреждение правонарушений. Правоохранительную деятельность могут выполнять различные органы государства. Однако не все они являются правоохранительными. Для того чтобы орган можно было отнести к числу правоохранительных, необходимо, чтобы правоохранительная деятельность занимала значительное место в объеме его работы и не была побочной, эпизодической. Другой момент - некоторые правоохранительные органы выполняют не только правоохранительную деятельность, но и другие виды государственной деятельности (правоисполнительную). Однако они отнесены к правоохранительным в силу того, что эта деятельность у них является основной или имеет специальный закрепленный в законе процессуальный характер. Таким образом, можно сформулировать следующее определение: правоохранительные органы - это специальные государственные органы, профессиональные объединения и особые физические лица, которые в силу закона и имеющегося у них правового статуса должны осуществлять в определенном объеме правоохранительную деятельность. В учебной и научной литературе нет единства мнений относительно круга или системы правоохранительных органов. Большинство же авторов учебников и учебных пособий к правоохранительным органам относят следующие государственные органы: суд, прокуратуру, органы предварительного расследования: органы внутренних дел, органы государственной безопасности, таможенные органы и другие, органы юстиции. Спорным в литературе является вопрос об отнесении нотариата, адвокатуры, частных детективных и охранных служб к правоохранительным органам. Что касается нотариата, то нотариальная деятельность непосредственно правоохранительной не является. Однако ее наличие обеспечивает защиту прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Правоохранительная деятельность нотариата начинается там, где происходит изменение прав и обязанностей лиц, возникает необходимость восстановления и подтверждения имевшихся прав, осуществляется реализация волеизъявления отсутствующих или умерших лиц. То есть тогда, когда граждане и юридические лица вынуждены обращаться в нотариальные конторы или к нотариусам для подтверждения или восстановления своих прав. В этом случае юридическая деятельность нотариата приобретает характер правоохранительной и является государственной или санкционированной государством, в зависимости от вида нотариусов, ее осуществляющих. Правообразующее, правовосстанавливающее и правопередающее значение отдельных нотариальных действий является важным элементом правоохранительной деятельности нотариусов по защите прав граждан и юридических лиц. Поэтому вполне обосновано включение нотариата в систему правоохранительных органов. Что касается деятельности частных нотариусов, необходимо отметить, что наделяет их полномочиями государство через Министерство юстиции РФ. Их деятельность является государственно-значимой и влечет юридические последствия, как и действия государственных нотариусов. Поэтому отнесение частных нотариусов и их контор к правоохранительным органам строится на тех же условиях, что и государственных нотариальных 8 ’ контор и нотариусов . Применительно к адвокатуре, которая призвана выполнять важную государственную функцию - обеспечивать реализацию права на получение квалифицированной юридической помощи, гарантированной государством (ст. 48 Конституции РФ), можно говорить о санкционированной государством правоохранительной деятельности. Оказание квалифицированной юридической помощи и юридических услуг по защите и обеспечению прав граждан и юридических лиц на основе закона и в установленном процессуальном порядке, в определенных случаях, позволяет отнести адвокатуру к «правоохранительной организации», которой государство делегировало право и обязанность организовать и обеспечить выполнение этой функции. 9 Детективные и охранные предприятия или частные лица не являются государственными органами и не могут принимать государственнозначимые решения. В своей деятельности они также не могут применять меры принуждения, поэтому говорить о них как о правоохранительных органах будет не совсем верно. К тому же в ст. 1 Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в РФ" прямо указано, что граждане, осуществляющие частную охранную и детективную деятельность, не обладают статусом сотрудника правоохранительных органов. Изучение в данном курсе этих негосударственных организаций может быть обосновано, но при определенных условиях. Их основной задачей, как и всех других правоохранительных органов, является защита прав и интересов граждан и юридических лиц. В связи с этим они выполняют охранную деятельность и соответственно их можно отнести к правоохранительным органам в широком смысле слова, в той части, когда их деятельность непосредственно направлена на защиту нарушенных охраняемых ими прав и интересов и тесно связана с другими видами правоохранительной деятельности. Для рассматриваемых правоохранительных органов объединяющим является то, что они реализуют общегосударственную правоохранительную функцию, которая находится в непосредственной взаимосвязи с правотворческой и правоисполнительной функциями государства. При этом деятельность каждого из них конкретизируется в реальной современной обстановке и имеет направленность на защиту прав и законных интересов граждан, юридических лиц и государства в целом от фактически совершаемых правонарушений. Различаются же правоохранительные органы между собой конкретными задачами и методами (способами) их решения, а также компетенцией. Так, непосредственной задачей суда является разрешение правовых споров, прокуратуры - надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, органов предварительного расследования - расследование преступлений. Решая эти конкретные задачи, данные органы тем самым защищают нарушенные права и законные интересы граждан, юридических лиц и государства.