Тема 8. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС (2 часа)
Понятие законодательной власти. Субъекты законодательной власти. 1. Понятие и функции парламента. Структура парламента и его палат. Компетенция парламента. 2. Формы контроля парламента за деятельностью исполнительной власти в парламентских республиках и монархиях, полупрезидентских и президентских республиках. 3. Порядок работы парламента, сессии и заседания. 4. Законодательный процесс, его основные стадии. 5. Конституционно-правовой статус депутата парламента. Депутатские привилегии (иммунитет и индемнитет). Приступая к изучению темы 8, прежде всего следует усвоить понятия «законодательная власть» и «парламент» и определить соотношение этих понятий. Необходимо напомнить, что в соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей власти принадлежит законодательной. Законодательная власть - это право издания законов, т.е. нормативноправовых актов, обладающих высшей юридической силой, и регулирующих наиболее важные общественные отношения. Исполнительная и судебная власти хотя и независимы в своей сфере деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона. Законодательная власть принадлежит, как правило, общегосударственному представительному органу - парламенту, который принимает большинство законов. Однако в качестве субъектов законодательной власти (в пределах делегированных законодательных полномочий) могут выступать также глава государства и правительство, представительные органы в субъектах федераций и в политических автономиях. Кроме того, народ сам непосредственно может принимать законы по наиболее важным вопросам всеобщего значения путём референдума. Для определения места парламента в системе высших органов государственной власти важное значение имеет его компетенция (компетенция - это юридически закреплённые полномочия государственного органа, через которые раскрываются его функции). Необходимо показать, что объём полномочий парламента и возможность реализации их в значительной мере зависят от формы правления и политического режима государства. В последнее время в большинстве стран наблюдается утрата парламентом центрального места в системе высших органов государственной власти, фактическое ограничение его прав и возможностей, хотя юридически эти процессы почти не нашли отражения в конституционном праве. Прежде всего это проявляется во взаимоотношениях парламента с исполнительной властью, особенно в сфере законодательных прав. По объёму закреплённых в конституциях законодательных прав парламенты принято делить на три группы: с абсолютно неограниченной, абсолютно ограниченной и относительно ограниченной законодательной компетенцией. К первой группе относятся парламенты, которые юридически обладают правом принимать законы по любым вопросам (Великобритания, Италия, Греция, Япония). Во вторую группу входят преимущественно парламенты федеративных государств, в конституциях которых чётко разграничены законодательные права федерации и её субъектов (например, США). Жёстко ограничена законодательная компетенция парламента и в некоторых унитарных государствах (например, Франция). В третью группу входят парламенты, рамки ограничения законодательной компетенции которых довольно подвижны. Это парламенты некоторых федераций, где имеется совместная законодательная компетенция федерации и её субъектов (Г ермания, Индия), а также парламенты тех унитарных государств, где установлен перечень вопросов, которые входят в компетенцию их автономных образований - по этим вопросам не может законодательствовать парламент государства (Испания, Финляндия). Обратите особое внимание на то, что современный парламент утратил законодательное верховенство, центром нормотворчества фактически стала исполнительная власть. Процесс упадка законодательной деятельности парламента происходит по следующим направлениям. Во-первых, всё большая монополизация правительством права законодательной инициативы. Во всех зарубежных странах большинство принимаемых парламентом законопроектов были разработаны и внесены правительством. Во- вторых, происходит непрерывный рост делегированного законодательства. В некоторых странах в конституции внесены статьи, которые позволяют парламентам передавать исполнительной власти часть своих законодательных полномочий (Франция, Германия, Италия). Однако в большинстве государств это конституционно не оформлено и осуществляется на основе практики (США, Япония). В-третьих, исполнительная власть может влиять на процесс голосования в парламенте. В парламентских странах, где правительство формируется в соответствии с соотношением партийных сил в парламенте, парламентские партийные фракции, как правило, лишены самостоятельности и голосуют по указке своих партийных лидеров. Это позволяет правительству без особых проблем обеспечить парламентское большинство при голосовании по своим законопроектам и фактически стать главным законодателем. Такая система особенно эффективна в странах с однопартийным правительством (Великобритания, Япония, Индия). В полупрезидентских и президентских республиках партийные фракции парламента более свободны в своём голосовании. Тем не менее, президент в этих республиках фактически является главным законодателем, имея право законодательной инициативы и опираясь в парламенте на поддержку депутатов выдвинувшей его партии. Парламенты ограничиваются и в праве контроля за деятельностью правительства. В парламентских республиках и монархиях парламент играет важную роль в формировании правительства, однако в большинстве этих стран он не определяет политическую программу правительства. В полупрезидентских республиках правительство формируется президентом (обычно с учётом соотношения партийных сил в парламенте), поэтому оно в большей степени зависит от президента, чем от парламента. В президентских республиках президент формирует правительство по своему усмотрению. Парламент не имеет возможности непосредственно влиять на деятельность президента и его администрации, и может лишь в определённой степени воздействовать на них, используя свои финансовые и контрольные полномочия. Несмотря на заметное снижение роли парламента в функционировании государственного механизма, в жизни современного общества его роль незаменима: он является выразителем интересов различных политических сил, ареной поиска компромиссов, за ним остаётся последнее слово в решении самых принципиальных вопросов, в том числе вопросов о правах человека Обратите внимание на многообразие форм парламентов. Рассмотрите структуру парламента и порядок формирования его палат, комитетов или комиссий палат. Изучите порядок деятельности парламента (очередные и внеочередные сессии, открытые и закрытые заседания палат парламента). Изучите также порядок организации и деятельности партийных фракций (групп) парламента. Проанализируйте достоинства и недостатки двухпалатных и однопалатных парламентов, основания и процедуру роспуска парламентов (палат). Студенты должны усвоить характерные черты и особенности стадий законодательного процесса (внесение и обсуждение законопроекта, принятие, санкционирование и промульгация закона), значение процедуры нескольких чтений при обсуждении законопроектов в парламенте. В завершение темы 8 необходимо изучить конституционно-правовой статус парламентария, его права и обязанности, депутатские привилегии (иммунитет и индемнитет). Обратите внимание на возможность воздействия на депутатов со стороны их партийных фракций (групп) парламента и неформальных групп давления (лоббизм). Рассмотрите меры ответственности парламентариев, основания и процедуру досрочного прекращения депутатского мандата.