Статья 73 Конституции гласит: «Законодательный режим и административная организация заморских департаментов могут изменяться с учетом их особого положения». В связи с этой статьей возникает ряд вопросов. — Что следует понимать под содержащимся в статье выражением «заморские департаменты»? — Какие аспекты могут быть предметом специфического режима? — Каковы правовые акты, в которые могут вноситься изменения? — На что должны быть направлены эти изменения? — Может ли Конституционный совет определять необходимость таких изменений? Истолкование, которое Конституционный совет дал этим вопросам, сильно осложнило проведение региональных реформ в заморских территориях. А. Как следует понимать содержащееся в статье выражение «заморские департаменты»? Слово «департамент» имеет неодинаковое значение в статье 73 по сравнению со статьей 72. 1. В статье 72 оно обозначает местный коллектив; в статье 73 оно обозначает географический округ, в котором, конечно, находятся местный коллектив, каковым является департамент, а также другие коллективы — сначала коммуны, а затем (и это определяется современным законодательством) регионы. В этом отношении смысл выражения «заморские департаменты» не может вызывать сомнения — по причинам, которые вытекают из логики и истории. В статье 73 говорится не только об «административной организации» (которая могла бы затрагивать только департаментский кол лектив), но также и о «законодательном режиме», который, конечно, касается всех правовых отношений, и в частности статуса лиц, режимов собственности, имущества и обязательств. 2. Таким образом, в Конституции 1958 г., как и в Конституции 1946 г., когда речь идет о департаментском коллективе, не проводится никакого различия в зависимости от того, находится такой коллектив в метрополии или в заморских владениях; поэтому выражение «заморские департаменты» не может употребляться для обозначения департаментских коллективов; оно имеет вполне определенный географический смысл. К сожалению, Конституционный совет придал выражению «заморские департаменты» совершенно иной смысл — смысл департаментских коллективов; именно это вытекает из принятых им двух решений — от 2 декабря 1982 г. и от 15 июля 1984 г. Действительно, в первом решении Конституционный совет отличает «статус заморских департаментов» от «статуса департаментов метрополии» и рассматривает условия «управления заморскими департаментами»; однако слово «управление» может применяться только к местному коллективу, а не к географическому округу, на территории которого могут находиться несколько категорий мест- . ных коллективов. Во втором из этих двух решений Конституционный совет акцентирует внимание на том, что статья 73 Конституции предусматривает возможность изменения статуса только для заморских денар- , таментов, но не исключает их для других территориальных коллективов; и в этом решении выражение «заморский департамент» употребляется в смысле департаментских коллективов. Такая путаница в отношении смысла выражения «заморские департаменты» является весьма каверзной, поскольку из этого могут последовать неоднозначные ответы на вопросы, связанные с действием статьи 73 Конституции. Б. Какие из управленческих аспектов могут стать предметом изменений? Согласно статье 73 Конституции изменения могут относиться к законодательному режиму и административной организации заморских департаментов. а. Выражение «законодательный режим» прошло историческую энолюцию. В этой области колониальным правом было установлено два исключения из права метрополии: во-первых, законодательная техника того периода сводилась к тому, что закон может быть распространен на заморские владения только в порядке специального ; решения верховной власти; во-вторых, на колонии распространялся режим декретов, в силу которого при отсутствии закона, применяемого в колониях, правительство может осуществлять вмешательство по своему усмотрению. Конституция 1946 г. положила конец такому дискреционному режиму, установив, что «законодательный режим заморских департаментов тот же, что и режим департаментов метрополии, за исключениями, определяемыми законом». Статья 73 Конституции подтверждает конец колониального законодательного режима, но все же допускает, что из конституционно закрепленного законодательного режима могут делаться исключения, хотя такие исключения должны ограничиваться простыми мерами по модификации режима управления. б. В понятие «административная организация», разумеется, можно вкладывать разный объем в зависимости от того, принимается ли выражение «заморский департамент» в смысле географического округа или департаментского коллектива. В первом случае статья 73 Конституции имеет в виду управленческие подразделения (коммунальные, региональные, а также департаментские). Во втором случае эта статья специально касается только департаментских административных учреждений; именно это и вытекает из толкования Конституционного совета. Следует ли делать из этого вывод о том, что, напротив, другие административные учреждения, в частности региональные, не могут подвергаться статутным модификациям? Нет, потому что Конституционный совет определил в своем решении от 25 июля 1984 г., что если статья 73 специально это и не предусматривает, но и не запрещает их производить. В. Массив правовых актов, в которые могут вноситься дополнения и изменения Могут ли изменения, предусмотренные в статье 73 Конституции, относиться к конституционным статутным положениям или только к правовым актам, не имеющим конституционного значения? Вопрос является важным, потому что если законодатель может «изменить» конституционно закрепленные положения и, следовательно, устанавливать из них исключения (даже в ограниченной мерс), то он обладает более широкими правами в отношении заморских департаментов, чем в отношении метрополии; напротив, если он вправе в строго ограниченных пределах изменять лишь законодательные положения, он обладает по отношению к ним менее широкими нравами, чем по отношению к метрополии, поскольку, как это пояснил Конституционный совет в отношении региона Корсики и города Парижа, территориальный коллектив метрополии также может быть наделен особым статусом. Даже одно это соображение может склонить чашу весов в пользу первого тол кования; к этому прибавляется и второе соображение: законодатель всегда может ограничить область применения издаваемых им законов (решение от 20 июля 1983 г.) или изменять их с учетом особого положения на части французской территории (решение от 25 февраля 1982 г. по поводу амнистии за правонарушения, совершенные па Корсике; см. также решение от 27 февраля 1969 г. по поводу распро странения действия правовых актов на заморские департаменты). Следовательно, если бы статья 73 Конституции предусматривала только изменение законов с учетом особого положения, существующего в заморских департаментах, она была бы ненужной; поэтому она и не может толковаться в ограничительном смысле. Однако, если первое толкование допускалось для законодательного режима, оно было отвергнуто Советом в отношении административной организации. Поэтому оба возможных толкования Конституции практически сохраняют свое значение. 1. Постулат о приспособлении к конституционным нормам Этот постулат вытекает из приведенного выше общего толкования статей 72, 73 и 74 Конституции, из которых вырисовывается особый статус заморских территорий. Что касается законодательного режима этих территорий, то он. нуждается в специальном толковании; этот режим определяется Конституцией; поэтому именно в Конституцию должны вноситься изменения, учитывающие особое положение заморских департаментов. Авторы Конституции, очевидно, использовали юридическую терминологию в ее точном значении; если бы они стремились обеспечить возможность изменения только закона (обычного или органического), они использовали бы термин «законодательство»; однако модифицирован может быть только законодательный режим, но никак не законодательство. Именно к такому выводу и пришел Конституционный совет в своем решении от 2 июля 1965 г., где он определил, что «если согласно статье 73 Конституции законодательный режим заморских департаментов может модифицироваться вследствие их особого статуса, то организация управления на заморских территориях тем более может подвергаться изменениям в плане законодательного режима, контуры которого установлены статьей 34 Конституции». 2. Постулат о приспособлении к законодательным нормам Этот постулат не учитывает совокупное толкование статей 72, 73 и 74, а основывается только на сопоставлении положений статей 73 и 74. Согласно этому второму толкованию, поскольку Конституция предусматривает для заморских территорий особую организацию, это было сделано потому, что авторы Конституции не пожелали этого сделать в отношении заморских департаментов. Что касается административной организации, то это толкование, основанное только на сопоставлении положений статей 73 и 74, не лишено логики: поскольку административная организация устанавливается законом, то, следовательно, только закон позволяет вносить модификации в статус. Конституционный совет принял решение именно в этом духе 2 декабря 1982 г. Он определил, что «статус заморских департаментов должен быть таким же, что и статус департаментов метрополии, с единственной оговоркой о мерах по модификации статуса, которые могут быть вызваны особым положением этих заморских департаментов; однако такие модификации не должны быть идентичными в объеме предоставленной заморским департаментам «особой орга низации», предусмотренной статьей 74 Конституции в отношении заморских территорий». Очевидно, что это решение противоречит решению Конституционного совета от 25 февраля 1982 г. по поводу региона Корсики; парадоксально констатировать, что регион Корсики и город Париж Moiyr приобретать особый статус, в то время как его не может приобрести никакой заморский департамент. 3. Примирение меаду двумя постулатами, содержащимися в решениях Конституционного совета 1982 и 1965 гг. Изменение законодательного режима территориальных единиц всегда предполагает конституционные изменения, которые в системе управления могут основываться на обычных законах. Именно это следует из двух упомянутых выше решений Конституционного совета. Оба эти постулата не противоречат друг другу, поскольку в одном случае речь идет об органическом законодательном режиме (то есть установленном Конституцией), а в другом — подведомственном текущему законодательному вмешательству в сфере управленческой деятельности. Г. Возможный объем изменений в статуте Понятие статутных модификаций было уточнено в заключениях Государственного совета от 12 ноября 1946 г. и от 13 августа 1947 г. Во-первых, изменения в статуте должны вызываться особым положением каждого из департаментов или их совокупности. Во-вторых, такие изменения должны быть ограниченными по объему и не могут нарушать общего принципа приобщения к ценностям жизни во французском сообществе. Конституционный совет использовал очень близкие термины в отношении департаментской организации, для которой статья 73 предусматривает возможность модификации статута в отношении региона. Конституционный совет определил, что «при условии соблюдения режима, присущего каждому из местных коллективов», закон «может предусматривать изменения, могущие найти свое выражение в ограничении компетенции заморских областей и департаментов по сравнению с другими регионами и департаментами» (постановление Государственного совета от 25 июля 1984 г.), однако «эти изменения не могут привести к предоставлению заморским департаментам «особой организации», предусмотренной статьей 74 Конституции только в отношении заморских территорий». Д. Вправе ли Конституционный совет оценивать потребность принятия мер об изменениях статутного режима территорий? В этом можно усомниться, ибо, употребляя в конституционных решениях прилагательное «необходимый», Конституционный совет отказывает себе в оценке степени такой необходимости (исключая случаи явной ошибки), поскольку это не его прерогатива. Именно так Совет решил в отношении оценки необходимости по принятию мер наказания, вытекающих из действия статьи 8 Декларации 1789 г. (решение от 20 января 1981 г.), или необходимости отказа от владения собственностью (решение от 16 января 1982 г.). В своем решении от 25 июля 1984 г. Конституционный совет дал оценку каждой из этих законодательных новелл, констатировав, что одна из них не противоречит Конституции, потому что имеет «ограниченную сферу» применения, а вторая — напротив, противоречит ей, потому что неправомерно стесняет общее право пользования собственностью в ущерб департамента и в пользу региона и, следовательно, выходит за рамки мер по модификации статуса, вызванных особым положением заморских департаментов. Конституционный совет, сопоставляя организации заморских . департаментов с организацией департаментов метрополии, придерживается строго основных конституционных принципов и признает за собой право контролировать надобность любого исключения, которое пожелал бы сделать из этих принципов сам законодатель. Е. Трудности регионализации Регион в пределах заморских территорий представляет собой определенную достопримечательность; он состоит из одного департамента: каждый заморский департамент одновременно является региональным округом; это объясняется для Реюньона его удаленностью от любого другого департамента, а для трех «американских» департаментов — тем, что их выборные лица никогда не соглашались на региональные преобразования. Правительство и Парламент предусмотрели поэтому для региональной реформы применение мер, аналогичных тем, которые касались Парижа. Действительно, как указано в законе от 31 декабря 1982 г., «территория Парижа» охватывает «два территориальных коллектива», которыми являются «коммуна Парижа» и «департамент Парижа», но эти два коллектива управляются одной ассамблеей, принимающей решения, — Советом Парижа и одним «исполнительным органом» — мэрией Парижа, избираемой на базе коммуны. Первый закон, принятый Парламентом, предусматривал для каждого заморского департамента и каждой заморской области од- ну-единственную ассамблею и одного председателя, осуществляющего в зависимости от вопросов либо департаментскую компетенцию, либо региональную. Однако эта единственная ассамблея должна избираться на основе системы пропорционального представительства, как это имело место в отношении региональных советов метрополии, а не на основе униноминального голосования по мажоритарной системе (в два тура), как это происходило во всех генеральных советах. Конституционный совет высказался против этого закона в своем решении от 2 декабря 1982 г.; тогда Парламенту пришлось принять другой закон, устанавливающий двойную систему органов — департаментских и региональных (закон от 31 декабря 1982 г,), — который не был направлен на цензуру Конституционного совета. Вскоре потребовалось распределить полномочия между регионом и департаментом; такое распределение предусматривалось законом от 2 августа 1984 г., некоторые положения которого подвергались пересмотру Конституционным советом в его решении-от 25 июля 1984 г. Таким образом, региональная реформа одновременно выдвинула проблему структуры управленческих органов и проблему размежевания их компетенции. 3. Проблема структурной перестройки а. Конституционный совет высказался против первого закона, принятого парламентом, поскольку, по его мнению, «положения закона выходят за пределы мер об адаптации, которые разрешает осуществлять статья 73 Конституции в области структурной организации заморских департаментов». Он не осудил, однако, принцип создания единственной ассамб- ! леи; это было трудно сделать ввиду парижского прецедента, консти- f туционность которого им уже была однажды признана (решение от 25 февраля 1982 г., подтвержденное его же решением от 28 декабря 1 1982 г.). Конституционный совет высказался против того, чтобы ре- | гиональный совет, порядок избрания которого отличается от избра- : ния генерального совета, мог поглощать управление делами депар тамента. Конституционный совет определил, что поскольку «управление заморскими департаментами возлагается на ассамблею, которая в противоположность генеральному совету департаментов метрополии при современном состоянии законодательства не обеспечивает справедливого представительства отдельных частей департамента, то и закон, представленный на рассмотрение Конституционного совета, должен придавать этой ассамблее иной характер по сравнению с обычным объемом полномочий генеральных советов». б. Конституционный совет, таким образом, пожелал придать конституционное значение преобразованию четырех бывших колоний — Гваделупы, Гвианы, Мартиники и Реюньона — в заморские департаменты, а также дать своеобразный импульс политике культурной ассимиляции, которая, собственно, и лежала в основе этих преобразований. Однако такие преобразования уже вытекали из применения закона от 19 марта 1946 г., то есть республиканского закона, который, будучи принятым до принятия Конституции 1946 г., послужил закладке «основных принципов, признанных законами Республики» (в духе преамбулы Конституции 1946 г.), в том, что касается основных прав и свобод. 2. Проблема компетенции Законы, принятые парламентом в 1982 и 1984 гг., касались региональной реформы, вследствие этого возникли споры о конституционности мер по размежеванию региональной компетенции. а. Закон от 31 декабря 1982 г. не был передан на цензуру Конституционного совета; однако в нем содержались два положения, одно из которых без всякого видимого повода стало предметом консти- туционного спора, а другое не было предметом оспаривания, хотя содержавшийся в нем вопрос давал для этого достаточно оснований. Вопрос о пределах вмешательства регионального совета в законодательный режим (как, впрочем, и в функционирование публичных служб) вызвал жаркие споры. Закон гласит, что «каждый из региональных советов... может по своей собственной инициативе или по поручению премьер-министра направлять ему предложения об изменении или приспособлении действующих или разрабатываемых положений законодательного или регламентарного характера, а также всех предложений, относящихся к экономическому, социальному и культурному развитию региона». Если бы это положение привело к «изменению законодательной системы» заморских департаментов с учетом их особого положения, оно вполне соответствовало бы Конституции в духе статьи 73. Но дело обстоит иначе, потому что ничто не связывает премьер- министра контролем за выполнением такой инициативы; его единственная обязанность состоит в том, чтобы в 15 дней подтвердить выдвижение такой инициативы, установив срок, в течение которого он даст ответ по существу вопроса; но эта его обязанность не связана с применением каких-либо санкций, и никакой судебный орган не вправе принудить премьер-министра выполнять инициативу. Поэтому оснований для конституционного оспаривания не возникает, никто не может помешать областному совету, как, впрочем, и любому рядовому гражданину, представлять премьер-министру свои соображения по перестройке структуры. б. Закон от 2 августа 1984 г., касающийся компетенции региона, побудил Конституционный совет сначала повторить доводы, изложенные в предыдущем решении, а затем оценить объем дополнительных полномочий, признаваемых за заморскими региональными советами. Из решения Конституционного совета от 25 июля 1984 г. можно вывести следующие положения. Во-первых, закон не может предоставлять региональным советам исключительные полномочия, которыми в метрополии наделены генеральные советы (например, так обстоит дело в области внутреннего транспорта и жилищного строительства). Во-вторых, закон может предоставить региону на заморских территориях полномочия, которыми он не обладает в метрополии, но при условии, что каждый из входящих в него департаментов не будет лишен полномочий, которые в той же сфере признаются за ним в метрополии (например, так обстоит дело в области здравоохранения и сельского устройства). В-третьих, компетенция в области взимания доходов от налогов и различных сборов, и прежде всего от налогов за эксплуатацию морских пространств, которая отсутствует в метрополии, может передаваться от департаментов к региону. В-четвертых, поскольку при разработке плана развития регион в метрополии обязан консультироваться с городами и представите ля ми небольших коммун, то закон не может допускать факультативность таких же консультаций на заморских территориях. В-пятых, в изъятие из вышесказанного, любая мера по адаптации не должна противоречить Конституции, коль скоро она имеет сугубо ограничительный характер; так обстоит дело с законоположением, предоставляющим региону ряд полномочий по стимулированию выращивания морских культур, в то время как в метрополии такие полномочия заранее распределены между департаментами и регионом (статья 11 закона от 22 июля 1983 г.). Наконец, Конституционный совет не возражал против расширения компетенции заморского региона в области развития культуры либо, например, по поводу актов, относящихся к аудиовизуальным средствам информации; специфика заморских областей, безусловно, оправдывает такое расширительное толкование компетенции. Несмотря на эти исключения, Конституционный совет неукоснительно применяет принцип равенства между территориальными коллективами заморских департаментов и территориальными коллективами метрополии, однако он напоминает, что «принцип равенства, закрепленный в статье 2 Конституции, не препятствует применению различных норм к неодинаковым ситуациям» (решение от 25 июля 1984 г.). В том, что касается заморских территорий, такие различия усиливаются.