При такой форме правления суверенитет покоится в нации, которая его осуществляет через своих представителей. Публичные власти действуют, следовательно, от имени нации, представителями которой они являются, и власть, которой обладают граждане, является властью назначенных ими представителей. А. Теория представительной формы правления Представительная форма правления характеризуется двумя основными элементами. 1. Избирательное право — функция Способность участвовать в выборах признается только за гражданами, рассматриваемыми в качестве способных назначать представителей нации. Избирательное право, следовательно, является публичной функцией, осуществляемой от имени нации, и возможен доступ к осуществлению этой функции при наличии условий правоспособности. Всеобщее голосование не служит необходимым условием представительной формы правления, тогда как оно является таковым при формах правления, основывающихся на теории народного суверенитета. Но если представительная форма правления допускает ограниченное избирательное право, то ничто в этом принципе не противополагается тому, что применяется в отношении всеобщего голосования, поскольку считается, что все граждане способны голосовать. 2. Представительный мандат Речь идет о связи, соединяющей представителей и представляемых. В рамках представительной формы правления: а) представитель представляет нацию в целом, а не какой- либо отдельный избирательный округ. Действительно, если суверенитет неотделим, то он выражается нацией в целом, а не в каком-либо избирательном округе. Конституцией 1791 г. было продекларировано: «Представители, избранные по департаментам, являются представителями не какого-либо отдельного департамента, но нации в целом». Именно на этом основании в 1871 г. была отклонена отставка депутатов от Эльзаса и Лотарингии, хотя департаменты, от которых они были избраны, перестали входить в состав национальной территории. Действительно, эти депутаты были избраны не от своих департаментов, но являлись представителями нации. Территориальные изменения не оказали влияния на их мандат. Случай, происшедший в 1962 г., рассматривается как противоположный принципу представительного правления; ордонансом было прекращено действие мандатов алжирских депута- тов во французском Парламенте после получения Алжиром независимости; Ь) депутат независим от своих избирателей, поскольку он их не представляет и императивный мандат запрещен. Согласно ст. 27 Конституции Франции 1958 г., «любой императивный мандат является недействительным». В результате избранный депутат не может быть отозван своими избирателями в течение действия его мандата. Случай, когда избранный депутат перед лицом своих избирателей уходит в отставку без указания мотивов (demission еп Ыапс), рассматривается в качестве гипотезы, что он не сдержал своих обещаний; такая отставка могла быть признана недействительной и уход должен оставаться без последствий. Избранный депутат не может передавать свой мандат политической партии или какой-либо группе давления. Европейский парламент не одобрил так называемой системы турникета (systeme dit tourniquet), согласно которой некоторые депутаты обязуются при своем избрании уйти в отставку, с тем чтобы освободить место следующему кандидату по своему списку. В 1960 г. генерал де Голль21 отказал в созыве чрезвычайной сессии Парламента, посчитав, что направленное ему парламентариями требование о созыве было составлено под давлением сельскохозяйственных организаций и, следовательно, посягает на принцип запрещения императивного мандата. 3. Политическое значение представительной формы правления В революционную эпоху представительная форма правления позволяла обеспечивать политическое доминирование буржуазии. Теория «избирательное право — право» имела своей целью ограничить доступ к избирательному праву для граждан, связав это право с уплатой ими налогов. Народ, следовательно, был отстранен от управления публичными делами. Представительная форма правления должна основываться на парламентском суверенитете. Поскольку воля нации основывается только на «устах» (bouche) представителей, за которыми не осуществляется никакого контроля, то суверенитет нации является фикцией, скрывающей политическую реальность, обозначаемую как суверенитет представителей. В. Эволюция представительной формы правления Эволюция привела к модификации представительной формы правления. Эта эволюция нашла свое завершение в ст. 3 Конституции Франции 1958 г., которая примирила теории национального суверенитета и народного суверенитета («Национальный суверенитет принадлежит народу, который его осуществляет через своих представителей и посредством референдума»). Два феномена характерны для этой эволюции. Всеобщее голосование изменило способы политических действий, которые не могут более оставаться уделом нотаблей22. Народ стал постоянным актером на политической сцене, тогда как ранее он довольствовался случайным участием в политической жизни в периоды нестабильности. Необходимость регулирования избирательного процесса и развитие социализма, основывающегося на рабочем движении, привели к образованию современных политических партий, которые оживили политическую жизнь. Эти новеллы повлекли за собой два последствия. 1. Зависимость избранного депутата Независимость избранного депутата — одна из опор представительной формы правления — была упразднена. Избранный депутат зависим от своих избирателей и политических партий. a) Разумеется, запрещение императивного мандата продолжает существовать, и представитель не рискует быть отозванным при осуществлении своих полномочий. Но профессионализация политической жизни вводит императив при переизбрании. С этой точки зрения парламентарий становится обязанным постоянно прислушиваться к своим избирателям и добавить к своим обязанностям законодателя обязанности стимулировать и защищать свой избирательный округ, а также выполнять роль административного и социального помощника своих из23 бирателей. b) Кроме того, парламентарий столкнется с трудностями при своем избрании и осуществлении своего мандата без поддержки какой-либо политической партии. Во время избирательной кампании кандидат нуждается в финансовой и медиационной1 поддержке, которую может обеспечить только политическая партия. Политические дебаты происходят между партиями на национальном уровне; избиратели голосуют с учетом не только личности кандидата, но и его партийной принадлежности. При осуществлении своих полномочий парламентарий может пользоваться поддержкой, оказываемой ему на основании его вхождения в какую-либо политическую фракцию24. Поскольку организация парламентской работы в большой степени зависит от политических фракций, то парламентарий, не входящий ни в одну из них, будет ограничен в возможностях осуществлять свою деятельность. Наконец, соблюдение дисциплины фракции обусловливает его выдвижение политической партией на ближайших выборах и, следовательно, его переизбрание. 2. Участие народа в представительной форме правления Отстранение народа как результат парламентского суверенитета ведет к охлаждению (desaffection) отношения к представитель- ной форме правления. Для исправления такого положения стали расширяться возможности прямого участия народа. Это достигается различными способами. a) Исполнительная власть избирается непосредственно народом или через посредство выборщиков. Президент республики избирается всеобщим прямым голосованием во Франции. Таким же способом он избирается в некоторых новых демократиях Центральной и Восточной Европы (Болгария, Польша, Румыния, Хорватия, Словения, Россия). Он избирается всеобщим непрямым голосованием в США в условиях, которые приближаются к условиям прямых выборов. В многочисленных демократиях целью парламентских выборов является избрание не только членов парламента, но и главы правительства. В частности, это происходит в большинстве европейских демократий, где избиратели задолго до выборов знают, что лидер политической партии, получившей большинство мандатов или могущей собрать вокруг себя такое большинство, станет главой правительства. Однако положение не всегда является достаточно ясным. В некоторых государствах, где применяется пропорциональная избирательная система, сочетаемая с многочисленностью политических партий, избирателю трудно сделать такой выбор; правительство формируется путем последующих переговоров о его образовании (Бельгия, Нидерланды, государства Северной Европы и т.д.). Но и в этом случае соответствующие результаты выборов являются основным индикатором желаний избирателей в отношении состава коалиционного правительства. b) Участие избирателей в выборах может происходить путем использования института референдума, который получил широкое распространение после 1945 г., не только по конституционным вопросам, но и в законодательной области. Так, в Италии референдум 1993 г. положил начало глубоким изменениям в государственном строе. c) Наконец, на практике, благодаря роли, играемой современными медиа, и использованию техники опросов делегаты постоянно получают информацию об общественном мнении и учитывают его, вырабатывая свою политическую линию. Совокупность приведенных факторов подтверждает ранее сделанный Эсменом25 (Esmain) анализ, согласно которому форма представительного правления трансформировалась в форму полупредставительного правления (regime semi-represen- tastif). С. Ограничение представительного правления политическими партиями Расширение избирательного права породило необходимость руководства избирателями, выдвижения кандидатур и организации избирательных кампаний. Традиционные «сплетения» нотаблей, которые доминировали в политической жизни в XIX в., потеряли свою эффективность, когда стали организовываться избирательные кампании на национальном уровне. Во всяком случае, рабочие партии не могли опираться на такие «сплетения», которые по своему характеру были консервативными и отражали сельские интересы. Этим обусловлено возникновение современных больших политических партий. 1. Функции политических партий В условиях демократии за политическими партиями могут быть признаны три основные функции. a) Партии организуют политические и идеологические дискуссии (le debat). Тем самым они играют образовательную роль. На собраниях своих сторонников или избирателей, через свою печать политические партии способствуют формированию политического сознания граждан и являются средством плюралистических дебатов в государстве. b) Партии организуют завоевание политической власти путем выдвижения своих кандидатов и организации избирательных кампаний. с) Партии обеспечивают функции поддержки, когда завоевывают политическую власть. Через парламентские фракции, которые играют определяющую роль в парламентской работе, а также благодаря своему влиянию на общественное мнение партии обеспечивают поддержку действий правительств, в которых они участвуют. 2. Статус политических партий В названных условиях вполне естественно, что политические партии обладают конституционным признанием. Таковое имеет место в европейских странах, и в частности во Франции, ст. 4 Конституции 1958 г. которой установила: «Политические партии и группировки содействуют выражению мнений голосованием. Они создаются и осуществляют свою деятельность свободно. Они должны уважать принципы национального суверенитета и демократии». Такое признание часто сопровождается принятием статуса политических партий и государственного финансирования их деятельности. — Этот статус может быть более или менее детализированным. В Германии закон о партиях регулирует очень сложным образом деятельность партий и устанавливает их внутренние правила, которые должны быть демократическими, в частности в отношении выдвижения кандидатов. Французское законодательство имеет более умеренный характер: закон от И марта 1988 г. ограничивается признанием за партиями статуса юридического лица, их права предъявлять иски в суде, права приобретения на платной или бесплатной основе движимого или недвижимого имущества и осуществления всех действий, соответствующих их задачам, в частности их права основывать и выпускать газеты, основывать и управлять образовательными учреждениями. — Финансирование политических партий может быть непосредственным или ограничиваться возмещением избирательных расходов. Франция избрала оба названных подхода, потому что к государственному финансированию избирательных кампаний закон добавляет финансирование деятельности партий; в последнем случае партии финансируются в зависимости от численности их парламентариев и результатов выборов. Стало обычным критиковать политические партии. Однако они составляют основной элемент представительной демократии. Без них разобщенные избиратели не могли бы выразить свою точку зрения. Организуя электорат, партии способствуют эффективному функционированию демократии. То, что они могут казаться неприспособленными в какой-либо определенный момент, не означает их бесполезности. Как любой организации, партиям необходимо некоторое время, чтобы изменить свои идеи и образ действий. Но без них гражданин оказался бы разоруженным перед лицом власти.