По сравнению с предыдущими республиками положение Президента отличается не только порядком его избрания, который придает ему собственную легитимность, но также и полномочиями, вверенными главе государства. С этой точки зрения Конституция уклонилась от парламентского правила, согласно которому все акты, принимаемые на основе полномочий Президента, должны подвергаться контрассигнации министров; последнее обстоятельство способствует передаче полномочий Президента, политически неответственного, Правительству, несущему ответственность перед Национальным собранием. Президентская власть имеет своим началом не только порядок избрания, но и собственные полномочия Президента. § 1. Статус Президента республики Оригинальность статуса Президента республики основывается, разумеется, на порядке его избрания; в том, что касается продолжительности мандата Президента, то Конституция 1958 г. придерживается республиканской традиции, в соответствии с которой она составляет семь лет. А. Избрание Президента республики Порядок избрания, установленный в 1958 г., соответствовал идеям, изложенным генералом де Голлем в его речи в Байо. Президент должен избираться более широким избирательным корпусом, чем корпус, состоящий из членов палат Парламента, с тем чтобы избежать избрания последними лица, зависимого от политических партий. Предложенное им решение: избирать Президента республики коллегией нотаблей по типу той, которая избирает Сенат (парламентарии, генеральные советники, представители муниципальных советов). Именно таким способом генерал де Голль был избран Президентом в 1958 г.; за него было подано 78,5% голосов. 1. Реформа 1962 г. Можно задаться вопросом о побудительных причинах, которые в 1962 г. заставили Президента республики предложить изменить порядок его избрания. Безусловно, существует непосредственная причина, а именно покушение в Пти-Кламарт (Petit-Clamart), совершенное на генерала де Голля 22 августа 1962 г.147; это покушение способствовало тому, что общественное мнение осознало существование проблемы президентского наследия, связанного с возможностью сохранения режима после ухода де Голля в отставку. Избрание Президента нотаблями является недостаточным, чтобы обеспечить главе государства легитимность, сравнимую с той, которой, по причинам исторического характера, пользовался генерал де Голль. Идея о порядке выборов путем всеобщего и прямого голосования является, однако, более старой; ее генерал де Голль уже затрагивал на своей пресс-конференции И апреля 1961 г. Глубинная причина проекта реформы кроется в ухудшении отношений с Парламентом. С окончанием войны в Алжире Парламент «пробудился», а назначение в качестве Премьер-министра Жоржа Помпиду, который не являлся депутатом и никогда не был министром, было с трудом одобрено. Европейская политика главы государства, враждебного к наднациональной Европе, привела де Голля к утрате поддержки МРП, и министры, члены этой партии, вышли из Правительства, которое оказалось в кризисе, спровоцированном Национальным собранием. В таких «климатических условиях» Президент посчитал, что необходимо усилить позиции главы государства, дабы избежать эволюции в сторону парламентаризма. Об этом заявил генерал де Голль, когда объявил о реформе; что касалось его личной легитимности, то порядок избрания не имел большого значения: «Вопрос будет очень неоднозначным для тех, кто... придет после меня... Для того чтобы быть в полной мере и вполне готовыми к обязательствам нести высшую ответственность, какой бы тяжести она ни была... нужно, чтобы они получали свое назначение непосредственно от всей совокупности граждан». Проект о конституционном пересмотре был передан на референдум в соответствии с процедурой ст. 11 Конституции. Объявление о референдуме, сделанное в речи Президента 20 сентября 1962 г., вызвало сильное возмущение со стороны парламентариев; Правительство Помпиду было свергнуто. Это «свержение» является единственным в истории Пятой республики. Проект пересмотра был одобрен значительным большинством — 62% поданных голосов. вия неизбираемости, удовлетворять требованиям, налагаемым Кодексом об обязательной государственной службе; последняя, согласно решению Конституционного совета, имеет своим следствием то, что призванные на военную службу могут быть кандидатами. Самое главное — нужно быть рекомендованным. Учредители хотели избежать выдвижения малосерьезных кандидатур, которые осложняли бы организацию избирательной кампании, принижая достоинство выборов. Кандидат должен быть представлен 500 лицами, обладающими выборным мандатом (мэры, генеральные советники, региональные советники, парламентарии), представляющими 30 различных департаментов; при этом к одному департаменту должно относиться не более 1/10 представляющих. Формуляры о представлении кандидата проверяются Конституционным советом; последний составляет список кандидатов и публикует фамилии 500 рекомендующих в Journal officiel (если число рекомендующих более 500, то фамилии публикуются в соответствии с жеребьевкой). Система рекомендаций, если она предназначена не допустить к выборам кандидатов-фантазеров, никогда не была серьезным препятствием для кандидатур какой- либо политической формации, даже не представленной в Парламенте. Кандидаты должны направить в Конституционный совет декларацию о своем имущественном положении. Публикуется только декларация кандидата, избранного Президентом республики. Официальная избирательная кампания продолжается 15 дней для каждого из туров выборов. Все кандидаты представляются одним и тем же способом, а Национальная комиссия по контролю обязана следить за соблюдением равенства между кандидатами. В том, что касается аудивизуальных средств, то Высший совет по аудивизуальным средствам (ВСАС)148 следит за равенством их использования. Кроме того, каждый кандидат в первом и втором турах выборов обладает правом на выступления в течение двух часов в телепередачах и еще двух часов — по радиовещательной сети. Что же относится к финансированию избирательной кампании, то по закону 1988 г. с поправками 1995 г. каждый кандидат должен вести учет средств по проведению своей кампании за 12 месяцев, предшествующих голосованию. Эти данные представляются в Конституционный совет. Предельный размер расходов кандидатов на выборах — 90 млн франков в первом туре и 120 млн франков для кандидатов, представленных во втором туре. Государство предоставляет заранее установленное возмещение в размере 1/20 суммы на кандидата (или 4,5 млн франков) и 1/4 — если в первом туре кандидаты получили 5% поданных голосов (или 22,5 млн франков) и 30 млн франков кандидатам, принявших участие в обоих турах. Возмещение подчинено требованию представить отчет о действительно произведенных расходах; в противном случае возмещение полагается только за фактически истраченные суммы. Однако аванс в 1 млн франков уплачивается с момента опубликования списка кандидатур. Развертыванию избирательной кампании могут помешать смерть или препятствия быть кандидатом. После пересмотра 1964 г. эти обстоятельства предусмотрены Конституцией. Если смерть и препятствие последовали менее чем за семь дней до даты, ограничивающей представление кандидатур, и касаются лица, объявившего о своем намерении быть кандидатом по меньшей мере за 30 дней до этой даты, то Конституционный совет может принять решение отложить выборы максимум на 35 дней. Данное обстоятельство имеет своим следствием продление мандата уходящего с поста Президента республики. Если смерть или препятствие последовали между датой, ограничивающей представление кандидатур, и первым туром, то Конституционный совет должен отложить выборы. Если эти события произошли между первым и вторым турами, то Конституционный совет должен снова провести все избирательные операции в совокупности. Голосование является мажоритарным и проходит в два тура. Для того чтобы быть избранным в первом туре, кандидат должен получить абсолютное большинство голосов. Такая ситуация еще ни разу не возникала. Второй тур проводится во второе воскресенье, следующее за первым туром, между «двумя кандидатами, которые, если будут сняты другие кандидатуры, находятся в наиболее благоприятном положении и окажутся получившими наибольшее число голосов в первом туре». Возможность снять свою кандидатуру до настоящего времени еще ни разу не была реализована. Таблица 5 Результаты президентских выборов (в процентах по отношению к поданным голосам)1 Кандидаты Первый тур Второй тур 5 декабря 1965 г. 19 декабря 1965 г. Де Голль 44,6 55,2 Миттеран 31,8 44,8 Леканюэ 15,6 Тиксье-Виньянкур 5,2 Марсиласи 5,2 Барбю 1Д Участие 84,7 84,3 1 июня 1969 г. 15 июня 1969 г. Помпиду 44,5 58,2 Поэр 23,3 41,8 Дюкло 21,3 Деффср 3,6 Рокар 3,6 1 Все данные по результатам выборов приведены в том виде, как они даны автором, хотя их подсчет указывает на некоторые погрешности. — Прим. перев. Продолжите табл. 5 Дюкатель 1,3 Кривин 1 Участие 77,6 68,9 5 мая 1974 г. 19 мая 1974 г. Миттеран 43,2 49,2 Жискар д’Эстен 32,6 50,8 Шабан-Дельмас 15,1 Роайе 3,2 Лагюйе 2,3 Дюмон 1,3 Ле Пен 0,7 Мюллер 0,7 Кривин 0,4 Ренувин 0,2 Себаг 0,2 Эро 0,1 Участие 84,2 87,3 26 января 1981 г. 10 мая 1981 г. Жискар д’Эстен 28,5 48,2 Миттеран 25,9 51,8 Ширак 18 Марше 15,3 Лалонд 3,9 Лагюйе 2,3 Крепо 2,2 Дебре 1,7 Гаро 1,3 Вушардо 1,1 Участие 81,1 85,9 24 апреля 1988 г. 8 мая 1988 г. Миттеран 34,1 54 Ширак 19,9 46 Барр 16,5 Ле Пен 14,4 Лажуани 6,8 Вештер 3,8 Жюкюин 2,1 Лагюйе 2 Буссель 0,4 Участие 81,3 84,1 Окончание табл. 5 23 апреля 1995 г. 7 мая 1995 г. Жоспен 23,2 47,3 Ширак 20,5 52,7 Балладюр 18,5 Ле Пен 15,3 Хюе 8,7 Лагийе 5,4 Де Виллье 4,8 Вуане 3,5 Шемидад 0,3 , Участие 79,5 80,4 Избирательная система требует, таким образом, чтобы избранным всегда было лицо, получившее абсолютное число поданных голосов. Результаты голосования объявляются Конституционным советом, которому также поручено рассмотрение споров об этих выборах. 3. Последствия реформы 1962 г. Реформа 1962 г. имела последствия институционального плана и оказала значительное влияние на национальную политическую жизнь. 1. В институциональном плане Президент республики приобрел новые полномочия по отношению к Премьер-министру. Сильный народной легитимностью, которая является его собственной, Президент понимает, что его позиции укрепляются при осуществлении им своих полномочий. Конституция предусмотрела разделение исполнительной власти между Президентом республики и Премьер-министром. Кроме своих собственных Президент располагает полномочиями, которые рассматривались до 1962 г. в качестве номинальных; к числу последних относилось подписание ордонансов, декретов, принятых в Совете министров. Считалось, что Президент вряд ли мог отказать в своей подписи Премьер-министру, который пользуется доверием Национального собрания. Однако после 1962 г., как показывает опыт первого сосуществования, можно считать, что эти полномочия являются реальными и Президент республики обоснованно отказывает в своей подписи. Президентское верховенство было усилено реформой 1962 г. Президент в полной мере осуществляет прерогативы, которые признаются за ним Конституцией. Именно норма ст. 5 Конституции, определяющая президентские полномочия и указывающая на арбитраж Президента, должна после 1962 г. интерпретироваться в качестве главного его полномочия. 2. В политическом плане президентские выборы стали одним из главных моментов национальной жизни и политическая жизнь организуется вокруг них. Учитывая тот факт, что ни одна крупная политическая партия не сможет мобилизовать достаточный электорат, для того чтобы надеяться в одиночку выиграть президентские выборы, умение кандидата, добивающегося власти, опираться на сгруппированные вокруг него силы во втором туре является основным условием победы на выборах. Выборы Президента республики всеобщим голосованием имеют своим следствием биполяризацию политической жизни. Первый тур рассматривается в качестве первичных выборов, которые позволяют избирателям выбрать кандидата каждого политического лагеря во второй тур. Затем кандидаты мобилизуют свой лагерь. Если они не могут этого сделать, то проигрывают выборы, как это случилось с Жискар д’Эстеном в 1981 г. и Шираком в 1988 г. Президентские выборы являются исключительно важным инструментом для образования и переустройства политической сферы деятельности. В. Мандат 1. Продолжительность срока полномочий составляет семь лет149. В данном случае речь идет о воссоздании республиканского правила, установленного в Третьей республике. Обусловленный конъюнктурными обстоятельствами в связи с ожидавшимся объединением монархистов, этот срок полномочий импонировал последующим республикам. Действительно, более длительная продолжительность полномочий, чем срок парламентской легислатуры, позволяет Президенту, республиканскому монарху, про- являть себя в качестве гаранта преемственности. Президент Ширак в заявлении от 14 июля 1997 г., рассматривая это положение, различал два отрезка времени, затрачиваемого при осуществлении им своих полномочий: короткий — по управлению ежедневными делами, зависящий от Правительства, и длинный, «необходимый для некоторого видения и некоторых размышлений по поводу эволюции в мире». Президент может переизбираться неопределенное число раз. За исключением случая отказа в его выборе со стороны народа, он может надеяться на обладание мандатом в течение 14 лет — такого срока полномочий не существует ни в какой другой государственной системе. По общему правилу, в начале своего семилетнего срока полномочий все Президенты республики выражали желание сократить продолжительность своего мандата. Только Жорж Помпиду безуспешно попытался реализовать свое желание по основаниям, вне сомнения, не имевшим связи с его болезнью, которая «унесла его с собой» во время осуществления им полномочий. В обеих палатах Парламента был принят проект, предусматривающий сокращение срока полномочий до пяти лет без какого-либо совпадения со сроком мандата Парламента. Незначительность количества голосов, поданных за проект, указывала на возможность его отклонения в Конгрессе, а Президент республики не имел желания прибегнуть к процедуре референдума; процедура была приостановлена в ожидании лучших времен. На желательность сокращения срока полномочий часто ссылаются в связи с тем, что возможно совпадение сроков президентских и парламентских полномочий; такое совпадение может быть абсолютным только при запрете права роспуска Парламента или «розыгрыше» президентского мандата во время роспуска, чего никто не желает. Следовательно, имеется немного аргументов в пользу такого соответствия. Предлагаются следующие варианты решения: либо продолжительность полномочий в пять лет с правом переизбрания, либо семилетний срок без права переизбрания. Последнее предложение представляет большое неудобство для Президента республики, неответственного политически и перед народом, поскольку он не может повторно выдвигать свою кандидатуру. Консультативный комитет под председательством декана Веделя изучил этот вопрос без права представления какого-либо заклю- чения по нему. Проект пересмотра, внесенный Президентом республики в Сенат в 1993 г., не содержал какого-либо предложения на этот счет. В настоящее время вопрос о сокращении президентского мандата до пяти лет вновь стоит на повестке дня. Предполагается, что возможность переизбрания Президента неограниченное количество раз сохранится. Совпадение сроков президентского мандата | и полномочий Парламента не будет сопровождаться какими- либо новациями, изменяющими отношения между властями. Опасность расхождения между большинством, поддерживающим Президента, и парламентским большинством не исчезнет, но исходя из характера обстоятельств продолжительность сосуществования будет сокращена. 2. В случае окончательной приостановки действия мандата Президента республики до окончания его срока проводятся новые выборы по меньшей мере в 20-дневный и самое большее в 35-дневный срок после констатации вакантности поста. В течение этого срока временное исполнение президентских полномочий возлагается на Председателя Сената. В равной мере он исполняет названные полномочия при временных препятствиях в осуществлении полномочий избранным Президентом республики. Вакантность всегда имеет окончательный характер. Она возникает вследствие смерти, отставки или смещения Президента республики за государственную измену. Вакантность констатируется Конституционным советом. Препятствие является результатом неспособности Президента республики осуществлять свои функции и может иметь временный характер. Констатация препятствий осуществляется Конституционным советом по запросу Правительства, выносящего решение большинством голосов своих членов. Временное исполнение — осуществление в полной мере полномочий Президента республики, за исключением тех из них, которые могли бы повлечь изменение отношений между институтами накануне президентских выборов: запрещение изменения отношений касается проведения референдума, роспуска Национального собрания и конституционного пересмотра. Со своей стороны, Правительство не может ставить вопрос о своей ответствен- ности перед Национальным собранием. Временное исполнение президентских полномочий дважды осуществлялось Поэром150, Председателем Сената: после отставки генерала де Голля в 1969 г. и смерти Президента Помпиду в 1974 г. В первом случае Поэр сам был кандидатом на пост Президента республики. § 2. Собственные полномочия Президента республики Одна из конституционных новаций содержится в ст. 19, которая освобождает некоторые акты Президента республики от контрассигнирования. Таким образом, речь идет об отказе от традиции, в соответствии с которой все акты Президента должны контрассигнироваться несущими ответственность за них министрами. Поскольку Президент республики был политически неответствен, то контрассигнирование имело своим следствием передачу действий этого лица под контроль политической власти, ответственной перед Парламентом. Это означало также, что, для того чтобы действовать, Президент должен был получать согласие Правительства. В этих условиях освобождение от контрассигнирования некоторых актов Президента республики означает, поскольку политическая неответственность сохраняется, что Президент обладает полномочиями, которые он осуществляет без какого-либо контроля. Эти полномочия предназначены для того, чтобы позволить Президенту республики осуществлять функцию арбитража, которая за ним признается в соответствии со ст. 5 Конституции. А. Полномочия по отношению к Правительству Первый абзац ст. 8 Конституции устанавливает: «Президент республики назначает Премьер-министра. Он прекращает исполнение функций Премьер-министра по представлении им заявления об отставке Правительства». Сам Президент республики производит назначение Премьер-министра. Конечно, Президент не должен игнорировать существование Национального собрания, которое, если Премьер-министр не принадлежит к парламентскому большинству, может его свергнуть путем принятия резолюции порицания. Но несмотря на это, для Президента республики выбор является свободным, тем более что Премьер-министр не обязательно должен быть парламентарием. Если же Президент и большинство в Парламенте являются разнопартийными, то резерв президентской свободы очень невелик. Действительно, вплоть до настоящего времени назначаемая Премьер-министром кандидатура предлагалась новым парламентским большинством (Ширак, Балладюр151, Жос- пен152). Какое-либо точное указание на процедуру осуществления инвеституры в Конституции отсутствует. Однако представляется, что процедура (абз. 1 ст. 49), предусматривающая, что Правительство «ставит вопрос об ответственности по своей программе или, в случае необходимости, по декларации об общей политике», должна, по мысли учредителей, действовать в отношении полу-, чения инвеституры. Назначение, произведенное Президентом республики, является юридически достаточным, но Премьер-ми- нистр должен в разумный срок представить свою программу в Национальном собрании. Эта обязанность может вытекать, впрочем, из того факта, что, согласно Конституции, обязательство о постановке вопроса об ответственности Правительства по декларации об общей политике является только возможным; последнее, a contrario153, означает, что Правительство обязано поставить вопрос об ответственности по своей программе. Однако с 1962 г. практика не развивается в направлении норм, а зависит от мнения Правительства. Консультативный комитет под председательством декана Веделя предложил вернуться к первоначальным намерениям учредителей и обязать Правительство передавать свою программу на одобрение парламентариев в 15-дневный срок, следующий за назначением. Идея была воспроизведена в проекте конституционного пересмотра, направленного в Сенат в 1993 г. Возврат к процедуре инвеституры означал бы, что во время своего назначения Правительство должно установить, располагает ли оно поддержкой большинства подаваемых голосов в Национальном собрании, тогда как при отсутствии инвеституры именно Национальное собрание доказывает голосованием по резолюции порицания, что абсолютное большинство его членов находится в оппозиции Правительству. Второе решение этого вопроса более комфортабельно для Правительства. Согласятся ли потерять это преимущество в пользу усиления роли Парламента с назначением Премьер-министра, произведенным Президентом республики и передаваемым под контроль Национального собрания? Президент республики не обладает полномочием смещать Премьер-министра; уход последнего связан с его добровольной отставкой. Однако если политическая ориентация Президента и партийность парламентского большинства совпадают, Премьер-мини- стру трудно сопротивляться президентскому требованию об отставке, потому что он не может опираться на Парламент; в этом случае парламентское большинство поддерживает Президента республики. Практика ввела, таким образом, президентское полномочие увольнять от должности. Премьер-министр подает в отставку по требованию Президента республики. Единственным случаем добровольного ухода Премьер-министра является отставка Ширака в 1976 г. во время президентства Жискар д’Эстена. Разумеется, при «сосуществовании» Президента республики и парламентского большинства, которое находится по отношению к нему в оппозиции, Президент не обладает никакими средствами увольнения Премьер-министра, если не желает вступить в конфликт с Национальным собранием, которое могло бы найти. решение, только отказавшись от роспуска. Премьер-министр, согласно выражению Жискар д’Эстена, «неустраним». В. Полномочия по отношению к Парламенту Президент республики обладает двумя полномочиями по отношению к Парламенту: правом обращения с посланием (ст. 18 Конституции) и правом роспуска Национального собрания (ст. 12). Право обращения с посланием является способом традиционного общения Президента с палатами Парламента. Согласно традиции глава государства не может появляться в полукруге154 палат. Послания зачитываются председателями палат Парламента. Послания не дают повода для каких-либо дебатов вследствие политической неответственное™ Президента республики. Данная устаревшая процедура используется только при наличии обстоятельств протокольного (после выборов Президента республики) или исключительного характера (война в Персидском заливе). Путем применения права роспуска глава государства прекращает срок полномочий Национального собрания и назначает новые выборы. Сенат не может быть распущен в соответствии с традицией, согласно которой может распускаться только палата, избираемая всеобщими прямыми выборами. Роспуск является дискреционным полномочием Президента республики и может быть осуществлен в любой момент. Единственное условие, введенное для того чтобы избежать повторных роспусков, состоит в том, что новый роспуск не может быть проведен в течение года, следующего за роспуском («роспуск на роспуск не годится»). Формальные условия для осуществления роспуска очень просты: достаточно проведения консультаций с Премьер-министром и председателями парламентских палат. Выборы проводятся в срок от 20 до 40 дней после роспуска. Национальное собрание, следовательно, постоянно находится под дамокловым мечом роспуска. Последнее обстоятельство рассматривается в качестве оружия устрашения, позволяющего со- хранять министерскую стабильность. Предпринять инициативу свергнуть Правительство — означает подвергнуться риску увидеть себя «препровожденным к избирателям». В то же время, поскольку только сам Президент республики может предпринять инициативу роспуска Национального собрания, неудача на выборах накладывает на него определенную ответственность. Даже если Президент не уйдет в отставку, его политическая власть будет ослаблена и он вынужден будет смириться с сосуществованием, в период которого его полномочия окажутся ограниченными точным соблюдением буквы Конституции. Дилемма Мак Магона всегда будет актуальной. Президенты республики умеренно используют свое право роспуска; за более чем 35 лет только пять составов Национального собрания не «дожили» до окончания срока своих полномочий: — роспуск 1962 г. был вызван принятием резолюции порицания в отношении Правительства Помпиду; — роспуск, осуществленный в результате событий в мае 1968 г., дал возможность избирателям быть арбитром в отношении национального политического кризиса; — роспуск 1981 г. позволил вновь избранному Президенту Миттерану совместить со своей политической ориентацией партийную принадлежность парламентского большинства; — роспуск 1988 г. представлял повторно проведенную названную выше операцию, но Президент республики, считавший, что поддерживавшее его парламентское большинство не было подавляющим, был услышан избирательным корпусом и получил только относительное большинство; — роспуск 1997 г., осуществленный Президентом республики в целях «вновь предоставить слово французскому народу, с тем чтобы он высказался в отношении масштабов и ритмов изменений в ближайшие года». Фактически речь шла о роспуске тактического характера, с тем чтобы получить выгоду предполагаемого улучшения популярности и сохранить большинство мест в Национальном собрании. Мотивы роспуска не были поняты избирателями, поскольку Правительство опиралось на парламентское большинство и оппозиция выиграла выборы, «приговорив» Президента к жизни в условиях продолжительного по времени сосуществования. Неудача «такти- ческого роспуска», вне сомнения, обрекает такой подход на долгое неприменение. Фактически роспуск может быть использован только в случае кризиса либо в Парламенте, либо в стране или для того, чтобы привести в соответствие политические ориентации парламентского большинства с ориентациями Президента сразу же после президентских выборов. Таким образом, роспуск или, скорее, угроза роспуска является одним из элементов стабильности Правительства в Пятой республике. Разумеется, его стабильность во многом зависит от избирательной системы, которая позволяет образовать правительственное большинство. Но когда это большинство расколото, как было при Правительстве Барра155, или когда оно является относительным, как при Правительстве Рокара156, страх перед роспуском может заставить парламентариев вести себя таким образом, чтобы избегать опасных положений, угрожающих правительственной стабильности; страх роспуска является началом «благоразумия» (la sagesse). С. Полномочия по отношению к народу Применение процедуры референдума предусмотрено ст. 11 Конституции. Инициатива проведения референдума не принадлежит Президенту республики. Она принадлежит Премьер-министру и Парламенту, который может ею воспользоваться только во время парламентских сессий. Последнее условие указывает на то, что Парламент может высказаться в отношении инициативы Премьер-министра; это может привести, как в 1962 г., к голосованию по резолюции порицания. В процессе конституционного пересмотра 1995 г. уточнено положение, согласно которому при референдуме по инициативе Премьер-министра требуется представление заявления. На его основе проводятся дебаты в каждой из парламентских палат. При таких обстоятельствах, если Премьер-министр предпринимает юридическую инициативу по проведению референдума, практика показывает, что это он делает по побуждению, исходящему от Президента республики, который публично объявляет о референдуме часто до того, как формальная инициатива будет представлена Премьер-мини- стром. Однако в период сосуществования действие конституционных правил восстанавливается и Премьер-министр может оказывать сопротивление предложениям Президента республики. До сих пор не было ни одного случая проведения референдума в период сосуществования. В равной мере инициатива проведения референдума принадлежит парламентским палатам, которые совместно высказываются по ней. Как это следует из содержания ст. 11 Конституции, парламентская инициатива может иметь место только по проекту, имеющему правительственное, а не парламентское происхождение. Конституция предусматривает, что референдум может проводиться только в отношении законопроектов, однако обе палаты еще ни разу не воспользовались предоставленной им возможностью. Предмет референдума ограничен. Первоначально он мог проводиться только по законопроекту, «касающемуся организации государственной власти, содержащему одобрение какого-либо соглашения о Сообществе или имеющему цель разрешить ратификацию какого-либо договора, который, не противореча Конституции, отразился бы на функционировании установлений». Пересмотр Конституции, проведенный в 1995 г., отразил факт исчезновения Сообщества, исключив из списка предметов референдума соглашения о Сообществе. В результате пересмотра была расширена сфера применения референдума в отношении «реформ в экономической и социальной политике нации и служб, которые к этой политике имеют отношение». Расширение сферы применения референдума имеет важный характер, поскольку затрагивает широкий спектр вопросов о вмешательстве государства (налоговая система, здравоохранение, образование...); к ним могут быть добавлены вопросы, касающиеся публичных служб, относящихся к указанным сферам. Сенат ограничил сферу применения референдума в отношении публичных служб. Его формулировка исключает сферу публичных свобод, но экономические и социальные права могут иметь отношение к предмету референдума. Президент республики, учтя в этом отношении мнение юристов, признал в 1996 г., что упразднение обязательной военной службы не входит в сферы, названные в ст. 11 Конституции. В отношении проектов законов, касающихся организации публичных властей, оспаривается возможность применения ст. И для пересмотра Конституции (см. с. 264). В остальном же, поскольку речь идет о «неконституционных» публичных властях, считается неоспоримым, что может быть проявлена инициатива в отношении проекта обычного закона или проекта органического закона. Что касается возможности проведения референдума по проекту закона о ратификации международного соглашения, то такая норма порождена спором по поводу создания в 1954 г. Европейского оборонительного сообщества. Учредители хотели, чтобы во время проведения референдума народ мог высказаться по поводу международного соглашения. Впрочем, показательно, что оба референдума, проводившиеся в этой области, касались договоров о европейской интеграции (расширение Европейского экономического сообщества, Договор о Европейском союзе, называемый Маастрихтским). Решение прибегнуть к референдуму может принадлежать только Президенту республики. То обстоятельство, что полномочие принять такое решение предоставлено лицу, избранному всеобщим голосованием, имеет свои последствия: Президент, желает он того или не желает, придает тем самым любому референдар- ному процессу характер голосования по согласию или несогласию с ним — Президентом. Для генерала де Голля, использовавшего референдум для того, чтобы предложить народу оказать поддержку его политике, и ушедшего в отставку в 1969 г. вследствие негативного для него результата голосования, названный выше подход был естественным. В других случаях (например, референдум о расширении Европейского экономического сообщества, проведенный Президентом Помпиду, или референдум по поводу Договора о Европейском союзе, проведенный Президентом Миттераном) позитивный ответ на вопросы, вынесенные на референдум, мог расцениваться как выражение одобрения политики или личности Президента, а негативный ответ мог поставить под сомнение президентский мандат; эти референдумы сопровождались острыми обсуждениями существа проблем. Пересмотр 1995 г. положил конец дискуссии, начавшейся в 1984 г., когда Президент республики безуспешно предлагал изменить Конституцию, с тем чтобы прибегать к референдуму в отношении публичных прав. Конституционный консультативный комитет под председательством декана Веделя изучил этот вопрос. Проект пересмотра, внесенный в Сенат в 1993 г., отражал идею о расширении сферы применения референдума в отношении законопроектов, касающихся основных гарантий публичных прав. В нем уточнялось, что любой законопроект, передаваемый на референдум, должен прежде всего быть предметом рассмотрения Конституционного совета с точки зрения соответствия Конституции; последнее обстоятельство исключало применение ст. 11 для пересмотра Конституции (но параллельно ст. 89 должна быть изменена, для того чтобы облегчить пересмотр в случае оппозиции одной из парламентских палат — см. с. 264). Рассмотрение проекта a priori Конституционным советом заполнило бы существующий пробел, поскольку Совет отказался бы рассматривать закон, принятый на референдуме, после его одобрения. В равной мере можно было бы избежать и того, что законопроекты, выработанные под влиянием момента, не посягали бы на основные свободы. В проекте пересмотра предлагалось также проведение референдума по народной инициативе по требованию 1/5 части избирателей в каждом департаменте и заморской территории. Народная инициатива должна была передаваться на рассмотрение Конституционного совета. Предложение контроля a priori в отношении проекта закона, передаваемого на референдум, со стороны Конституционного совета было отклонено в ,1995 г. Помимо неприязненного отношения к принципу такого контроля часто использовался аргумент декана Веделя, по мнению которого контроль предполагается, если должен быть проведен одновременный пересмотр ст. 89 Конституции с целью упразднения вето Сената в отношении пересмотра. Поскольку названный пересмотр не состоялся, то ст. 11 должна продолжать играть роль заменителя ст. 89; данное обстоятельство исключает любой контроль конституционности. В президентство генерала де Голля референдум применялся довольно часто, что соответствовало голлистскому видению инсти- 290 Часть III. Государственный строй Франции. Раздел II I тутов, среди которых Президент республики, избранный народом, должен возлагать на себя ответственность перед народом по проблемам, считавшимся им главными. Впоследствии использование референдума стало менее частым; предлагая референдум в 1988 г. по вопросу о Новой Каледонии, Мишель Рокар напомнил о необходимости «вывести из оцепенения одну из «ветвей» нашей Конституции, которая близка к тому, чтобы стать мертвой ветвью». С 1958 г. было проведено семь референдумов: — два референдума в отношении Алжира: первый — по вопросу о принципе самоопределения в 1961 г. и второй, состоявшийся в 1962 г., — об одобрении Эвианских соглашений, посвященных независимости Алжира; — два референдума, посвященных вопросу пересмотра Конституции: первый — в 1962 г. об избрании Президента республики всеобщим прямым голосованием и второй — в 1969 г., на котором французский народ отказал в реформе Сената и регионов; в результате отказа последовала отставка генерала де Голля; — два референдума по вопросу об одобрении международных соглашений: первый — в 1972 г. о расширении Европейского Экономического сообщества и второй — в 1992 г. в отношении Договора о Европейском союзе; — референдум в 1988 г. по вопросу о Новой Каледонии. D. Чрезвычайные полномочия на основании | ст. 16 Конституции Статья 16 Конституции в качестве своего источника имеет события в июне 1940 г. Генерал де Голль устранил беспомощность президентов предшествующих эпох, в частности Альберта Лебра- на157, в событиях, приведших к образованию французского государства. Генерал де Голль сделал вывод о том, что в тех случаях, когда нация находится в опасности, должна иметься возможность прибегнуть к временной республиканской диктатуре, во время которой Президент республики обладает властью, достаточной для того, чтобы противостоять создавшемуся положению. Статья 16 Конституции отвечает такой необходимости. Условия применения ст. 16 Конституции подразделяются на условия по существу и формальные условия. Условия по существу предполагают наличие двух элементов. Прежде всего, это серьезная и непосредственная угроза институтам Республики, целостности ее территории, независимости нации или выполнению ее международных обязательств. Можно считать таковой войну с иностранным государством, восстание, гражданскую войну. Но названного субъективного элемента недостаточно; угроза должна сопровождаться приостановкой нормального функционирования конституционных публичных властей. Формальные условия состоят в необходимости проведения консультаций с Премьер-министром, председателями парламентских палат и Конституционного совета, чье заключение публикуется. По окончании названных консультаций Президент республики в своем послании информирует нацию о решении прибегнуть к применению ст. 16 Конституции. В период применения ст. 16 Конституции Президент республики принимает все меры, необходимые для обеспечения конституционных публичных властей средствами по выполнению своей миссии. Президент, следовательно, может вмешиваться в законодательную область и сферу деятельности Правительства. Принимаемые акты о таких мерах направляются на заключение Конституционного совета, но эти заключения не публикуются. Парламент собирается в силу закона158 на весь период применения ст. 16 Конституции, но он не может противодействовать путем проведения дебатов или своими голосованиями мерам, предпринимаемым Президентом республики. Парламент может законодательствовать в других областях только в течение периода, когда такие его заседания в силу закона совпадают с очередной парламентской сессией. Национальное собрание не может быть распущено; вследствие решения, принятого Председателем Национального собрания в период применения ст. 16 Конституции в 1961 г., Собрание не имеет права голосовать по резолюции порицания. Парламент, следовательно, является всего лишь свидетелем применения ст. 16 Конституции; единственная его возможность действовать заключается в привлечении Президента республики к ответственности за государственную измену в Высокой палате правосудия в случае неправомерного применения указанной нормы. Контроль за мерами, принимаемыми на основе ст. 16 Конституции, может осуществляться Государственным советом, если только эти меры находятся в сфере регламентарной власти (Государственный совет, дело Rubin de Servens, 26 марта 1962 г.). В отношении мер, входящих в сферу регулирования закона, контроль вправе осуществлять лишь Конституционный совет в пределах его консультативной компетенции. Конституция не содержит какого-либо положения об окончании применения ст. 16. С тем чтобы ликвидировать этот пробел, Конституционный комитет под председательством декана Веделя предложил, чтобы Конституционный совет удостоверял по требованию Президента республики или председателей парламентских палат, что условий применения ст. 16 более не существует. Наоборот, названный комитет не посчитал своевременной отмену применения ст. 16 Конституции, тогда как проект пересмотра, представленный Президентом Миттераном, предусматривал такую отмену. Известно, что какой-либо реакции на этот проект не последовало. Статья 16 Конституции применялась генералом де Голлем (с 23 апреля по 29 сентября 1961 г.) во время путча генералов в Алжире. . Е. Полномочия по отношению к Конституционному совету Президент республики назначает трех из девяти членов Конституционного совета; его Председатель также назначается Президентом республики из числа названных трех. Президент республики может также запрашивать Совет о соответствии какого- либо акта Конституции (ст. 61) и о соответствии Конституции какого-либо еще нератифицированного международного акта (ст. 54). § 3. Полномочия Президента республики, требующие контрасигнации Обязанность передавать акты Президента республики для их контрасигнации была правилом в предшествующих республиках. Следствием этого являлось то, что президентские полномочия были в значительной степени формализованными из-за главенствующего положения главы Правительства. Подпись Президента республики, следовательно, давалась, если только Правительство о том ходатайствовало. В Пятой республике Президент в полной мере пользуется своими полномочиями, и если Правительство может отказать в своей контрасигнации, то Президент может отказать в своей подписи. А. Полномочия по назначению должностных лиц 1. Назначение Правительства Если право назначать Премьер-министра является полномочием, не требующим контрассигнирования, то этого нельзя сказать о назначении других членов Правительства. Было бы, впрочем, удивительно, если бы Премьер-министр не вмешивался в подбор членов министерской команды, которой он будет руководить. Назначение членов Правительства является, следовательно, предметом соглашения между Президентом республики и Премьер-министром. Президент следит за подбором обладателей портфелей тех министерств, за сферы деятельности которых, согласно Конституции, на него возлагается особая ответственность, а именно за назначением кандидатов на посты министров иностранных дел и обороны. В отношении других обладателей министерских портфелей в периоды совпадения политической ориентации Президента и партийного парламентского большинства представляется, что он имеет преобладающее влияние. Напротив, в периоды сосуществования Премьер-министр восстанавливает свои прерогативы, но Президент республики может противиться некоторым назначениям. Практика показывает, что во всех случаях согласие требуется в отношении кандидатов на должности министра обороны и иностранных дел. Президент | Ширак в своем заявлении от 14 июля 1997 г. указал, что был внимательным в отношении названных постов и озабочен в отношении кандидатуры на пост министра юстиции. Увольнение министров происходит с соблюдением аналогичной процедуры. Их отставка должна быть принята главой государства. 2. Назначение высших государственных служащих Статья 13 Конституции возлагает на Президента республики «заботу» по назначению государственных гражданских и военных служащих. В ней перечисляются должности высших чиновников, которые назначаются по рассмотрении в Совете министров, и предусматривается, что их перечень может быть дополнен органическим законом. В данном случае речь идет о высших чиновниках, назначение которых зависит от усмотрения Правительства; кандидатуры, предлагаемые Премьер-министром, должны быть согласованы с Президентом республики. Премьер-министр заручается таким согласием до того, как в отношении назначений будет сделано предложение в Совете министров. В периоды сосуществования такое согласие Президента республики приобретает большое значение (даже если соглашается с предложенными назначениями), поскольку он следит за тем, чтобы не была начата «охота на ведьм» в отношении чиновников, назначенных предыдущими правительствами. В. Полномочия в отношении Вооруженных сил и проведения внешней политики 1. Глава Вооруженных сил Президент республики является главой Вооруженных сил. Эта компетенция должна согласовываться с компетенцией, относящейся к ведению Премьер-министра, который, согласно ст. 21 Конституции, несет ответственность за национальную оборону. Глава государства обладает полномочиями принимать решение об использовании ядерного оружия и проведении воен ных операций. Председательствуя в советах и комитетах национальной обороны (ст. 15 Конституции), Президент республики играет главную роль в определении стратегии. Глава Правительства выполняет организационные и исполнительские функции, которые Консультативный комитет под председательством декана Веделя безуспешно предлагал уточнить. 2. Руководитель внешней политики Согласно ст. 52 Конституции, Президент республики ведет переговоры о заключении международных договоров и ратифицирует их. Он информируется о любых переговорах относительно заключения какого-либо международного соглашения, не передаваемого на ратификацию. Эти полномочия, которыми обладал Президент Третьей республики, делают Президента ответственным за внешнюю политику. Именно в этом качестве он заседает в Европейском совете и Совете Европейского союза, в составе которых бронируются места для глав государств или правительств. С. Участие в осуществлении нормотворческих полномочий 1. Участие в осуществлении законодательной власти 1 Президент республики промульгирует законы. Тем самым он удостоверяет, что закон был правомерно принят, и дает приказ органам публичной власти его соблюдать и заставлять этот закон исполнять (Конституционный совет, Nouvelle Calcdonie, 23 августа 1995 г.). В данном случае речь идет о формальном полномочии; если формальные требования закона соблюдены, то Президент республики не может отказать в своей подписи и должен промульгировать закон в 15-дневный срок. Президент Миттеран заявил в 1993 г.: «Когда Парламент принял закон, я становлюсь нотариусом; в срок, мне предоставленный, я должен его подписать, и я подписываю; в противном случае я попадаю в состояние совершения должностного преступления». Президент республики имеет, однако, возможность требовать повторного рассмотрения закона, но для этого он должен получить согласие Премьер-министра. 2. Участие в нормотворческих полномочиях исполнительной власти Президент республики подписывает ордонансы, которые являются «наследниками» декретов — законов, принимавшихся в предшествующих республиках. В период первого сосуществования (1986—1988 гг.) Президент отказывал в подписи трижды. Хотя эти отказы были оспорены, можно сделать вывод, что поскольку Конституция не установила какого-либо срока для подписи ордонансов в отличие от 15-дневного срока, предусмотренного для промульгации законов, то у Президента есть возможность отказать в своей подписи. Президент республики подписывает декреты по их рассмотрении в Совете министров. Он также участвует в осуществлении регламентарной власти (о декретах, рассматриваемых в Совете министров, см. ниже). D. Полномочия по отношению к Парламенту Президент республики может созывать Парламент на внеочередную сессию с определенной повесткой дня по требованию Премьер-министра или большинства парламентариев. В этом случае Президент республики имеет возможность отказать в требовании созывать такую сессию, как это сделали генерал де Голль в 1960 г. или Миттеран в 1983 г. В равной мере Президент может отказать во внесении вопроса в повестку дня, как это сделал Миттеран, не пожелавший включить в повестку дня внеочередной сессии пункт об отмене закона Фаллу в 1993 г. Укажем, что после конституционного пересмотра 1995 г. Парламент, собирающийся на обычную сессию с октября по июнь, может созываться во внеочередном порядке только в июле, августе и сентябре. Первая внеочередная сессия после конституционного пересмотра 1995 г. была созвана по предложению Правительства Жоспена 15 сентября 1997 г., предварив таким образом на 15 дней начало заседаний обычной сессии. E. Полномочия в судебной области 1. Президент республики является гарантом независимости судебной власти (ст. 65 Конституции). В этом качестве он пред седательствует в Высшем совете магистратуры, все члены которого до 1993 г. им же назначались. После конституционного пересмотра 23 июля 1993 г. Президент потерял это полномочие. Высший совет магистратуры «распоряжается» карьерой магистратов. Он дает соответствующее заключение о назначении судей (les magistras du siege) и членов прокуратуры. Совет состоит из двух палат (formations). Одна из них, наделенная компетенцией в отношении судей, включает пятерых судей, одного прокурора, избираемых их коллегами, одного государственного советника, назначаемого Государственным советом, и трех лиц, не входящих ни в состав Парламента, ни в состав магистратуры, назначаемых соответственно Президентом республики, Председателем Национального собрания и Председателем Сената. Состав второй палаты, обладающей компетенцией в отношении прокуроров, обратно пропорционален соотношению судей и прокуроров, в нее входящих. Реформа, таким образом, усилила независимость магистратуры. В июле 1996 г. дискутировался вопрос об обладании Президентом республики правом голоса во время сессий Высшего совета магистратуры. До настоящего времени он таким правом не пользовался. В апреле 1998 г. Правительство приняло проект реформы Высшего совета магистратуры, в котором затрагивался вопрос о его составе, а также о роли прокуратуры; однако предполагаемый конституционный пересмотр по этим вопросам был отложен. 2. Президент республики обладает правом помилования, которым он освобождает осужденного полностью или частично от наложенного на него наказания. F. Председательствование в Совете министров Президент республики еженедельно председательствует на заседаниях Совета министров, созывает Совет министров и определяет повестку дня, предоставляет слово участникам заседания и делает заключения по результатам рассмотрения дел. § 4. Ответственность Президента республики В соответствии с практикой парламентского режима Конституция закрепляет принцип неответственности Президента респуб лики за акты, принятые им при исполнении своих обязанностей. Единственным исключением является случай государственной измены. Однако усиление президентских полномочий порождает вопрос о целесообразности существования правила политической неответственности. А. Государственная измена Государственная измена должна пониматься как серьезное и умышленное нарушение Президентом республики своих обязанностей, установленных Конституцией. В этом случае Президент республики предается суду посредством принятия соответствующей резолюции абсолютным большинством членов обеих парламентских палат. Дело рассматривает комиссия, включающая магистратов Кассационного суда. Если комиссия признает, что обвинения оправданны, то Президент республики предстает перед Высокой палатой правосудия, состоящей из 12 депутатов и 12 сенаторов. Вынесенный приговор не подлежит обжалованию. Может быть принято решение об отстранении Президента от должности. Такая весьма «тяжеловесная» процедура может быть использована только в случаях чрезвычайной важности. Можно задаться вопросом о существовании уголовной ответственности Президента республики за деяния, совершенные им до вступления в должность или во время ее исполнения. В решении от 22 января 1999 г., касающемся Международного уголовного трибунала, Конституционный совет подтвердил неответственность Президента. Его преследование возможно только при посредстве Высокой палаты правосудия. По истечении срока полномочий Президент республики может быть привлечен к ответственности на общих основаниях. Это решение было раскритиковано некоторыми представителями научного сообщества, которые посчитали, что Конституционному совету не было необходимости высказываться по этому вопросу. Однако было необходимо вынести решение о соответствии договора, учреждающего Международный уголовный трибунал, Конституции, с тем чтобы установить длительность (l’etendue) президентской неответственности. В. Возможность политической ответственности Существование правила о неответственности обусловлено слабостью президентских полномочий и существованием обязательного контрассигнирования со стороны министров всех актов Президента республики. Поскольку при этих условиях Президент не может быть привлечен к ответственности за собственные акты, то может наступать ответственность Правительства за их контрассигнирование. В настоящее время в Пятой республике некоторые акты Президента освобождены от контрассигнирования. Следовательно, существует необходимость в политической ответственности Президента за эти акты. Будучи избранным всеобщим голосованием, Президент тем самым несет ответственность перед народом. Эта ответственность может выражаться в различных формах. Прежде всего, и это очевидно, повторно выдвинутому на пост Президента кандидату не избежать принятия оценки его деятельности в первый президентский срок избирателями. Как это существовало на практике во времена генерала де Голля, Президент республики указывает на свою ответственность, ставя вопрос о доверии перед народом во время голосования на референдуме. Аналогичным образом роспуск Национального собрания в результате министерского кризиса может закончиться постановкой вопроса о президентской ответственности, если только избиратели отдадут большинство мест в Собрании кандидатам, враждебно настроенным по отношению к Президенту. Такая ситуация порождает сосуществование, когда полномочия Президента ограничены рамками точного соблюдения Конституции. В итоге, когда Президент республики принимает решения, он не может пренебречь мнением избирателей. Заключение Важность президентских полномочий свидетельствует о том, что Президент республики занимает главенствующее место среди других институтов. Согласно ст. 5 Конституции, «Президент республики обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование публичных властей, а также преемственность государства. Он является гарантом национальной независимости, терри- ториальной целостности, соблюдения соглашений Сообщества и международных договоров». Существующие полномочия, не требующие контрассигнации, позволяют Президенту республики осуществлять свой арбитраж путем подбора кандидата на должность Премьер-министра, роспуска Национального собрания, проведения референдума и выполнения в кризисных ситуациях полномочий, указанных в ст. 16 Конституции. Однако Конституция 1958 г. предусмотрела только возможности «точечного» вмешательства Президента республики в жизнь нации в те или иные ее важные моменты. Так, он не управляет страной путем назначения Премьер-министра, при реализации права роспуска или проведения референдума. Президент, следовательно, не может вмешиваться в текущее управление делами государства, навязывая Правительству свою точку зрения. Конституционный пересмотр 1962 г. предоставил Президенту республики власть, которая позволяет ему вмешиваться в основные политические действия исполнительной власти. В настоящее время ведутся дискуссии в отношении «зарезервированных» полномочий Президента республики. Иногда высказываются утверждения, что если существуют полномочия, которые Президент осуществляет только сам, то они перечислены в ст. 19 Конституции. Если можно указать области, в которых президентское влияние является решающим, то они обусловлены наличием или отсутствием периодов сосуществования. Когда политическая ориентация парламентского большинства и политическая ориентация Президента республики совпадают, то на основе тесных связей с Премьер-министром он может оказывать решающее влияние в некоторых областях управления; Премьер- министр проводит в жизнь установки Президента, в случае необходимости высказывая свою точку зрения. В периоды сосуществования Президент республики вынужден соблюдать свои конституционные прерогативы. Его вмешательство в это время ограничено главным образом сферами обороны и внешних отношений, т.е. сферами, в которых, согласно Конституции, он обладает некоторыми полномочиями. По остальным вопросам Президент может высказывать свое мнение в Совете министров и пытаться оказывать на него влияние. Концепция о зарезервированных полномочиях, которая берет свое начало со времени президентства генерала де Голля, в настоящее время потеряла актуальность. В заявлении 16 июля 1997 г. Президент Ширак подтвердил отсутствие, зарезервированных полномочий; однако он заявил, что будет продолжать оставаться очень внимательным к проблемам, затрагивающим положение Франции в современном мире, к европейскому праву и социальным правам. «В отношении всех этих вопросов Президент республики должен быть всегда бдительным, с тем чтобы ничто не смогло поставить под сомнение великие принципы, на которых в конечном счете зиждутся принципы Республики». Во время своей поездки в Израиль в 1999 г. Премьер-министр Жоспен в своей речи сделал заявление, отклоняющееся от официальной позиции. Укажем еще раз, что в данном случае речь идет о постановке на обсуждение вопроса о примате президентских полномочий в сфере внешней политики. Но после бурных критических выступлений, вызванных этой инициативой Премьер-министра, ситуация, похоже, возвращается в обычное русло.