Рассмотрение президентских полномочий может создать впечатление, что Правительство играет второстепенную роль, однако это не так. Действительно, если Президент республики вмешивается главным образом в принятие решений по важнейшим вопросам и иногда инициирует их, то он не имеет юридических и административных средств, которые позволяли бы ему подготавливать и исполнять эти решения и каждодневно управлять государством. Президент больше не вмешивается в законодательный процесс. С учетом этих условий нужно иметь сильную волю и большую настойчивость со стороны президентской власти, чтобы провести какую-либо реформу. Это говорит о том, что без поддержки Правительства Президент не обладает средствами проводить угодную ему политику. Последнее обстоятельство указывает на то, что в периоды сосуществования функции Президента республики сводятся к выполнению роли арбитра. Но в любом случае Президент должен учитывать мнение Правительства, за исключением требования к Премьер-министру уйти в отставку. Премьер-министр Помпиду заявил в 1964 г.: «Я не стал бы ни продолжать исполнять свои задачи, ни нести такую ответственность, которая на меня возложена или с которой я был бы полностью согласен при проведении во всех аспектах политики, впрочем, входящей в мои обязанности; эту политику я должен проводить последовательно в соответствии с происходящими со- " бытиями совместно с Правительством, действиями которого я руковожу...» § 1. Статус Правительства Правительство является солидарной коллегией. Оно коллективно несет ответственность перед Национальным собранием, а министры не могут быть привлечены к индивидуальной политической ответственности. Эта солидарность также проявляется в том, что уход со своего поста Премьер-министра влечет уход всего Правительства. Последствием проявления солидарности является и то, что если какой-либо министр не одобряет политику Правительства, то он должен уйти в отставку, если он не желает брать на себя ответственность перед Парламентом и общественным мнением. Коллегиальность требует, чтобы министры участвовали в принятии решений, которые входят в сферу исполнительной власти, потому что нельзя быть солидарным без того, чтобы не выразить Р свою точку зрения. А. Структура Правительства 1-г За исключением указания на должности Премьер-министра и министра юстиции (последний является Вице-председателем Высшего совета магистратуры) Конституция не содержит каких- либо положений о структуре Правительства. Следовательно, каждому Правительству принадлежит право самому устанавливать свою структуру, численность входящих в него министров и полномочия последних. ^ 1. Премьер-министр Статья 21 Конституции доверяет Премьер-министру заботу по руководству деятельностью Правительства. Глава Прави тельства обладает, следовательно, властью по отношению к министрам, которых он предлагает для назначения главе государства. В равной мере Премьер-министру принадлежит право предлагать их увольнение в случае нарушения правительственной солидарности (например, увольнение Серван-Шрейбера159 в 1974 г. или Мадлена160 в 1995 г.) или совершения поступка, несовместимого с членством в Правительстве. Случается, что, для того чтобы избежать увольнения, соответствующий министр заявляет о своей отставке; иногда с целью увольнения одного или нескольких министров осуществляется общая реорганизация Правительства. При расхождениях во взглядах между членами Правительства Премьер-министр обладает полномочием разрешать их своим арбитражем, например, расхождения между министром финансов и другими министрами при разработке бюджета (при этом не исключается возможность вмешательства Президента республики); арбитраж Премьер-министра требуется при возникновении конфликтов во время выработки позиции в процессе дебатов в Совете министров Европейского союза. При отсутствии Премьер-министра декретом, подписанным Президентом республики и контрассигнированным Премьер-министром, может быть поручено временное исполнение обязанностей последнего какому-либо министру. Временно исполняющий обязанности пользуется всей полнотой полномочий Премьер- министра. Со своей стороны, Премьер-министр может замещать Президента республики во время председательствования в Совете министров по точно выраженной делегации последнего и по определенной повестке дня. 2. Государственные министры Ранг государственного министра является почетным и предоставляется некоторым членам Правительства в знак признания их личностных качеств или вследствие того, что в Правительстве им придается особое политическое значение. 3. Министры Министры несут ответственность за руководство каким-либо министерством и принимают участие в работе Совета министров. 4. Министры-делегаты Такие министры состоят при Премьер-министре или каком-либо министре; они обладают полномочиями в соответствии с поручениями того члена Правительства, при котором они состоят. В их распоряжении имеются службы, с помощью которых они осуществляют свои полномочия. Они участвуют в заседаниях Совета министров. 5. Государственные секретари Государственные секретари состоят при Премьер-министре или каком-либо министре; они обладают полномочиями по их делегации. Эти секретари принимают участие только в тех заседаниях Совета министров, в которых рассматриваются вопросы, относящиеся к их компетенции. Контрассигнирование ими актов, относящихся к их полномочиям, должно сопровождаться подписью министра, при котором они состоят. Правительство, сформированное Балладюром, не включало государственных секретарей. Таблица 6 Список Правительств Пятой республики Президентство генерала де Голля 8 января 1959 г. — 14 апреля 1962 г. Мишель Дербе 14 апреля 1962 г. — 28 ноября 1962 г. Жорж Помпиду 28 ноября 1962 г. — 8 января 1966 г. Жорж Помпиду 8 января 1966 г. — 10 апреля 1967 г. Жорж Помпиду 10 апреля 1967 г. — 10 июля 1968 г. Жорж Помпиду 10 июля 1968 г. — 20 июня 1969 г. Морис Кув де Мюрвиль Президентство Жоржа Помпиду 20 июня 1969 г. — 5 июля 1972 г. Жак Шабан-Дельмас 5 июля 1972 г. — 2 апреля 1973 г. Пьер Мессмер Продолжение табл. 6 2 апреля 1973 г. — 27 февраля 1974 г. Пьер MeccMtp 27 февраля 1974 г. — 27 марта 1974 г. Пьер Мессмер Президентство Валери Жискар д’Эстена 27 мая 1974 г. — 25 августа 1976 г. Жак Ширак 25 августа 1976 г. — 28 мая 1977 г. Раймонд Барр 28 мая 1977 г. — 3 апреля 1978 г. Раймонд Барр 3 апреля 1978 г — 21 мая 1981 г. Раймонд Барр Президентство Франсуа Миттерана 21 мая 1981 г. — 22 июня 1981 г. Пьер Моруа 22 июня 1981 г. — 22 марта 1983 г Пьер Моруа 22 марта 1983 г — 17 июля 1984 г. Пьер Моруа 17 июля 1984 г. — 20 марта 1986 г. Лорен Фабиус 20 марта 1986 г. — 10 мая 1988 г. Жак Ширак 10 мая 1988 г. — 23 июня 1988 г. Мишель Рокар 23 июня 1988 г. — 15 мая 1991 г. Мишель Рокар 15 мая 1991 г. — 2 апреля 1992 г. Эдит Крессон 2 апреля 1992 г. — 29 марта 1993 г. Пьер Берегу а 29 марта 1993 г. — 17 мая 1995 г Эдуард Балладюр Президентство Жака Ширака 17 мая 1995 г. — 7 ноября 1995 г. Ален Жюппе 7 ноября 1995 г. — 2 июня 1997 г. Ален Жюппе 2 июня 1997 г. — Лионель Жоспен В. Формирование Правительства Цель формирования Правительства — образование Совета министров, представляющего собой орган, на который возлагается обязанность принятия важнейших решений. Совет министров заседает один раз в неделю, как правило, в среду, под председательством Президента республики. Совет кабинета не имеет конституционной основы своего существования. Он представляет собой собрание министров под председательством Премьер-министра. В период Пятой республики Совет кабинета заседал довольно редко; учитывая особое положение Президента, Правительство, собиравшееся без главы госу дарства, выглядело бы несолидно. Заседания Совета кабинета представляют интерес только в периоды сосуществования. Межминистерские комитеты имеют своей задачей рассмотрение определенных вопросов; в них входят министры, заинтересованные в таком рассмотрении. Комитеты позволяют координировать действия министров и являются теми органами, в которых Премьер-министр осуществляет свой арбитраж. Советы узкого состава под председательством главы государства включают ограниченное число министров в целях рассмотрения какой-либо специальной проблемы. § 2. Статус министров Несовместимость должностей — доминирующая черта статуса министров в Пятой республике. Кроме того, текущие события привели учредителей к необходимости изменить порядок привлечения к уголовной ответственности министров. А. Несовместимость должностей 1. Для того чтобы обеспечить независимость министров, полноту выполняемых ими обязанностей в Правительстве, предусматривается, что их функции несовместимы с любой другой публичной или частной деятельностью. Министр терял бы в глазах общественного мнения, совмещая свои функции с выполнением работы, находясь на какой-либо публичной должности, под началом одного из своих коллег в Правительстве или занимаясь частной деятельностью и извлекая выгоду из того, что он является членом Правительства. 2. Запрещение совмещения поста министра с парламентским мандатом является нововведением Пятой республики. Такой запрет содержится в ст. 23 Конституции. Совместимость названных должностей раньше рассматривалась как нормальное явление. Действительно, из характера парламентского режима вытекает, что министры являются также членами Парламента; это позволяет им участвовать в деятельности его структур и выступать в палатах. Если Пятая республика прервала названную традицию, то это прежде всего указывает на то, что управление государством не может осуществляться лицами, одновременно участвующими в «битвах», происходящих в палатах, на уровне политических партий. Исполнительная власть должна оставаться над партиями. Таким образом, разделение властей было усилено. Несовместимость должностей позволяет также избежать положения, не отвечающего моральным требованиям, когда правительства находятся у власти единственно благодаря голосам своих министров в парламентской палате. Наконец, совместимость должности министра с парламентским мандатом порождает неопасные (peu couteuse) министерские i кризисы, поскольку члены свергнутого Правительства продолжают владеть своим парламентским мандатом. Несовместимость должна быть фактором стабильности. Институт несовместимости должностей не совпадает с институтом неизбираемости. Несовместимость не запрещает министрам выдвигать свои кандидатуры на парламентских выборах. Запрещено лишь совмещение мандатов. Как только возникает несовместимость, обладателю парламентского мандата предоставляется месячный срок для того, чтобы выбрать между министерской должностью и парламентским мандатом. Если лицо выбирает членство в Правительстве, то парламентский мандат передается его заместителю, избираемому одновременно с обладателем мандата. В течение времени, предоставляемого для выбора, место в парламентской палате остается незанятым. Заместитель парламентария заседает в палате до конца легислатуры или до проведения частичных выборов. Последнее означает, что министр, «потерявший» свой министерский портфель, не может вернуть свой парламентский мандат до следующих всеобщих выборов, если только его заместитель не уйдет в отставку. Последний не может выдвигать свою кандидатуру «против» кандидатуры обладателя мандата. Он играет роль «хранителя места». Запрещение совмещения должностей довольно быстро проявило себя в качестве бесполезной меры. Министры не хотят оставаться безучастными по отношению к своему избирательному округу, поскольку они знают, что правительственные должности являются временными. Они продолжают, будучи министрами, следить за делами в своем избирательном округе. Министры-непар- ламентарии в качестве своей первоочередной цели стремятся найти для себя избирательный округ. После выхода из Правительства бывшие министры оказывают давление на своих замес- тителей, с тем чтобы они ушли в отставку, что позволяет им вернуть свое место в Парламенте при проведении частичных выборов, следующих за отставкой заместителя. Еще в 1974 г. Президент республики внес проект конституционного пересмотра, с тем чтобы изменить существующий режим несовместимости должностей. Этот проект был оставлен без ратификации, потому что Президент республики посчитал, что он не получил бы требуемого большинства в Конгрессе. Комиссия Веделя внесла новые предложения, которые были включены в проект, внесенный в Сенат. Несовместимость должностей сохранялась. Она даже распространялась на руководителей исполнительной власти и председателей выборных органов территориальных коллективов. Однако члены Правительства могли вернуть свой выборный мандат через месяц после того, как прекращали выполнять министерские функции. Наконец, проект исправлял упущения конституционных положений, запрещающих министрам заседать в Парламенте в течение месячного срока, который им предоставляется для выбора между министерской должностью и парламентским мандатом. Поскольку заместители парламентариев не могут заседать в течение этого времени, так как выбор еще не сделан, то Правительству недостает в палате числа голосов, соответствующих числу министров-парла- ментариев. Проект предусматривал, что парламентарий-министр продолжает заседать в течение срока, установленного для выбора; однако названный проект не был рассмотрен. Вопрос о совместимости мандатов вновь приобрел свою актуальность в Правительстве Жоспена. Это произошло в связи с тем, что Премьер-министр потребовал от членов Правительства отказаться от совмещения ими своей должности с исполнительной должностью на местном уровне. Правительство попыталось внедрить эту практику в законодательном порядке, однако натолкнулось на противодействие Сената и смогло урегулировать лишь вопросы о несовместимости мандатов в местных органах власти с мандатом депутата в Европейском парламенте. В. Уголовная ответственность министров До 1993 г. уголовная ответственность министров за действия, осуществленные ими при исполнении своих функций, могла быть предметом рассмотрения Высокой палаты правосудия в соответствии с ее процедурой. Эта процедура довольно сложна для применения, потому что для предания министра суду требуется принятие резолюции в идентичной редакции абсолютным большинством членов в обеих палатах Парламента. Дело Нюкки161 и скандал, связанный с заражением донорской крови вирусом СПИДа, привели к пониманию необходимости пересмотра процедуры, которая, как казалось, способствовала безнаказанности членов Правительства. В соответствии с конституционным законом от 27 июля 1993 г. был образовал Суд республики, состоящий из шести депутатов, шести сенаторов и трех судей Кассационного суда. Парламентарии лишены права запроса в этот Суд, поскольку любое лицо, «которое считает себя затронутым преступлением или деликтом, совершенным членом Правительства при осуществлении им своих функций, может подать заявление в комиссию по жалобам». Комиссия, включающая семь судей, направляет дело Генеральному прокурору республики при Кассационном суде, т.е. делает запрос. Прокурор, в свою очередь, запрашивает Суд республики по поводу дела, которое ему передано. Прокурор в равной мере может запросить Суд после соответствующего заключения комиссии по жалобе. Следствие по делу осуществляет комиссия, состоящая из судей. По окончании расследования она либо принимает решение о том, что оснований для преследования нет, либо направляет дело в Суд. Приговор Суда может быть обжалован пленумом Кассационного суда. С предоставлением возможности жаловаться любому потерпевшему и юридизацией процедуры вопрос об уголовной ответственности министров приобрел практическую основу. Процесс, связанный с зараженной кровью, завершился передачей дела в Суд республики и вызвал многочисленные критические замечания. Запрет участвовать в нем гражданским истцам, невозможность присоединения дел об административной ответственности, которые находятся в веде нии судебных органов обычной юрисдикции, а также трудности в связи с вызовом свидетелей породили размышления о необходимости «развести» уголовную и политическую ответственность. При отсутствии какой-либо связи между выявленными фактами и исполнением функций министра последний подпадает под действие общей юстиции. С. Имущественное положение министров В момент принятия на себя своих функций министры должны представить декларацию о своем имущественном положении. Такую же декларацию они представляют по окончании срока своих полномочий. Эти декларации рассматриваются Комиссией по финансовой гласности политической жизни1. Каждые три года Комиссия публикует свой доклад, в котором отсутствуют именные указания. § 3. Полномочия Правительства Конституция предоставила некоторые полномочия Правительству, но большинство из них адресованы непосредственно Премьер-министру. 1 Первоначально эта Комиссия была учреждена Законом от 11 марта 1988 г.; впоследствии в ее статус были внесены существенные изменения (в частности, законом от 4 января 1996 г. № 96-5). В ее состав входят три члена по праву: Вице-председатель Государственного совета в качестве председателя; первый председатель Кассационного суда; первый председатель Счетной палаты, а также шесть штатных членов и шесть их заместителей из числа председателей секций или государственных советников, председателей палат или советников Кассационного суда, председателя палат или советников- мэтров Счетной палаты. В задачи Комиссии входит информирование соответствующих органов о несоблюдении обязанности представлять декларацию о своем имущественном положении. Комиссия обеспечивает конфиденциальность полученных сведений, а также в необходимых случаях конфиденциальность замечаний об изменении имущественного положения, представленных подавшим декларацию лицом. Содержащиеся в декларации сведения могут быть разглашены только с согласия заявителя или его правопреемников либо по ходатайству судебных органов, когда это необходимо для разрешения спора или установления истины. В том случае, когда соответствующему лицу была предоставлена возможность представить свои замечания об изменении имущественного положения, в отношении которых это лицо не сделало объяснений, но их не последовало, Комиссия передает дело в прокуратуру. — Прим. перев. А. Полномочия Правительства как коллегиального органа 1. Задачи Правительства Задачи Правительства установлены в ст. 20 Конституции: «Правительство определяет и проводит политику нации. В его распоряжении находятся администрация и Вооруженные силы». Смысл этой статьи в ее парламентском прочтении состоит в ответе на вопрос о том, может ли Правительство, избранное парламентским большинством, использовать программу, на основе которой это большинство прошло в Парламент. Как известно, конституционные нормы время от времени толкуются по-разному. Да, Правительство может использовать упомянутую программу, если парламентское прочтение совпадет с периодом сосуществования; наоборот, когда партийные ориентиры парламентского большинства совпадают с президентской ориентацией, Правительство рассматривается как обязанное выполнять программу, на основе которой Президент республики был избран. Президент в таких случаях обладает возможностями инициировать какие- либо действия, а Правительство, в чьем распоряжении находятся администрация и Вооруженные силы, должно поступать в соответствии с президентскими инициативами. Можно задаться вопросом о том, было ли проведено разделение власти между Президентом республики и Правительством в первый период Пятой республики в отношении «зарезервированной» за Президентом области. 2. Ордонансы Статья 38 Конституции позволяет Правительству принимать ордонансы в областях, которые относятся к сфере закона. Применение декретов-законов в том виде, в каком они практиковались в предыдущих республиках, теперь конституционализировано. Ордонансы принимаются по инициативе Правительства. а) Делегирование полномочий Парламентом Издание ордонансов зависит от принятия Парламентом закона о делегировании. Содержание такого закона должно отвечать нескольким условиям. Ордонансы принимаются для исполнения программы Правительства. Требуется, чтобы термин «программа» не содержал ссылку на абз. 1 ст. 49 Конституции, и Правительство не должно ставить вопрос о своей ответственности по этой программе до того, как станет ходатайствовать о парламентском делегировании. Ответ Конституционного совета по поводу постановки вопроса об ответственности был негативным (решение от 12 января 1977 г.). Достаточно, чтобы Правительство указало Парламенту конечные цели принятия мер, которые оно желает достичь, с тем чтобы Парламент одобрил делегирование. Делегирование ограничивается во времени, что исключает окончательную передачу некоторых сфер в ведение Правительства. Законы о делегировании устанавливают срок делегирования, в течение которого Правительство может принимать ордонансы, и срок ратификации, в течение которого оно должно представить проект закона о ратификации в бюро Национального собрания. Делегирование, согласно ст. 38 Конституции, производится в каких-либо областях, которые относятся к законодательной сфере; данное обстоятельство исключает передачу полномочий во всех областях, отнесенных к законодательной сфере. Практика делегирования свидетельствует о предоставлении Правительству всей полноты полномочий, что, следовательно, не соответствует Конституции. Ь) Статус ордонансов Ордонансы принимаются по обсуждении в Совете министров после получения заключения Государственного совета. Они, следовательно, подписываются Президентом республики, который, как говорилось выше, не имеет в этом отношении каких-либо обязательств. По истечении срока делегирования Правительство более не может принимать ордонансы, но изданные ордонансы остаются в силе, за исключением случая, когда Правительство пропустит предусмотренный срок для их внесения в Парламент; тогда они становятся недействительными. По истечении срока делегирования ордонансы могут быть изменены только законом. Ордонансы — это регламентарные акты, законность которых при соблюдении тех же условий, что административные акты, может быть передана под контроль Государственного совета. Ордонансы теряют свой регламентарный характер, если они явно или по смыслу закона будут ратифицированы законодателем. При отсутствии решения о ратификации ордонансы продолжают оставаться регламентарными актами, которые могут быть изменены только законом. Отказ в ратификации ведет к отмене ордонансов. 3. Отношения с Парламентом За исключением некоторых полномочий, предоставленных Премьер-министру, полномочия, которыми обладает исполнительная власть в законодательной процедуре, осуществляются Правительством. В. Полномочия Премьер-министра Помимо полномочий по даче заключений (роспуск Национального собрания) или внесению предложений (референдум, конституционный пересмотр, созыв Парламента на внеочередные сессии) Конституция (ст. 21) предоставляет Премьер-министру особую компетенцию: ему доверена работа по руководству действиями Правительства. 1. Регламентарная власть Согласно ст. 21 Конституции, на Премьер-министра возлагается обязанность исполнять законы, он обладает регламентарной властью. В этом качестве Премьер-министр принимает меры, необходимые для исполнения законов, и обладает автономной регламентарной властью (ст. 37 Конституции). В последнем случае речь идет об актах, которые должны быть контрассигнированы министрами, несущими ответственность за их исполнение. В то же время Президент республики подписывает декреты, принимаемые по рассмотрении в Совете министров. Установление характера этих декретов имеет, следовательно, особое значение. К рассмотрению в Совете министров представляются декреты, в отношении которых Конституция или закон требуют соблюдения этой формальности, а также акты, которые Президент республики или Премьер-министр считают необходимыми представить на рассмотрение Совета министров. Таким образом, декрет, рассмотренный в Совете министров, может быть изменен только с соблюдением этой процедуры. Последствия данного правила « заключаются в том, что если ежегодно Президентом республики подписывается даже ограниченное число регламентарных актов, то их число со временем увеличивается и полномочия Премьер- министра постепенно «размываются». Учитывая данное обстоятельство, Консультативный комитет под председательством декана Веделя предложил, чтобы акты, принятые по рассмотрении в Совете министров, если только Конституция или закон не требуют соблюдения указанной выше формальности, изменялись декретом Премьер-министра. Это предложение, которое расширяло регламентарные полномочия Премьер-министра, не привлекло внимания Президента республики и не нашло отражения в его проекте конституционного пересмотра, направленном в Сенат в 1993 г. 2. Полномочия по назначению на должности Премьер-министр обладает полномочием назначать на гражданские и военные должности за исключением тех, на которые в соответствии с Конституцией назначение осуществляет Президент. 3. Полномочия в отношениях с Парламентом Премьер-министр обладает правом законодательной инициативы. В рамках законодательной процедуры, если по общему правилу полномочия относятся к исполнительной власти, Премьер- министр обладает правом созывать смешанную паритетную комиссию, для того чтобы прервать движение законодательного «челнока» в отношении акта, передаваемого из одной парламентской палаты в другую. Премьер-министр может передать закон на рассмотрение Конституционного совета. Наконец, по рассмотрении в Совете министров Премьер-министру принадлежит право ставить вопрос об ответственности своего Правительства перед Национальным собранием. С. Полномочия министров Министру поручается управление министерством; в этом качестве он обладает полномочиями по организации служб министерства, как это было установлено Государственным советом в постановлении по делу Жамара от 7 февраля 1936 г. Министр не может осуществлять регламентарные полномочия, если отсутствует поручение Премьер-министра или если оно в недвусмысленных выражениях не содержится в каком-либо законодательном или регламентарном акте. В то же время министры обязаны исполнять декреты Премьер-министра, ими контрассигнированные; последнее обстоятельство позволяет им участвовать в разработке этих декретов. Кроме того, соответствующие министры контрассигнируют декреты, принятые по рассмотрении в Совете министров и подписанные Президентом республики.