§ 4. Приватизация государственного и муниципального имущества

Закон о собственности заложил правовую основу для широкого преобразования отношений собственности, сложившихся в советский период, в изменении характера государственной собственности, а главное — в ее приватизации.

Предприятия, имущественные комплексы, здания, сооружения и иное имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть отчуждено в частную собственность граждан и юридических лиц в порядке и на условиях, установленных законодательными актами РСФСР и республик, входящих в Российскую Федерацию, актами местных Советов народных депутатов, изданными в пределах их полномочий (ст. 25 Закона о собственности). Приватизация направлена на устранение причин нерационального распределения и использования имущественных ресурсов. Ее главная цель — передать средства производства в руки тех, кто способен их использовать эффективно К В России приватизация государственного и муниципального имущества рассматривается как одно из основных направлений создания рыночной экономики. В случае ее научно выверенного осуществления появится условия, обеспечивающие гражданам и их объединениям возможность свободно осуществлять свою хозяйственно-предпринимательскую деятельность, сообразуясь со спросом и предложением па продукцию, работы и услуги.

Ст. 25 Закона о собственности определяет возможность приватизации предприятий, имущественных комплексов и ииого государственного н муниципального имущества, относящегося прежде всего к средствам производства. В соответствии с этой статьей возникла необходимость принятия Закона о приватизации предприятий, в развитие которого был принят Закол об именных приватизационных счетах и вкладах. При всей важности Закона о приватизации жилищного фонда именно Закон о приватизации предприятий приобрел значение правового стержня в законодательстве о приватизации и разгосударствлении.

Однако остаются пока неурегулированными отношения, связанные с приватизацией социально-культурных учреждении, объектов культурного и природного наследия, хотя некоторые из них фигурировали в Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприя: тин па 1992 г.

Своеобразной формой приватизации является переход в частную собственность крестьянских хозяйств при разделе имущества колхоза (совхоза) в соответствии с Законом о крестьянском (фермерском) хозяйстве2.

Ст. 25 Закона о собственности говорит о приватизации государственного и муниципального имущества и поэтому представляется неуместным, что в ст. 9 Закона о приватизации предприятий упоминается о доле общественных организаций (объелннеини), которая не может превышать 25 процентов в уставном капитале юридического лица. Такое ограничение нарушает правомочия распоряжения собственника —

' См/ (..? и прати). 19П2. ,№> 5. С. 43—50.

" См.: Не 1,омоет Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Со- !’.’Га ГС'ЬСР. 19')!. .V- I. Ст. Г).

общественного объединения. Если предприятие, цех, оборудование, здание и т. п. необходимо общественному объединению для осуществления своих уставных задач, то оно может участвовать в конкурсе или аукционе.

В процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий граждане, акционерные общества (товарищества) приобретают у государства и местных Советов народных депутатов в частную собственность: —

предприятия, цехи, производства, участки, иные подразделения этих предприятий, выделяемые в самостоятельные предприятия; —

оборудование, здания, сооружения, лицензии, патенты и другие материальные и нематериальные активы ликвидированных предприятий и иных подразделений; —

доли (паи, акции) государства и местных Советов народных депутатов в капитале акционерных обществ (товариществ) ; —

принадлежащие приватизируемым предприятиям доли (паи, акции) в капитале иных акционерных обществ (товариществ), а также совместных предприятий, коммерческих банков, ассоциаций, концернов, союзов и других объединений предприятий (ст.

Приватизация рассматривается как коммерческий, торгово-правовой способ приобретения гражданином или юридическим лицом имущества, которое отчуждается от государства или местного Совета народных депутатов. Эта разновидность купли-продажи предприятий, имущественных комплексов и средств производства, когда продавцами являются соответствующие фонды имущества (ст. 7), а покупателями могут быть граждане и те юридические лица, в уставном капитале которых доля государства или местных Советов tie превышает 25 процентов.

Для участия в аукционе, конкурсе, а также для покупки акций приватизируемых предприятий покупатели представляют фонду имущества декларацию о составе участников акционерного общества (товарищества) и распределении уставного капитала (ст. 9). Другие государственные и муниципальные предприятия не вправе участвовать в покупке акций приватизируемых предприятий.

По объекту приватизации выделяется приобретение самого предприятия или выделившихся из его структуры в самостоятельные ^предприятия цехов гг других его подразделений. Закон о приватизации предприятий специально предусматривает, что в состав плана приватизации предприятия может входить проект его реорганизации, в частности выделение его подразделений в самостоятельные предприятия (с определением их уставных капиталов).

При приватизации не допускается слияние, присоединение предприятий, а также лишение предприятия статуса юридического лица (ст. 14).

Если предприятие (или отдельные его подразделения) ликвидированы, то продаются материальные и нематериальные активы. Во Временных методических указаниях по оценке стоимости объектов приватизации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 29 января 1992 г., определяется состав' оцениваемого имущества предприятия (п. 2). Стоимость основных средств сводится к их остаточной стоимости, рассчитанной путем уменьшения величины их первоначальной (балансовой) стоимости на величину износа, исчисленного по данным бухгалтерского учета на момент оценки, исходя из норм амортизации основных средств (п.

Могут также приобретаться гражданами или юридическими лицами доли (паи, акции) в капитале уже существующих акционерных обществ (товариществ).

При подготовке предприятия к приватизации определяются состав и направления использования объектов социальной инфраструктуры, находящихся на балансе предприятия. Если указанные объекты включаются в состав имущества, подлежащего приватизации, то покупатель имеет право применить любой вариант их использования, не противоречащий требованиям законодательства РФ, условиям договора между продавцом и покупателем и коллективного договора (ст. 16 Закона о приватизации предприятий).

Приватизацию государственного имущества организует Госкомимущество РФ, который создает совместно с соответствующими Советами свои территориальные агентства з республиках в составе РФ, краях, областях, автономных областях, автономных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге, городах с населением свыше одного миллиона человек п устанавливает их полномочия.

Для проведения единой государственной политики приватизации Госкомимущество РФ: —

разрабатывает и представляет Совету Министров РФ (Правительству РФ) проект Государственной программы приватизации, ежегодные изменения и дополнения к ней, а также проекты законов и других нормативных актов по приватизации; —

организует и контролирует реализацию указанной программы; —

создает комиссии по приватизации предприятий, находящихся в государственной собственности РФ; —

принимает решения о приватизации предприятий, находящихся в собственности РФ, осуществляет необходимые преобразования их организационно-правовой формы и передает свидетельства о собственности на них для продажи Российскому фонду федерального имущества и другие полномочия (ст. 4 Закона о приватизации предприятий) .

Комитеты по управлению имуществом республик в составе РФ, краев, областей, автономных областей, автономных округов, районов (кроме районов в городах) и городов (кроме городов районного подчинения) организуют приватизацию соответствующего имущества.

Функции и полномочия территориальных комитетов аналогичны вышеприведенным функциям и полномочиям Госкомимущества РФ, однако они не являются органами, подчиненными Госкомимуществу РФ, поскольку, как уже неоднократно подчеркивалось, все виды государственных собственников независимы друг от друга. Связь же их между собой основывается на единстве требований, предъявляемых к составлению республиканских и местных программ. Территориальные комитеты вправе проводить приватизацию предприятий, находящихся в федеральной собственности, только по-поручению Госкомимущества РФ (п. 4 ст. 5 Закона о приватизации предприятий).

Главное назначение Госкомимущества РФ, территориальных органов по управлению имуществом состоит в организации приватизации государственного и муниципального имущества, а не в его хозяйственном использовании. К сожалению, Постановление о разграничении государственной собственности дало основание для более широкой трактовки функций этих органов государственного управления, что на местах привело к значительному ограничению права предприятия на полное хозяйственное ведение. Например, постановлением главы администрации г. Торжка запрещено руководителям предприятий, организаций и учреждений совершение сделок по распоряжению государственной и муниципальной собственностью (купля-продажа, аренда и безвозмездная передача) без согласования с комитетом по управлению имуществом. Принятие такого решения мотивируется тем, что необходимо пресечь факты неправомерного распоряжения имуществом государственных и муниципальных предприятий, предотвратить впредь бесконтрольную продажу, передачу в аренду и безвозмездное пользование имуществом и объектами, относящимися к государственной собственности, другим (предприятиям, организациям и частным лицам. В решении делается ссылка на п. 15 Постановления о разграничении государственной собственности и распоряжение пер- вого заместителя главы администрации Тверской области *.

Российский фонд федерального имущества создается по решению Президиума Верховного Совета РФ и подотчетен ему и Верховному Совету РФ.

владеет принадлежащими РФ предприятиями, долями (паями, акциями) в капитале акционерных обществ (товариществ), переданными ему Госкомимуществом РФ; —

осуществляет полномочия РФ как собственника на общих собраниях акционеров (пайщиков), несет риск (ответственность) за деятельность предприятии в пределах находящейся в его владении доли в капитале предприятии; —

продает указанные доли (пап, акции), свидетельства о собственности на предприятия; —

выступает учредителем акционерных обществ (товариществ), приобретает пан и акции акционерных обществ и товариществ, развитие которых определяется задачами ускоренной структурной перестройки народного хозяйства, защиты природной среды, развития регионов, наиболее отсталых в социально-экономическом отношении, за исключением созданных в порядке преобразования государственных н муниципальных предприятий; —

получает и распределяет дивиденды и выручку от приватизации предприятий в соответствии с доходами, учтенными в республиканском бюджете РФ, и нормативами, установленными Государственной программой приватизации; —

обменивает принадлежащие Российской Федерации акции акционерных обществ на акции инвестиционных фондов и холдинговых компаний (п. 13 Положения).

Фонд создает местные отделения в республиках в составе РФ, краях, областях, автономных областях, автономных округах, районах и городах.

Президиум Верховного Совета Российской Федерации постановлением от 30 марта 1992 г. поручил Российскому фонду федерального имущества принять в установленном порядке свидетельства о собственности на доли (паи, акции) в капитале акционерных обществ (товариществ), в том числе зарубежных (при условии передачи собственности Российской Федерации), которыми ранее владели государственные структуры бывшего СССР. Указанными долями (паями, акциями) фонд распоряжается в соответствии с действующим законодательством *.

Фонды имущества с аналогичными функциями создаются в республиках в составе РФ, краях, областях, автономных областях, автономных округах, районах (кроме районов в городах), городах (кроме городов районного подчинения) (ст. 7 Закона о приватизации предприятий).

В Законе о приватизации предприятий предусмотрен усложненный и недемократический порядок заключения договора, который должен быть совершен независимо от способа приватизации. Последнее тоже вызывает сомнение, так как приобретение покупателями акций открытого акционерного общества не требует заключения специальной сделки о приватизации предприятия. В будущем было бы целесообразно в Коммерческом (торговом) кодексе России выделить специальную главу, в которой бы регулировалась купля-продажа предприятий независимо от форм собственности.

Закон о приватизации предприятий предусматривает, что инициатива в проведении приватизации государственных и муниципальных предприятий может исходить от комитетов по управлению имуществом, руководителя предприятия, трудового коллектива предприятия, цеха, производства плп иного подразделения предприятия, от покупателей, а также иных лиц, в том числе от предприятий-омежников, банков, кредиторов, органов власти и управления. Заявка трудового коллектива принимается к рассмотрению комитетом по управлению имуществом при наличии подписей не менее половины членов трудового коллектива. Она рассматривается как заявление о намерении членов трудового коллектива учредить в соответствии с Законом о предприятиях и предпринимательской деятельности товарищество (акционерное общество) в процессе приватизации предприятия (ст. 13). Решение о проведении приватизации принимает соответствую- щпй комитет по управлению имуществом, но предприятию, к сожалению, ие предоставлено прав оспорить отказ в приватизации в арбитражном суде.

Для проведения приватизации предприятия соответствующим комитетом по управлению имуществом создается комиссия из представителей комитета, Совета народных депутатов по месту расположения предприятия, работников финансовых органов, представителя Госкомитета по янтимоно- лольной политике, администрации и представителя трудового коллектива. Комиссия составляет план приватизации предприятия в срок, не превышающий шести месяцев со дня подачи заявки. План-'определяет способы и сроки приватизации, начальную цену предприятия, величину уставного* капитала общества или товарищества, рекомендуемую форму расчетов {платежей). План приватизации предприятия комиссия согласовывает с местным Советом народных депутатов, трудовым коллективом предприятия. Окончательное решение о способах приватизации и других спорных вопросах принимает комитет по управлению имуществом.

После принятия плана приватизации предприятия он включается комитетом в план-график конкурсов, аукционов, акционирования (ст. 14 Закона о приватизации предприятий) .

Приватизация государственных и муниципальных предприятий осуществляется путем их купли-продажи по конкурсу или на аукционе, посредством продажи долей (акций) в капитале предприятия, а также путем выкупа имущества предприятия, сданного в аренду. Приватизация предприятий в форме продажи долей (акций) в их капитале осуществляется после преобразования государственных и муниципальных предприятий в акционерные общества (п. I ст. 15 Закона о приватизации предприятий).

По конкурсу продаются государственные и муниципальные предприятия, а также активы ликвидированных предприятии в случаях, когда от покупателя требуется выполнение определенных условий, устанавливаемых соответствующим комитетом по управлению имуществом. При этом право собственности передается покупателю, предложения которого н ап лучшим образом соответствуют критериям, установленным продавцом. Общий порядок проведения конкурсов, условия участия в них покупателей, порядок рассмотрения их предложений, а также процедуры утверждения принятого решения и оформления прав собственности па предприятия регулируются Временным положением о приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации по конкурсу, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 29 января 1992 г.58.

С аукциона продаются государственные и муниципальные предприятия, активы ликвидируемых предприятий в случаях, когда в дальнейшем от покупателей не требуется выполнения каких-либо условий. При этом право собственности предоставляется покупателю, предложившему в ходе торгов максимальную цену. Порядок проведения аукциона, участия в нем покупателей, порядок расчетов, а также процедура оформления прав собственности на аукционе регулируются Временным положением о приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 29 января 1992 г. К

Приватизация посредством выкупа имущества государственного или муниципального предприятия, сданного в аренду, производится в случаях, когда договор аренды с правом выкупа был заключен до вступления в силу Закона о приватизации предприятий, т. е. до 17 июля 1991 г., а также когда арендатор получил право на приобретение приватизируемого предприятия по конкурсу, на аукционе (п. 2 ст. 15 Закона о приватизации предприятий).

Несмотря на то, что в п. 2 ст. 13 и п. 1 ст. 15 Закона о приватизации предприятий предусмотрена возможность образования как организационно-правовой формы товарищества на базе приватизируемого предприятия, однако дальше в Том же Законе эта возможность ограничивается нормами, специально регламентирующими приобретение покупателями акций только открытых акционерных обществ (ст. 22, 23). Учредителем такого общества выступает Госкомимущество РФ или соответствующий комитет по управлению имуществом. После регистрации акционерного общества комитет передает права учредителя и весь пакет акции в соответствующий фонд имущества. Фонд продает акции членам трудового коллектива приватизируемого предприятия. Часть акций может быть внесена в фонд акционирования работников предприятия, а также обменена на акции инвестиционных фондов. Реализация акций осуществляется в соответствии с Положением о продаже акций в процессе приватизации, утвержденным Госкомитетом России. Нереализованные акции остаются в распоряжении Российского фонда федерального имущества, территориальных фондов (ст. 22).

Из числа тех акций любого акционерного общества, которыми владеет фонд, право голоса могут иметь не более 20 процентов от общего количества акций каждого общества. Остальные принадлежащие фонду акции, независимо от их количества и номинального статуса, являются привилегированными с фиксированным дивидендом в размере учетной ставки банковского кредита (п. 3 ст. G Закона о приватизации предприятий).

Порядок преобразования государственных и муниципальных предприятий регулируется Временным положением о преобразовании государственных и муниципальных предприятий в открытые акционерные общества, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 29 января 1992 г.'. Деятельность акционерного общества, созданного путем преобразования государственного или муниципального предприятия, регулируется действующим законодательством Российской Федерации и нормативными актами Правительства Российской Федерации с учетом особенностей, установленных Временным положением. Со дня регистрации акционерного общества имущество государственного или муниципального предприятия считается переданным на баланс акционерного общества. В это имущество включаются уставный капитал акционерного общества, а также государственное, муниципальное имущество предприятия, переданное комитетом по управлению имуществом акционерному обществу по договору (объекты, для которых установлен особый режим, приватизации, объекты социально-бытового, социалъно-куль- турного назначения и другие объекты, оставляемые в государственной, муниципальной собственности). Уставный капитал акционерного общества в момент его учреждения должен состоять из оговоренного числа обыкновенных и привилегированных акций с одинаковой номинальной стоимостью.

В договоре о приватизации государственного или муниципального имущества указываются: сведения о продавце, покупателе и посреднике, наименование предприятия и его местонахождение, состав и цена активов предприятия, в том числе цена земельного участка (в случае его продажи) пли условия его аренды, число и цена акций акционерною общества (величина пая в товариществе), порядок передачи предприятия, форма и сроки платежа, взаимные обязательства сторон по дальнейшему использованию предприятия, условия, на которых данное предприятие было продано по конкурсу, и другие условия, устанавливаемые по взаимному соглашению сторон. ПР а во собственности на предприятие переходит от продавца к покупателю с момента регистрации договора в порядке, устанавливаемом законодательством Российской Федерации (и. 2, 3 ст. 27 Закона о приватизации предприятий).

Продавец государственного или муниципального пред- приятия обязан опубликовать объявление о его приватизации, предъявить покупателю по его требованию активы предприятия и документы о его финансово-хозяйственном СО' стоянии, после оформления сделки передать предприятие и свидетельство о собственности на него (пай, акции), а также выполнить иные обязательства в соответствии с договором между продавцом и покупателем.

Покупатель государственного и муниципального предприятия становится правопреемником его имущественных, прав и обязанностей в соответствии с условиями договора и законодательством РФ. Правомочия продавца и покупателя соответственно прекращаются и возникают с момента регистрации договора между ними (ст. 28).

В Законе о приватизации предприятий предусмотрен целый ряд оснований для признания сделок недействительными

Изложенные нормы Закона о приватизации предприятий показывают, что договор купли-продажи предприятия в порядке приватизации имеет сложный юридический состав: подача п рассмотрение заявки; составление плана приватизации предприятия и его утверждение; подготовка предприятия к приватизации (юридические действия для передачи его* к продаже, включая информацию о начальной цене, другие сведения); сам способ приватизации; заключение и исполнение сделки приватизации; регистрация договора. Все эти элементы договора составляют процесс заключения и исполнения договора купли-продажи государственного и муниципального предприятия.

Анализ Закона о приватизации показывает, что он далек от совершенства. Главные его недостатки заключаются з том, что он ущемляет уже имеющиеся права государственных и муниципальных предприятий, не предоставляет им права свободно выбирать способ приватизации, отвечающий повышению эффективности хозяйственной деятельности, а в случае спора с комитетом по управлению имуществом — права передавать дело в арбитражный суд.

Особые замечания вызвали Основные положения про- граммы приватизации государственных гг муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 г., утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 29 декабря 1991 г. Несмотря на то что Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 1992 г. «О дополнительных мерах по реализации Основных положений программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 г.» 59 в них 'были внесены из- менеиия, существенные недостатки этого документа остаются. Ие устранены они и в Государственной программе приватизации.

Прежде всего Основные положения программы приватизации не вписываются в правило ст. 3 Закона о приватизации предприятий. Норма Закона предусматривает разработку программы на три ближайших года, которая должна состоять из задания на текущий год и прогноза на два последующих года. Основные же положения программы приватизации были утверждены первоначально лишь Указом Президента и притом только на год. То, что они потом должны были быть уточнены Верховным Советом Российской Федерации, вызвало у граждан определенную настороженность. Но главное не в этом. Госкомимущество РФ, на которое Закон о приватизации предприятий возложил разработку проекта Государственной программы приватизации, не только не счел нужным учесть разные формы и способы прива тизации \ но и принципиально отверг аренду имущества государственных и муниципальных предприятий. Последнее обстоятельство нарушает принцип стабильности предлагаемых отношений собственности, подрывает веру граждан и трудовых коллективов в правильность решений. Они не уверены, что через год пли ранее в качестве основной формы приватизации не будут выдвинуты другие критерии и оценки.

Радикальность Государственной программы приватизации состоит в обвальной приватизации государственной собственности, не всегда обоснованном превращении ее в частную. Плюрализм и равноправное функционирование различных форм собственности, которые считались непременными факторами формирования конкурентной среды для рыночных отношений, отодвинуты на задний план60. Непринятие во внимание государственной и коллективной собственности приведет к неуправляемости экономики, поскольку налоговые рычаги в руках государства окажутся явно недостаточными.

Рассуждая о приватизации государственного и муниципального имущества и принимая соответствующие законодательные акты, необходимо иметь в виду, что собственность как имущество ие уничтожается и не экспроприируется. Меняется лицо собственника, который имеет возможность самостоятельно принимать решения и получать {не получать) результаты от хозяйственной деятельности. Решение проблем собственности связано с неоднозначным выбором между государственной и частной собственностью, с развитием принципиально иного подхода, основанного на разделении правомочий собственника. Владение, пользование и распоряжение могут и должны находиться в ведении разных субъектов хозяйственной деятельности ’. После приватизации государственных и муниципальных предприятий во весь рост встанет проблема координации хозяйственной деятельности част- ных предприятий.

Приватизация не панацея и нет, вероятно, такой стратегии ее проведения, которая бы обладала явным превосходством. Напротив, приватизация ставит немало новых проблем, которым не уделялось внимания, соответствующего их значимости61.

Заканчивая рассмотрение проблем права государственной и муниципальной собственности, хотелось бы еще раз подчеркнуть, что государственные и муниципальные предприятия еще в течение длительного времени будут определять экономическое лицо России. Закон о собственности здесь заложил основы для формирования рыночной экономики, коммерциализации и демонополизации государственных и муниципальных предприятий наряду с приватизацией.