§ 2. Законодательство об органах государственной власти Амурской области.
Конституционно-правовая реформа в России начала 90-х годов, имевшая в качестве составляющей и модернизацию федеративных отношений, существенно изменила систему законодательства нашего государства. В настоящее время российское законодательство включает в себя два уровня нормативных правовых актов: во-первых, федеральный, представленный Конституцией, федеральными законами и иными актами органов государственной власти РФ; во-вторых, региональный уровень российского законодательства, иначе говоря, законодательство субъектов Федерации, состоящее из конституций республик, уставов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, законов субъектов РФ, а также иных нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Федерации. Правовое регулирование статуса региональных органов государственной власти в РФ86 осуществляется как федеральными нормативными правовыми актами, так и актами законодательства соответствующих субъектов Федерации, что вытекает из смысла ч. 2 ст. 11, п. «н» ч. 1 ст. 72, а также ч. 1 ст. 77 федеральной Конституции. В данном параграфе диссертационного исследования мы, характеризуя законодательство об органах государственной власти Амурской области, проанализируем как источники федерального уровня правового регулирования, так и правовые акты области. На уровне Конституции Российской Федерации закреплены основы организации государственной власти в субъектах РФ87. Согласно ч. 1 ст. 77 этого правового акта, система органов государственной власти субъекта РФ устанавливается им самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов, установленными федеральным законом. Тем самым, самостоятельность субъектов в строительстве собственного государственного механизма ограничивается, во-первых, основами конституционного строя; во-вторых, общими принципами организации органов государственной власти субъектов, закрепленными в федеральном законе. Как справедливо указывает Н.А. Михалева, «федеральная Конституция передает решение вопросов в этой сфере на полное усмотрение самих субъектов, ограничивая их инициативу требованием соответствия системы их органов государственной власти основам конституционного строя Российской Федерации и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законодательством»88. Интерпретируя норму ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, С.А. Авакьян делает ряд выводов: 1) «субъекты РФ не могут устанавливать свою систему государственной власти без учета федеральных основ»; 2) субъектам Федерации «...не дано права устанавливать свою систему органов судебной власти, поскольку судебная система является единой и федеральной»; 3) «система органов государственной власти, устанавливаемая субъектами, должна строиться на принципе разделения властей»; 4) «положение о применяемой в России республиканской форме правления (ст. 1 Конституции) для субъектов означает, что в своей системе государственной власти они также должны ориентироваться на то, что их государственные органы регулярно избираются населением»; 5) «система государственной власти в субъектах должна быть светской системой». «Следовательно, - отмечает С.А. Авакьян, - наличие в субъектах РФ органов законодательной (представительной) и исполнительной власти как органов государственной власти с определенными назначением, сроком полномочий, принципом производности от населения (или от избираемых их органов) зависит не только от субъекта. Он обязан создать эти органы государственной власти, исходя из общефедеральных конституционных принципов»89. В.А. Лебедев, исследуя роль федеральной Конституции в регулировании организации государственной власти в субъектах РФ, приходит к следующим выводам: во- первых, Конституция РФ предоставляет субъектам Федерации право образовывать органы государственной власти (ч. 2 ст. 11); во-вторых, закрепляет систему органов государственной власти субъектов Федерации, куда входят законодательные (представительные) и исполнительные органы (ч. 1 ст. 77); в-третьих, определяет, что в Российской Федерации система органов государственной власти каждого субъекта формируется им самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77); в- четвертых, фиксирует, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77); в-пятых, наделяет органы государственной власти субъектов Федерации полномочиями, которые они реализуют во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 3 ст. 66, ч. 3 ст. 78, ч. 2 ст. 85, ч. 1 ст. 104, ч. 2, 5 ст. 125, ст. 134, ст. 136)90. Как известно, в Конституции РФ под основами конституционного строя понимаются, по смыслу ч. 1 ст. 16, положения первых шестнадцати статей Конституции, объединенных в самостоятельную главу Основного Закона. Следует отметить, что иногда рассматриваемое требование ч. 1 ст. 77 Конституции понимается весьма узко, лишь как необходимость соответствия региональной модели организации государственной власти принципу ч. 2 ст. II91. Думается, что такое толкование положения Конституции не может быть признано верным, исходя даже из нормы ч. 1 ст. 15, а ч. 2 ст. 16 федеральной Конституции закрепляет верховенство всех (выделено мной - С.Ч.) положений первой главы Основного Закона над другими конституционными нормами. Отметим, что в юридической литературе встречается и иная точка зрения на иерархию конституционных норм. Так, Бернд Визер считает, что «... выделение положений главы 1 как норм наивысшего ранга все-таки нельзя считать оправданным, несмотря на то, что в литературе главу 1 иногда называют «конституцией в конституции». Это недопустимо в связи с одинаковым порядком пересмотра главы 1 и глав 2 и 9»92. На наш взгляд, сам по себе одинаковый порядок изменения положений глав 1, 2 и 9 действующей Конституции не обусловливает их равную юридическую силу, а приоритет норм первой главы указан, как уже отмечено, в ч. 2 ст. 16. Следовательно, по смыслу ч. 1 ст. 77 Конституции РФ под основами конституционного строя, которым должна соответствовать система органов государственной власти субъекта Федерации, следует понимать положения первых шестнадцати статей российского Основного Закона. Рассматривая основы конституционного строя, в соответствии с которыми должна строиться система органов государственной власти субъектов РФ, особо отметим такие положения Конституции РФ, как: высшая ценность человека, его прав и свобод (ст. 2), принцип народного суверенитета (ст. 3), верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории России (ч. 2 ст. 4), государст венная целостность РФ, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 5), принцип социального государства (ст. 7), принцип разделения властей, самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10), принцип осуществления государственной власти в субъектах РФ государственными органами, образуемыми субъектами Федерации самостоятельно (ч. 2 ст. 11), принцип самостоятельности органов местного самоуправления (ст. 12), принцип светского государства (ст. 14), высшая юридическая сила и прямое действие Конституции РФ (ч. 1 ст. 15), обязательность соблюдения Конституции РФ (ч. 2 ст. 15). Безусловно, субъекты РФ, строя свою систему государственных органов, определяя их компетенцию, должны руководствоваться и иными положениями Конституции РФ. Так, ст. 18 Конституции закрепляет принцип непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина в РФ, которые определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. При определении компетенции органов государственной власти субъектов РФ следует учитывать те конституционные нормы, которые закрепляют разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами (ст. 71, 72, 73, 76). Кроме того, в Основном Законе РФ содержатся и указания на отдельные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации93, а также, применительно к органам исполнительной власти, указание на наличие единой системы исполнительной власти в РФ. Так, согласно ч. 2 ст. 77 федеральной Конституции, в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ94. На наш взгляд, Конституция РФ, устанавливая основы организации государственной власти в российских регионах, неоднозначно определяет систему государственных органов субъектов РФ. Наряду с провозглашенным в ст. 10 принципом разделения властей, предполагающим наличие трех ветвей власти, положения Конституции, зачастую, содержат указание лишь на органы законодательной и исполнительной власти (ч. 1 ст. 77, ч. 4 ст. 125 и др.), что позволило, мы считаем, неправомерно, в некоторых ис следованиях ассоциировать с третьей ветвью власти российских регионов федеральные суды, находящиеся в конкретном субъекте Федерации. Так, по мнению Е.В. Буянова, «под органами государственной власти, согласно Конституции РФ, понимаются органы представительной (законодательной) и исполнительной власти на уровне субъекта Федерации, а также суды на территории субъекта Федерации»95. Вместе с тем, некоторые субъекты РФ сформировали свои собственные органы конституционной юстиции (конституционные или уставные суды), что было легализовано на федеральном уровне нормами Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»96. Таким образом, по мнению диссертанта, под органами государственной власти субъекта РФ следует понимать органы законодательной и исполнительной власти субъекта Федерации, а также предусмотренные Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» органы судебной власти субъекта РФ. Как было сказано выше, в Амурской области предусмотренные ее Уставом институты судебной власти (Уставный Суд, мировые судьи) не сформированы, в связи с чем в настоящей диссертации анализируется государственно-правовое регулирование статуса только законодательного и исполнительного органов государственной власти области97. 19 октября 1999 г. вступил в силу основной для федерального уровня правового регулирования положения региональных органов государственной власти Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее - Закон об органах государственной власти субъектов РФ)98. Важным его отличием от ранее принятых федеральных правовых актов (прежде всего - Указов Президента РФ) является стремление законодателя, исходя из принципа равноправия субъектов РФ, свести к минимуму различия в правовом регулировании организации государственной власти республик и остальных субъектов РФ. Ранее мы отмечали, что в условиях отсутствия вышеназванного Федерального закона были приняты, по сути его заменившие, указы Президента РФ99. В них Президент РФ весьма жестко определил систему региональных органов государственной власти. Отметим, что по отношению к республикам данные нормативные правовые акты носили рекомендательный характер. Другая проблема, возникающая в связи с рассматриваемыми указами связана с тем, что Президент РФ, их принимая, вышел за рамки Конституции РФ, ч. 1 ст. 77 которой предусматривает принятие федерального закона. Подобная ситуация является одним из проявлений такого феномена, характерного для российского права 90-х годов XX века как «указное право»100. Данная проблема связана в том числе и с недостатками действующей Конституции. Автор согласен с мнением Н.И. Матузова, считающего, что «к сожалению, Конституция РФ четко не разграничивает предметы законотворчества и «указотворчества», не оговаривает твердо и однозначно, что законы обладают высшей юридической силой по сравнению со всеми иными нормативными актами, в том числе и указами, хотя этот основополагающий принцип является общепризнанным во всем мировом опыте»101 102. Тем не менее, до принятия уставов субъекты РФ, строя систему своих государственных органов, следовали пред- писаниям Указов, причем некоторые из них даже были подвергнуты нормоконтролю в Конституционном Суде РФ и были признаны конституционными94. Диссертант склонен в этой связи согласиться с точкой зрения В.О. Лучина, высказанной в его Особом мнении по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 года № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ и пункта 2.3 Положения «О главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ». Так, В.О. Лучин, «не разделяя основные оценки и выводы», содержащиеся в рассматриваемом Постановлении, охарактеризовал «законодательные» указы Президента РФ как «нелегитимные изначально, поскольку сама возможность их принятия Президентом РФ не предусмотрена Конституцией РФ». И далее: «Президент, видя пробел в законодательстве, не может оставаться безучастным, сидеть сложа руки. Однако он не может и устранить этот пробел своим указом, если решение данного вопроса не входит в его компетенцию. У Президента достаточно правовых возможностей, чтобы активно влиять на законодательный процесс, не подменяя законодателя»103. Нормы Закона об органах государственной власти субъектов РФ установили основы правового положения органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, закрепили федеральные стандарты их статуса. В законе определены принципы деятельности органов государственной власти субъектов РФ: а) государственная и территориальная целостность РФ; б) распространение суверенитета РФ на всю ее территорию; в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ; г) единство системы государственной власти; д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий; з) само- 94 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 года №1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ и пункта 2.3 Положения «О главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ», утвержденного названным Указом. //Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. - 1996. - № 3. стоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления, их система; основы статуса, формирования, компетенции и прекращения исполнения полномочий органов государственной власти. Нашло отражение в федеральном законе регулирование таких конституционно-правовых институтов как законодательный процесс, депутатская неприкосновенность, роспуск представительного органа государственной власти, выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ и др. Так, как правило, положения федерального закона закрепляют общие принципы организации «законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ», «высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ)», «высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ», не уточняя тип субъекта Федерации. В то же время, правовое регулирование многих государственно-правовых институтов закон отнес к компетенции субъектов РФ. Так, анализируемый закон не уточняет наименование и структуру органов государственной власти субъектов РФ, не определяет численность депутатского корпуса104, при регулировании срока полномочий органов государственной власти закрепляет лишь максимальную продолжительность деятельности органа законодательной власти одного созыва, пребывания в должности высшего должностного лица субъекта РФ. Отсутствует в законе и институт отзыва депутата регионального представительного органа, введение которого вызвало острую дискуссию105. Думается, что приведенные вопросы в силу их значимости должны найти отражение на федеральном уровне законодательного регулирования106. Не совсем удачны, на наш взгляд, и используемые в законе нормы-дефиниции, содержащие определения понятий органов государственной власти субъектов РФ. Так, ч. 1 ст. 4 закона указывает на то, что законодательный орган власти субъекта РФ является «... высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации»107. Считаем, что вряд ли целесообразно «единственный» орган государственной власти объявлять «высшим», поскольку последняя характеристика предполагает наличие иерархической системы органов, включающей как «высшие», так и «нижестоящие» институты. Несмотря на столь непродолжительный срок действия Закона об органах государственной власти субъектов РФ, его положения уже рассматривались Конституционным Судом РФ на предмет соответствия Конституции РФ108. Так, в Постановлении по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Конституционный Суд признал не соответствующим Основному Закону положения подпункта «и» пункта 1 статьи 19 Закона об органах государственной власти субъектов РФ, поскольку они не предусматривают необходимость четких правовых оснований отзыва высшего должностного лица субъекта РФ, не устанавливают процедурных гарантий109. В Определении от 8 июня 2000 г. Конституционный Суд РФ пришел к следующим выводам, интерпретируя положения Закона об органах государственной власти субъектов РФ: во-первых, в нем устанавливаются лишь основные полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъектов РФ; во- вторых, перечень вопросов, отнесенных к их компетенции рассматриваемым Законом, не является исчерпывающим; в-третьих, статьями 6, 7, 8, пунктом 2 статьи 9 затрагиваются такие вопросы, которые имеют общее, принципиальное значение, затрагивают существенные свойства законодательного процесса и взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти в федеративном правовом государстве и потому должны реализовываться в организации и деятельности как федеральной власти, так и власти субъектов РФ, при этом регулирование конкретных вопросов организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ осуществляется их законодательством; в-четвертых, положение пункта 4 статьи 23 предусматривает, что законодательный орган государственной власти субъекта РФ вправе обратиться в Конституционный Суд РФ в установленном порядке, закрепленном статьей 125 Конституции РФ и статьей 85 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ»110. 19 июля 2000 года, по инициативе Президента РФ, Государственная Дума приняла Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (далее - поправки к Закону об органах государственной власти субъектов РФ)111 112, который установил основания и меры конституционной ответственности органов государственной власти субъектов РФ. Следует иметь в виду, что Закон об органах государственной власти субъектов РФ также предусматривал санкции в отношении региональных государственных органов: досрочное прекращение полномочий законодательного органа высшим должностным лицом субъекта Федерации (ст. 9); выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ (ст. 19), руководителям органов исполнительной власти со стороны представительного органа (ст. 24); отзыв высшего должностного лица (ст. 19),04. Однако применение указанных мер было возложено либо на законодательный орган государственной власти субъекта РФ, либо на высшее должностное лицо субъекта РФ, либо на избирателей. Практически единственной мерой конституционной ответственности, применяемой федеральными органами государственной власти, являлось приостанов- ление Президентом РФ действия незаконного акта органа исполнительной власти субъекта РФ, что, впрочем, предусмотрено и в Конституции РФ. Поправки к Закону об органах государственной власти субъектов РФ существенно расширили меры конституционной ответственности региональных властных институтов, отнеся к их числу: предупреждение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (ст. 9); его роспуск (ст. 9); предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ (ст. 291); его временное отстранение от должности (ст. 291); отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ (ст. 19). Указанные санкции применяются Президентом РФ или по его инициативе (роспуск законодательного органа). На наш взгляд, поправки к Закону об органах государственной власти субъектов РФ, представляя собой одну из составляющих политики действующего Президента РФ, направлены на укрепление российской государственности, искоренение сепаратизма и правового нигилизма. В то же время, они не могут не вызывать вопросов по форме введения. Как уже было сказано выше, Конституция РФ указывает лишь на одно полномочие Президента РФ в этой области - приостановление действия акта исполнительной власти субъекта РФ, санкцию, безусловно, менее жесткую нежели рассматриваемые поправки. Следовательно, более целесообразно было бы обозначенные меры конституционной ответственности предусмотреть на более высоком уровне правового регулирования - ввести в качестве поправок в действующую Конституцию РФ. Однако, несмотря на отмеченные недостатки федерального закона, считаем, что его введение в действие ликвидирует значительный пробел конституционного права, создаст прочный федеральный законодательный фундамент для регионального государственного строительства, послужит стимулом дальнейшего совершенствования российского законодательства. Автор разделяет надежды на то, что Закон об органах государственной власти субъектов РФ, закрепив основы уже сформировавшейся в общих чертах к настоящему времени организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, не станет, вопреки некоторым ожиданиям, действительно жестким инструментом стабилизации этой системы, но, наоборот, процесс модернизации власти в субъектах Федерации получит определенные дополнительные правовые основания113. К числу актов, образующих законодательство об органах государственной власти субъектов РФ, относится и Федеральный закон «Об основных гарантиях избира- тельных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»114 (далее - Федеральный избирательный закон), нормы которого устанавливают, в том числе, и гарантии участия граждан России в выборах в региональные органы законодательной и исполнительной власти. Как справедливо считает А.В. Иванченко, «с принятием этого закона сделан еще один шаг на пути дальнейшего совершенствования законодательства Российской Федерации, связанного с обеспечением конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, органы местного самоуправления, участвовать в референдуме»115. В другой работе А.В. Иванченко говорит о новом этапе развития российской избирательной системы, этапе эффективности. По его мнению, «эффективность подразумевает более осмысленное расходование общественно-полезного времени, бюджетных денег, людских ресурсов и, в конечном счете, более строгие требования к профессионализму организаторов и участников избирательных кампаний»116. Как отмечает А.А. Вешняков, главная цель нового избирательного закона - «создать более совершенную правовую основу для проведения свободных и справедливых выборов в России»117. Одной из особенностей Федерального избирательного закона является его предмет, поскольку он регулирует избирательный процесс и референдум на всех уровнях - федеральном118, региональном и местном. Его положения обладают приоритетом перед федеральными законами, законами субъектов РФ, иными нормативными правовыми актами (разумеется, за исключением Конституции РФ), регулирующими избирательный процесс. На наш взгляд, существенное достижение закона состоит в отказе от «ценза оседлости» как условия пассивного избирательного права при выборах в органы государственной власти субъектов РФ. Так, согласно ч. 5 ст. 4, ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории РФ, могут устанавливаться только Конституцией России, но не допускаются другими нормативными правовыми актами. Следует отметить, что избирательные законы Амурской области119, положениями которых определялся порядок последних (1997 г.) выборов в областные органы государственной власти, не были приведены в соответствие как с названным, так и с многими другими положениями федерального закона. Тем не менее, мы разделяем надежды на то, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в самое ближайшее время станет основным правовым актом в системе российского законодательства о выборах и референдумах и будет способствовать дальнейшему развитию и укреплению демократических институтов в Российской Федерации120. Прежде чем обратиться к законодательным актам Амурской области об органах государственной власти, укажем на ряд постановлений Конституционного Суда РФ о проверке конституционности региональных и федеральных нормативных правовых актов. В публикациях последних лет все более активно проводится идея о признании решений Конституционного Суда источниками конституционного права. Это обусловлено, в том числе, относительной самостоятельностью судебной практики, незавершенностью конституционного регулирования, а также отсутствием резкой грани между правоприменением и юридическими нормами121. М.В. Баглай относит к числу источников конституционного права и акты Конституционного Суда, «... в которых устанавливается соответствие Конституции России конституций и уставов субъектов Федерации, законов и других нормативных актов, а кроме того, разрешаются споры о компетенции, дается толкование Конституции... Существует презумпция конституционности каждого закона, но любые акты или их отдельные положения, признанные Судом неконституционными, утрачивают силу...»122. М.А. Митюков связывает возрастание роли актов Конституционного Суда с превращением российской Конституции в «жесткую»123. Ю.А. Юдин отмечает, что в постсоциалистических государствах решения конституционных судов могут стать источниками конституционного права124. Б.С. Эбзеев констатирует, что уже сейчас Конституционный Суд «идет дальше простой интерпретации». Он формирует конституционно-правовую доктрину, предлагает свое понимание тех или иных положений Конституции, которое «связывает» все иные органы государственной власти и других субъектов конституционно-правовых отношений, и тем самым фактически выполняет правотворческую функцию»125. По мнению диссертанта, современной правовой системе России значение решений судебного органа конституционного контроля нельзя недооценивать, что объясняется, в первую очередь, пробелами действующей Конституции и законодательства, в том числе, об организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. В решениях Конституционного Суда содержатся важные правовые позиции, оказавшие влияние на государственной строительство в субъектах РФ. Так, уже в Постановлении о проверке конституционности Устава Алтайского края126 Конституционный Суд пришел к ряду весьма важных выводов. Во-первых, государственная власть в субъектах Российской Федерации должна опираться на такие положения, относящиеся к основам конституционного строя Российской Федерации, как принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (статья 1, часть 1), единства системы государственной власти (статья 5, часть 3), а также осуществления государственной власти на основе разделения законодательной, исполнительной и судебной властей и вытекающей из этого самостоятельности их органов (статья 10). Во-вторых, для организации системы государственной власти в субъектах Российской Федерации существенное значение имеет норма части 2 статьи 77 Конституции РФ о том, что в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В-третьих, конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты Российской Федерации в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти. Несмотря на то, что правовые акты органов государственной власти Амурской области не рассматривались высшим судебным органом конституционного контроля и, соответственно, он не принимал постановлений об их конституционности, решения Конституционного Суда России по поводу законодательных актов субъектов РФ, актов федерального законодательства оказали влияние на амурское законодательство127. Опираясь на решения Конституционного Суда, органы государственной власти Амурской области либо по аналогии устраняли вскрытые противоречия, либо находили подтверждение адекватности осуществляемого ими правового регулирования требованиям Конституции РФ. Так, особое влияние на содержание законодательных актов Амурской области (прежде всего - Устава) оказали те Постановления Конституционного Суда, в которых, при оценке положений правовых актов на предмет их конституционности, давалось толкование неприкосновенности депутата представительного органа субъекта128, некоторым аспектам законодательного процесса на уровне субъекта Федерации129, взаимоотношениям его законодательного и исполнительного органов130 и ДР- Наряду с нормами федерального законодательства, правовое регулирование статуса органов государственной власти Амурской области осуществляется нормами областного законодательства, В предыдущем параграфе нашего исследования указывалось, что областное законодательство составляет Устав, законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти области. Особое место среди законодательных актов субъектов Федерации, за исключением республик в составе РФ, принадлежит Уставам субъектов РФ. Их назначение состоит в том, чтобы обеспечить ту степень самостоятельности субъектов Федерации, которая предоставлена Конституцией 1993 года: создать наиболее благоприятные условия для действия демократических институтов (выборов, референдума, народного представительства и др.), организации демократического управления - государственного и местного, сформировать основу становления собственного законодательства, его источников и системы, гарантировать эффективность правоприменительной деятельности на территории соответствующего субъекта131. Уставы являются учредительными актами субъектов РФ, имеющими регулятивное значение, равное конституциям республик в составе Российской Федерации132. Для них характерны такие свойства, как высшая юридическая сила среди нормативных актов данного субъекта133, специфический предмет регулирования, учредительный характер предписаний, стабильность и др. Как источник конституционного права, Устав Амурской области закрепляет систему органов государственной власти области, определяет порядок их образования, компетенцию, прекращение полномочий, виды правовых актов, издаваемых органами государственной власти Амурской области, и т.д. Несмотря на весьма непродолжительный срок действия Устава Амурской области, этот важнейший для данного субъекта Федерации нормативный правовой акт пре терпел уже существенные изменения, что вызвано как социально-политической динамикой в области, так и деятельностью федерального судебного органа конституционного контроля. После принятия 16 ноября 1995 года Устава Амурской области последовало заявление пресс-службы администрации области, в котором основной Закон объявлялся недействующим на территории области по признакам недобросовестности и юридической несостоятельности134. Первая редакция основного Закона области отличалась тем, что он наделил весьма существенными полномочиями областной законодательный орган государственной власти, которому было возвращено старое наименование - Амурский областной Совет народных депутатов135. Так, Устав закреплял подотчетность администрации перед областным Советом (п. 2 ст. 58), наделял правом промульгации областных законов председателя Совета (п. «в» части 5 ст. 39, ч. 1 ст. 80), областной законодательный орган мог активно участвовать в формировании администрации (ст. 49). С тех пор вступили в силу пять областных законов об изменениях и дополнениях Устава области136, содержащих более сотни поправок к основному Закону, что, безусловно, способствовало его совершенствованию. Так, уже первый закон о поправках к Уставу заменил в преамбуле фразу «народ области» на «народ РФ»137. Вместе с тем сам процесс реформирования Устава был далеко не идеальным. Так, содержащееся в первоначальной редакции Устава требование к кандидату на должность главы областной администрации о наличии высшего образования было исключено (что само по себе совершенно справедливо в соответствии с федеральным законодательством) дважды138. Несовершенство реформирования Устава области проявилось и в самой процедуре внесения поправок. Так, в 1996 году Конституционный Суд РФ обосновал конституционность промульгации областных законов главой исполнительной власти субъекта Федерации139. В связи с этим, Амурский областной Совет принял очередной Закон о поправках к Уставу140, наделявший правом подписания и обнародования областных законов главу администрации Амурской области. В то же время, депутаты сочли возможным руководствоваться нормами данного закона без его промульгации, как это предусматривал действующий тогда Устав, председателем областного Совета и передали его главе администрации Амурской области для подписания и обнародования. По мнению автора, в данном случае рассматриваемый закон должен был быть подписан и обнародован председателем областного Совета, после чего рассматриваемая поправка вступила бы в действие. К сожалению, и сейчас модернизированный основной Закон Амурской области имеет, на наш взгляд, определенные текстуальные недостатки. Начнем со структуры. Ее элементами в Уставе области выступают преамбула, разделы, главы, статьи. Всего в действующей редакции Устава Амурской области насчитывается 10 разделов, 22 главы, 127 статей. Структура Устава должна быть обусловлена внутренней системностью тех общественных отношений, которые находятся в пределах государственно-правового регулирования. Следовательно, Устав должен содержать нормы, закрепляющие, во-первых, правовой статус области как субъекта РФ, во-вторых, организацию государственной власти в области, формы непосредственного участия жителей области в осуществлении народовластия, правовое положение органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядок их формирования, деятельности, компетенцию и т. д. и, наконец, основы местного самоуправления и административно-территориального устройства области. Это - необходимое содержание Устава. Наряду с вышеприведенными положениями, как показывает практика уставного регулирования, в основные законы субъектов включают статьи об экономической и финансовой системах, социальной политике органов государственной власти. Основной Закон Амурской области содержит нормы, регулирующие все названные правоотношения, начиная от определения правового статуса Амурской области как субъекта РФ и заканчивая вопросами охраны здоровья населения. Однако, на наш взгляд, не вполне адекватна структура нормативного материала Устава области. Так, положения об основных принципах государственной власти области содержатся во второй главе первого раздела «Основы правового статуса Амурской области», тогда как организация государственной власти области представлена во втором разделе. Второй раздел Устава включает главы о непосредственном участии граждан в осуществлении государственной власти, органах законодательной и исполнительной власти Амурской области, а вопросы организации судебной власти регулируются нормами четвертого раздела, что, конечно же, не вписывается в принцип разделения властей, провозглашенный как в ст. 10 Конституции РФ, так и Уставе Амурской области. «Взаимодействие областного Совета народных депутатов и администрации области» - наименование третьего раздела Устава. Однако собственно взаимодействию названных органов государственной власти посвящена лишь одна глава, остальные же - касаются гласности в работе государственных органов, а также государственной службы. В Уставе Амурской области отсутствует, в отличие от Уставов ряда субъектов РФ1 зз, раздел или глава о правах и свободах человека на территории области, а статьи, закрепляющие права и свободы, во многом дублируют положения второй главы федеральной Конституции. Так, ч. 1 ст. 5 Устава воспроизводит положение ст. 2 федеральной Конституции о высшей ценности человека, его прав и свобод. Это, безусловно, основополагающее для определения правового статуса человека и гражданина в России положение от такого дублирования141 142 реальней не становится, а лишь придает основному Закону области еще большую декларативность. Между тем ч. 1 ст. 55 Конституции РФ указывает на то, что перечень прав и свобод, провозглашенный в российском Основном Законе, не является исчерпывающим. Поэтому нормы о правах и свободах человека в Уставе Амурской области должны, на наш взгляд, не повторять Конституцию РФ, а дополнять ее, устанавливая, прежде всего, гарантии реализации прав человека. Предлагаемые нами пути совершенствования структуры Устава Амурской области сводятся к следующему. Во-первых, необходимо упорядочить нормативный ма- териал, касающийся организации государственной власти в области, путем включения во второй раздел глав о принципах государственной власти области, формах непосредственной демократии, статусе законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти и взаимодействии между ними. Во-вторых, в Уставе следует предусмотреть самостоятельный раздел или главу о гарантиях прав и свобод человека в Амурской области. В отличие от Устава области, акта, обладающего относительно широким предметом правового регулирования, другие нормативные правовые акты органов государственной власти Амурской области содержат нормы, воздействующие на более узкую группу общественных отношений, связанных либо с формированием органов государственной власти области, либо с процессом принятия правовых актов и др. В сентябре 1999 года Амурский областной Совет народных депутатов принял кодифицированный нормативный правовой акт о выборах в органы государственной власти и местного самоуправления области - Избирательный Кодекс143. Рассматриваемый закон устанавливает механизм подготовки и проведения выборов главы администрации Амурской области, депутатов Амурского областного Совета народных депутатов, выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований (глав местных администраций), а также порядок подготовки информационных ресурсов на всех стадиях избирательного процесса. В отличие от применявшихся на выборах в органы государственной власти области 1997 года избирательных законов144, он в целом соответствует нормам Федерального избирательного закона. Важной новеллой Кодекса стал отказ от ценза оседлости для обладания пассивным избирательным правом при выборах в органы государственной власти области145. Закон Амурской области от 27 февраля 1995 г. №3-03 «О статусе депутата Амурского областного Собрания» с изменениями и дополнениями, внесенными Законами Амурской области от 21 августа 1996 г. №103-03, от 24 сентября 1999 г. № 179-03, определил правовое положение депутатов Амурского областного Совета, формы и га- рантии депутатской деятельности146. В то же время рассматриваемый закон вплоть до вступления в силу Закона об органах государственной власти субъектов РФ содержал противоречие федеральной Конституции в части закрепления принципа депутатской неприкосновенности147. 25 марта 1999 года областной Совет принял Закон об отзыве депутата148, нормы которого внесли изменения в характер депутатского мандата - свободный мандат сменился императивным. При анализе законодательства об органах государственной власти Амурской области необходимо учесть Закон об отзыве главы администрации149, который закрепил в развитие положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» процедуру отзыва главы администрации избирателями. Однако тем самым он вошел в противоречие с Основным Законом Амурской области, в котором отзыв не предусмотрен. Следует отметить, что в ряде субъектов Федерации действуют специальные законы о правотворчестве, нормативных правовых актах, конкретизирующие положения конституций (уставов), содержащие характеристику каждого нормативного правового акта, его общих и специфических черт150. Безусловно, подобные законы необходимы и важны для совершенствования регионального правотворчества. К сожалению, в Амурской области закон о нормативных актах не принят, но действует Закон об опублико вании правовых актов151, нормы которого регламентируют обнародование и вступление в силу правовых актов области. На наш взгляд, данный закон нуждается в корректировке, поскольку предусматривает вступление в силу нормативных правовых актов, не имеющих общеобязательного характера (курсив мой - С.Ч.), без их опубликования152. К числу законодательных актов об органах государственной власти относятся также регламенты областных законодательного и исполнительного органов государственной власти153. Регламент областного Совета, закрепляя порядок деятельности названного органа государственной власти, установил норму, расширяющую круг субъектов права законодательной инициативы в Амурском областном Совете по сравнению с положением Устава области. Аналогичный акт областной администрации указывает на ее подотчетность Совету народных депутатов, что противоречит Конституции РФ. Достаточно большое количество правовых актов, касающихся различных аспектов деятельности администрации Амурской области, принял глава администрации. Это - акты, определяющие порядок нормотворчества областного исполнительного органа, его структуру и др. Для них характерна высокая мобильность, а также, что является особенностью амурского законодательства, отсутствие гласности в их принятии. Так, ни один из правовых актов главы администрации области, посвященный определению структуры исполнительного органа области, не был официально опубликован в средствах массовой информации. Подводя итоги рассмотрения вопроса о законодательстве об органах государственной власти Амурской области, включающего федеральные и областные нормативные правовые акты, законы и подзаконные акты, выделим характерные для него недостатки: 1) пробелы, связанные в первую очередь с отсутствием вплоть до осени 1999 г. предусмотренного ч. 1 ст. 77 Конституции РФ федерального закона; 2) противоречия между актами областного и федерального законодательства, а также между актами областного законодательства; 3) невысокий юридический уровень актов областного законодательства, вытекающий из отсутствия опыта нормотворческой деятельности Амурской области, нехватки должным образом подготовленных юридических кадров. Для ликвидации недостатков законодательства Амурской области потребуется кропотливая работа органов государственной власти области с привлечением представителей научной общественности, основанная на учете специфики Амурской области и опыта законодательной деятельности федеральных и региональных органов государственной власти.