1.1 Теоретико-правовая характеристика единства цубличной власти как основы обеспечения правопорядка
Конституционно-правовая природа Российской Федерации как современного суверенного государства предполагает наличие публичной власти, в пределах которой функционируют государственная власть и местное самоуправление, влекущие потребность установления единства публичной власти, органы которой обеспечивают реализацию конституционного принципа народовластия и способствуют укреплению конституционного правопорядка в России (ст. 3,10, 72 Конституции РФ). Принцип народовластия затеплен в числе принципов конституционного строя России, содержательно предполагает формирование соответствующей современным реалиям системы власти, единственным носителем и источником которой является народ (ст.З Конституции РФ). Публичная власть есть своеобразная система общественных отношений, формирующихся в ходе функционирования публичных органов власти, осуществляемая посредством определенных форм и методов в целях эффективного управления и организации жизнедеятельности общества. Несмотря на то, что действующая Конституция РФ не содержит термина «публичная власть», современными исследователями доказывается ее наличие в России и конституционно-правовой характер6. Между тем не следует ставить знак равенства между ней и народовластием, поскольку исторически публичная власть возникла намного раньше политического режима подлинного народовластия н позволяет четко структурировать квалификационные признаки власти, отличающие ее по полишко-правовой природе и организационно-правовым формам. В числе сущностных характеристик публичной власти выделяются «разновидность социальной власти, массовость, легитимность и нравственный характер, представительность, общественно-полезный и комплексный характер, охватывающий все сферы общественной жизни»1. Применительно к последнему следует уточнить, что публичная власть распространяется не на все, а на многие сферы общественной жизни. По разным основаниям можно выделить такие типы публичной власти как учредительная, политическая, государственная, духовная, экономическая, военная и др. Структура публичной власти предполагает в России наличие как минимум двух уровней ее реализации - государственный и местный. Государственная власть реализуется на федеральном и региональном уровнях. Местная власть осуществляется в городских, сельских поселениях и на территории других муниципальных образований. Вместе с тем распространение государственной власти проникает и на другие уровни публичной власти, что, однако не подменяет и не исключает самостоятельность местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ). Таким образом, в современной России как федеративном государстве публичная власть осуществляется по вертикали на трех уровнях - федеральном, региональном и местном. Если вести речь об организационно-правовых формах публичной власти, то можно выделить прямую публичную власть, публичную государственную власть, публичную муниципальную власть, публичную корпоративную власть, надгосударственную (мелэдунар одно-прав овую) публичную власть. При этом высшей формой публичной власти можно признать суверенную государственную власть7. Главными отличительными признаками прямой публичной власти н публичной государственной власти являются источник властных полномочий н механизм их реализации. Субъекты первой обладают собственным н первоначально естественным правом на власть, которое конституционно оформлено; субъекты второй (представители) опираются на волю избравшего их электората. Следовательно, число первых значительно превышает число вторых. Прямая публичная власть осуществляется исключительно через институты непосредственной демократии непосредственно народом (референдум, выборы, собрания (сходы), консультативное участие). В свою очередь публичная государственная власть н публичная муниципальная власть в основном реализуется через создаваемые на постоянной н квалифицированной основе соответствующие органы публичной власти8. Реализация публичной власти посредством представительства вскрывает многогранный пласт проблем, связанных с организационными, социальными н пер сон алнст скнмн началами ее осуществления9. Взгляд на публичную класть через призму такого ее звена, как власть представительная, обращает внимание ученых на источник публичной власти в целом н представительной власти, в частности. Как справедливо отмечается, «в государственно-организованном обществе, основанном на началах народовластия, источником публичной власти является народ, который осуществляет ее как непосредственно, так н через органы государственной власти н органы местного самоуправления. Данное положение нашло свое закрепление в Конституции Российской Федерации (ст. 3). Соответственно, государственная власть и местное самоуправление выступают формами осуществления народовластия»10 11. Можно ли утверждать, что публичная власть едина и объединяет государственную власть и местное самоуправление? В современных исследованиях уже не только отмечается интегрирующая роль публичной власти, но предлагается и доказывается принцип единства публичной власти в государстве, реализуемой на различных уровнях и объединяющей государственную власть и местное самоуправление12. Действительно, разработка и внедрение в научный оборот категории «публичная власть» позволяет проводить рассмотрение единства публичной власти и формирует теоретическую основу для совершенствования взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, функционирующих в единой системе публичной власти. Для установления сущности единства публичной власти в России, важно рассмотреть правовую природу двух главных ее составляющих уровней реализации - государственной и муниципальной властей. Государственная власть, точнее ее федеральный уровень, находится в центре публичной власти, имеет более четко выраженный политический характер, распространяется на все население страны в пределах юрисдикции данного государства, отличается от других форм публичной власти наличием государственного аппарата, реализующего властные полномочия на постоянной основе, н возможностью применения методов убеждения, поощрения н принуждения. Государственная власть в процессе становления государства зарождается постепенно, становится исторически первой формой публичной власти. Первоначально государственная власть возникала в небольших поселениях н территориально расширялась путем освоения н завоевания территорий. И, несмотря на то, что эта власть действовала в пределах небольших территорий, подобных современным луннцнпальным образованиям, это была власть универсального характера н не сводилась лишь к вопросам местного значения Власть государства рассматривается как необходимая функция по руководству, управлению и координации волевых действий людей любого коллектива13. Государственная власть придает обществу целостность, управляемость, служит важнейшим фактором организованности и упорядоченности общественных отношений и установлению правопорядка. «Определение сущности государственной власти через ее функциональное назначение позволяет предположить возможность совпадения субъекта и объекта государственной власти, что отражает принцип народовластия, объединяет государственную власть с местным самоуправлением, а так же способствует развитию их взаимодействия»14. Носителем государственной власти являются не одни органы власти, а все государство, все граждане. Их сознание своей зависимости от государства создает ту силу, которая объединяет государство в одно целое. Органы же власти только распорядители, депозитарии этой силы. «Единство государства не в единстве воли этих органов, а в единстве той силы, которой все они распоряжаются»15. Поэтому многие правоведы придерживались традиционного подхода к государственной власти как господствующей силе и воле, осуществляемой государством посредством права. При рассмотрении сущности государственной власти в литературе отмечается ее политический, суверенный и универсальный регулятивный характер16, что вряд ли можно сказать о муниципальной или корпоративной публичной власти. Именно государственная власть комплексно регламентирует все общественные отношения, подлежащие государственноправовому регулированию, она обладает правом на легальное принуждение и выступает социально-политическим ориентиром в обществе. В литературе выдвигаются и иные подходы к природе государственной власти. «Государственная власть представляет концентрированное выражение воли - силу, побуждающую к действию»17. Она также выступает и особого рода психическим отношением, на что обращали внимание еще дореволюционные юристы, отмечая, что «явления власти и подчинения сводятся к психологическим основам»18, что «государственная власть не есть чья-либо воля, а сила, вьпекающая из сознания гражданами их зависимости от государства...»19. По мнению А.В. Малого, «государственная власть как правовая категория используется в двух значениях: как совокупность властных государственных полномочий и как совокупность (система) государственных органов»20. Если совокупность государственных полномочий может системно конструировать явление государственной власти, то рассмотрение государственной власти через систему государственных органов представляется затруднительным, несмотря на то, что Конституция РФ фрагментарно допускает возможность такой трактовки (ч. 4 ст. 78). Исходя нз системного анализа Конституции РФ (ст. ст. 3, 10, 11, 77, 78), оптимальным представляется понимание государственной власти как совокупности государственно-правовых полномочий, в основном, реализуемых соответствующими органами государственной власти. Государственная власть как система характеризуется наличием внутренней структуры, которая отражает координационные н субординационные связи, складывающиеся между государственными органами на федеральном н региональном уровнях. Следовательно, система органов государственной власти составляет центральное звено государственной власти. Однако тогда возникает вопрос: как соотнести понятие «государственной власти» с категорией «система государственной власти», которым оперирует ч. 3 ст. 5 Конституции РФ? Соглашаясь с тем, что последнее следует рассматривать как более широкое, чем понятия «государственная власть» н «система органов государственной власти»21, все же необходимо уточнить н выстроить в логический ряд указанные категории, где система государственной власти будет включать в себя государственную власть, в рамках которой функционирует система органов государственной власти. Однако н такая характеристика будет не полной. Поэтому справедливо отмечается, что «система государственной власти есть структурно организованная целостность, обладающая интегративными свойствами, элементами которой выступают государственная власть н система субъектов ее осуществления»22. Однако круг последних не ограничивается органами государственной власти, в число ее субъектов входят, как население соответствующих публично-территориальных образований, так н органы местного самоуправления, реализующие отдельные государственные полномочия (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ)23, а в отдельных случаях - общественные формирования и граждане, участвующие в осуществлении государственных функций, в том числе обеспечении правопорядка, безопасности и защите конституционных прав личности. При этом в системе государственной власти следует выделить три вида связей: горизонтальные, например, отношения глав субъектов Российской Федерации, которые, как правило, следует рассматривать как координационно-партнерские; вертикальные, в основном связанные с субординационными отношениями вышестоящих и нижестоящих государственных органов, например, отношения Правительства России и высших исполнительных органов субъектов РФ; субординационно- коордннацнонные, обеспечивающие эффективное функционирование и взаимодействие ветвей государственной власти и муниципальной власти, органы которой реализуют отдельные государственные полномочия для достижения целей государственной власти. Характеристика государственной власти связывается с ее основной функцией - государственным управлением. Управление неотделимо от категорий «власть» и «государственная власть». Властность управления обуславливает возникновение организационных связей, обеспечивающих подчинение управляемых воле субъекта управления Именно власть формирует единую, отвечающую публичным интересам организационно-управленческую волю, регулирует социальные процессы и обеспечивает создание социального порядка. К числу признаков государственно-правового характера управления относят: - осуществление функций государства при соблюдении его публичных интересов и обеспечении прав и свобод граждан; - функции управления осуществляются специально уполномоченными государством субъектами; - все субъекты государственного управления обязаны действовать в пределах компетенции, установленной для них законами н иными нормативными правовыми актами24. Ключевое место в организации государственного управления занимает принцип разделения властей, главной задачей которого является создание эффективного н сбалансированного механизма государственной власти н исключение возможности ее узурпации. Для эффективности государственного управления используется комплексный подход, который обеспечивается построением организационной структуры государственного управления н определением в ней правового статуса каждого органа государственного управления. Организация государственного управления должна осуществляться исходя нз реализации принципа разделения властей как по горизонтали на законодательную, исполнительную н судебную, так н по вертикали - на федеральный н региональный уровни. В центре комплексного подхода к государственному управлению лежит правовое регулирование. Следовательно, осуществление государственной власти должно быть прописано юридически. «В государственном управлении действует не свобода усмотрения, а императив долженствования, в соответствии с которым любой орган обязан активно реализовывать собственную компетенцию»25. Раскрывая понятие муниципальной власти, заметим, что оно является относительно молодым в конституционной доктрине и практике. Дефиницию «муниципальная власть» впервые официально ввел в оборот Конституционный Суд России, рассматривая ее как разновидность публичной власти26. Муниципальная власть реализуется посредством осуществления местного самоуправления в пределах муниципальных образований. Местное самоуправление есть автономная деятельность самоорганизующегося населения, луннцнпалнтеты имеют относительно децентрализованный характер организации, однако трудно согласиться с тем, что они являются продолжением государства в территориальных общностях27. Нельзя назвать местное самоуправление и элементом государственного устройства28, поскольку оно не определяет территориальную характеристику государства, функционирует в пределах муниципальных образований и выполняет собственные, отличные от государства функции. Муниципалитеты, действительно, могут рассматриваться как фундамент государства и элемент его конституционного механизма. Однако если мы признаем их продолжением государства на местах, то тем самым перечеркнем идею самостоятельного и ответственного местного самоуправления в России. Отношения государства и местного самоуправления должны развиваться на паритетной основе, где государство призвано играть ведущую роль, законодательно регулируя, поддерживая и гарантируя местное самоуправление. Конституция РФ обозначает два вида территорий - городские и сельские поселения, иные территории, в пределах которых осуществляется местное самоуправление в пределах муниципальных образований. Границы территорий муниципалитетов устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными федеральными законами. Одним из важнейших таких требований является установленный Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»29 принцип осуществления местного самоуправления на всей территории России в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах, городских округах с внутригородским делением, внутригородских районах, внутригородских территориях города федерального значения. Из этого следует, что практически вся территория каждого субъекта Российской Федерации должна быть разграничена между луницнпальными образованиями. Таким образом, у государственной и муниципальной власти имеются ряд объединяющих черт: - и местная и государственная власть организованы по территориальному признаку; - и первая, и вторая реализуют свое социальное назначение посредством специальных органов, наделенных властными полномочиями; - только государство и муниципалитеты могут устанавливать налоги и сборы; - только государственная и местная власть принимают в рамках своей компетенции нормативно-правовые акты; - н те, н другие имеют право применять принуждение на своей территории30. И, пожалуй, главным общим исходным началом является то, что и государственная, и местная власть базируются на едином принципе народовластия, который обеспечивает единство публичной власти и реализуется на двух соответствующих ее уровнях. Потому не должно бьггь антагонизма между местным самоуправлением и осуществлением государственных функций на местах. Местное самоуправление в современных условиях не может развиваться «в отрыве» от государства. Исторический опыт показьтвает, что в периодьг российских смут и кризисов разрушительные процессы происходили «в связке» как в государственных, так и в местных структурах31. Признавая, что современные реформы местного самоуправления в России связаны с его огосударствлением, требует осмысления и развития идея упрочения отношений партнерства государственных и муниципальных органов, что компенсирует недостатки излишней централизации32. Итак, государственный и муниципальный уровни публичной власти в России, имея каждый собственные предметы ведения и задачи, в то же время, находятся в единой системе координат, должны быть ориентированьг на эффективное взаимодействие и сотруд ничество. При этом, муниципальная власть все же остается в определенной зависимости (финансовой, нормативной, контрольной) от государственной власти, хотя в литературе иногда встречается мнение о том, что граница между государственной и муниципальной властью абстрактна, а для России даже искусственна33. Тем не менее, такая граница достаточно четко определена в Конституции РФ н законодательстве, в первую очередь в разграничении компетенции между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями (ст. 10-12, 71- 73, 130-132 Конституции РФ, Ф3-131 об общих принципах организации местного самоуправления). Государственная власть в России строится на двух взаимосвязанных принципах: «единстве системы государственной власти» (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ) и «разделении властей» (ст. 10 Конституции РФ). На первый взгляд эти принципы могут восприниматься как взаимоисключающие. Однако такое противоречие снимается с применением системного подхода к государственной власти. В качестве методологического ориентира может быть использован опыт системных исследований правовых явлений.1 Обратим внимание на взаимосвязь принципов единства государственной власти и разделения властей. Каким образом они взаимосвязаны и могут ли работать в сочетании? Принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную содержится в большинстве современных конституций, и нередко рассматривается во взаимосвязи с принципом единства государственной власти. Впервые идея о необходимости соотношения рассматриваемых принципов просматривается в работах Ж Ж. Руссо, который, по сути, выступая против идеи разделения властей, отстаиваемой Дж Локом, Ш. Монтескье, утверждал, что вся власть должна принадлежать народу, а организационно осуществляться в народных собраниях и представительных органах. Поэтому некоторые дореволюционные государствоведы (Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский) высказывали весьма осторожное См.: Керимов Д.А. Философские проблемы права. М., 1972. С. 274-287. отношение к принципу разделения властей, усматривая в нем возможную угрозу нарушения единству государственной власти34. В современной литературе нередко можно встретить критику принципа разделения властей, который может привести вплоть до противопоставления трех «самостоятельных властей» и размывает единство государственной власти. Однако такой подход требует четкого разграничения и учета двух обстоятельств: во-первых, современные политико-правовые реал ни Российского государства не вполне соответствуют классическим представлениям о теории разделения властей; во-вторых, важно учитывать тенденции к постепенному размыванию концепции разделения властей, в том числе путем включения в такую триаду новых ветвей власти35. Поэтому требует переосмысление, как содержания обозначенных принципов, так и выявление возможности и необходимости их сочетания и взаимовлияния. В современных условиях единство государственной власти предполагает, что, во-первых, в ее основе лежит единая воля народа, который является ее источником, во-вторых, государственная власть единая по своему социальной характеру и единственная государственная власть в данном обществе; в-третьих, она реализует общие цели и задачи, стоящие перед государством; в-четвертых, она в организационно-правовом единстве выполняет в разных формах и разными методами единые функции государства. Единство системы государственной власти не исключает, а предполагает наличие и определенную степень автономности ее элементов, что является гносеологической основой концепции разделения властей36. В одном государстве не может быть двух и более самостоятельных государственных властей, государственная власть, не будучи единственной, по своей природе требует единства в своей организации. Функционируя в системе единой публичной власти, она может внутрисистемно структурироваться в зависимости от выполняемых функций на различные ветви по горизонтали и уровни по вертикали. Вместе с тем, государственная власть - целостная система, где ее ветви есть элементы целого, которые действуют системно и согласованно, а сама система определяет их качества, формы и методы И система сдержек и противовесов, положенная в основу принципа разделения властей, предполагает не только обособленность каждой ветви государственной власти, но и конструктивное взаимодействие и взаимопроникновение ветвей государственной власти. Например, такое возможно при делегировании парламентом своих полномочий Президенту РФ и Правительству РФ, что подтвердил Конституционньш Суд РФ37. Показательно и решение Конституционного Суда РФ о возможности Президентом России издавать указы, восполняющие пробелы в законотворчестве при условии их временного характера и соответствия Конституции РФ38. Поэтому наряду с признанием идеи и практики единства государственной власти необходимо принятие в сочетании с ней концепции разделения властей, которая традиционно закрепляет триаду властей, что нашло отражение и в Конституции РФ (ст. 10). Вместе с тем в современных конституциях и доктрине появляются новые, иные ветви власти (избирательная, гражданская, президентская, контрольная и др.)39, что обусловливает тенденцию к размыванию сложившейся триады властей. Поэтому некоторые авторы критически оценивают такой подход, полагая, что выделение иных ветвей власти есть искусственная градация, представляющая смешение разнопорядковых понятий40. Иногда встречаются и более категоричные позиции ученых41. Представляется, что разделение ветвей государственной власти возможно только при сохранении единства власти в целом. Каждая ветвь имеет социальную основу, действует в заданных единством государственной власти направлениях. Следовательно, единство государственной власти и разделение ее ветвей не противоречат друг другу, а при правильном понимании этих явлений сочетаются в условиях демократических режимов42. Представляется, что сочетание принципов единства власти и разделения властей является необходимым условием качественного обеспечения правопорядка. Таким образом, в современном понимании разделение власти на три ветви не рассматривает их как независимые и автономные, а, напротив, позволяет обеспечить их сотрудничество и единство, в рамках которого сохраняется и конституционно обеспечивается различие и самостоятельность органов, осуществляющих законотворчество, управление и правосудие. Государственная власть едина, подчеркивает Б. С. Эбзеев, но функции ее - законодательство, управление н правосудие - осуществляются различными органами, каждый нз которых имеет отдельные полномочия, которые в рамках классических для прошлого представлений о разделении властей входили бы в компетенцию других органов43. Поэтому, современная юридическая доктрина и практика должны учитывать трансформацию содержания принципа разделения властей в процессе историко-правового развития России, а также особенности ее отражения в конституционном законодательстве зарубежных государств44. Единство государственной власти выражается в наличии государственного аппарата, включающего в себя законодательные, исполнительные и судебные органы, совокупная компетенция которых охватывает все полномочия, необходимые для осуществления внутренних и внешних функций государства. Федеральные и региональные государственные органы, действуя на основе разделения властей как самостоятельные органы, одновременно выступают в качестве единой государственной власти. Это достигается единством ключевых принципов, производи остью полномочий, наличием организационно-правовых сдержек и противовесов, при которых все органы сообразно своим функциям участвуют в выработке государственной политики, принятии законов и их реализации; политика и законы отражают позицию единой государственной власти45. Единство государственной власти обеспечивается деятельностью Президента РФ как гаранта Конституции РФ, который призван обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ)46. Для этого глава государства наделен обширными конституционными полномочиями, позволяющими ему оказывать существенное влияние на состав, структуру, организацию н деятельность органов государственной власти в России, отменять (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ) и/или приостанавливать (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ) действие актов органов исполнительной власти. Причем, последние «образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ), федеральные органы которой могут создавать свои территориальные органы, н по соглашению могут делегировать осуществление части полномочий с одного уровня государственной власти на другой (ст. 78 Конституции РФ). Видится, что деятельность главы государства по обеспечению единства государственной власти предметно во многом совпадает с его деятельностью по обеспечению конституционного правопорядка, что показьтвает органическую взаимосвязь н взанмообусловленность этих направлений деятельности. Государственное единство не ограничивается вопросами территориальной целостности, отмечает Б. С. Эбзеев, оно представляет собой более широкое явление, синтезирующее социальное, правовую, политическую, экономическую общность России как государства, в основе которой единство многонационального народа России, ее территориальная целостность н едина государственная власть47. Ученьгй рассматривает государственное единство как научную категорию, которая включает в себя ряд компонентов (сущность, содержание, форма, основные субъекты н объекты государственного единства, принципы, механизм, факторы государственного единства)48. Среди субъектов государственного единства наряду с многонациональным народом России н Российской Федерацией в целом, представляется целесообразным включить в их число субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, которые наряду с государственными и негосударственными структурами участвуют в процедурах укрепления единства, целостности государства и обеспечения правопорядка в пределах соответствующего публично-территориального образования Таким образом, концепция единства государственной власти и разделения ее властей должна восприниматься как возможность сочетания единства в многообразии, причем многообразие власти не должно ограничиваться разделением ее на ветви, речь должна идти и о вертикальном разделении государственной власти на федеральный и региональный уровни. Однако концепция разделения властей в юридической литературе подвергается справедливой критике, ряд авторов усматривают в ней односторонний характер, в том числе и с точки зрения терминологии. В.Е. Чиркин, например, предлагает сформулировать ее как концепцию единства государственной власти и разделения ее ветвей. С одной стороны, новые отношения, на которые оказывает воздействие государственная власть, ведут к разрастанию ее интегрирующей роли. И действительно, государство без централизации еще в дореволюционной правовой мысли рассматривалось как недоразвитое государство1. С другой - новые сферы государственного управления обусловливают как децентрализацию, так и деконцентрацию государственной власти, что влечет создание новых государственных органов и способов государственного управления. Такие тенденции, во- первых, ведут к возможности создания новых ветвей государственной власти, и, во-вторых, свидетельствуют о вертикальном разделении государственной власти, как минимум, на два уровня - федеральный и субъектов РФ, между которыми требуется сбалансированное осуществление централизации и децентрализации государственной власти. Градовский А.Д. Сочинения. Государство и провинция. СПб, 2001. С. 204. В практике конституционного правосудия выработаны критерии баланса конституционных ценностей централизации и децентрализации, что требует установления для каждой сферы регулируемых общественных отношений разумной меры публично-властного воздействия н саморегулирования. Принцип баланса централизации н децентрализации, непосредственно не закрепленный в Конституции РФ, как справедливо отмечает Н.С. Бондарь, имеет объективные конституционные предпосылки, а на формально-юридическом уровне его источником являются более общие юридические постулаты, связанные с признанием в качестве основополагающих принципов разделения властей, федерализма, местного самоуправления, с одной стороны, а также свободы и автономии индивида, частной инициативы, неприкосновенности собственности и т.д. - с другой49. В этой связи значимыми представляются правовые позиции Конституционного Суда РФ, который неоднократно обращал внимание на то, что вьпекающие из конституционного принципа разделения властей требования распределения публично-властных полномочий и недопустимость концентрации власти у одного из соответствующих органов должны быть соотнесены с требованиями взаимного уравновешивания ветвей единой государственной власти, невозможности ни одной из них подчинить себе другую50. Принцип разумного сочетания централизации и децентрализации проявляется в конкретных институтах федерализма, включая распределение полномочий между федеральными региональным уровнями государственной власти, при реализации положений ст. 71, 72 Конституции РФ, в том числе вопросы обеспечения правопорядка н общественной безопасности (п. «б» ч. 1 ст. 72 Констнтуцнн РФ) .Например, Конституционный Суд РФ впервые закрепил право опережающего законодательства субъектов РФ по вопросам совместного ведения51. С другой стороны, Конституционный Суд Росени предусмотрел возможность федеральному законодателю при необходимости осуществлять правовое регулирование по вопросам собственного ведения субъектов РФ, если субъект Федерации не принял закон, отнесенный к его компетенции в порядке осуществления полномочий, закрепленных п. «н» ч. 1 ст. 72 ич. 2 ст. 76 Конституции РФ52. Таким образом, практика конституционного правосудия способствует установлению и поддержанию конституционного правопорядка как высшего юридического выражения правовой демократичной государственности, являющейся практико-прикладной ценностью, проникающей во всю систему конституционного прав опользов алия53. С учетом изложенного, и принятия концепции о вертикальном разделении государственной власти на федеральный и региональный уровни, обратим внимание на региональный уровень. Некоторые ученые, раскрывая правовую природу власти субъектов РФ, не признают ее государственной, а считают «несуверенной публичной властью территориального коллектива, пределы которого определяются федеральной Конституцией»54. Принимая концепцию несуверенного характера власти субъекта Российской Федерации, вряд ли можно признать ее негосударственной, поскольку Конституция РФ (ст. 11, 77) устанавливает, что государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими самостоятельно органы государственной власти. Поэтому очевидно конституционное распределение государственной власти на федеральный и региональный уровни. Другой вопрос - в разграничении между ними компетенции и сужении правовых возможностей субъектов РФ в решении федеративных вопросов, что обусловлено тенденцией централизации государственной власти. Кроме того, некоторые авторы пьпаются доказать и наличие окружного уровня государственной власти, связывая его с созданием федеральных округов55. Такой подход представляется преждевременным, поскольку создание округов может рассматриваться как временная управленческая мера, пока не подкрепленная в Конституции РФ. Таким образом, реализация принципов единства государственной власти и разделения ее ветвей при правильной организации властеотношений вполне органично сочетается, способствует укреплению государственной целостности и публичной власти, которая выступает фундаментальной основой для эффективного обеспечения правопорядка в целом. Представляется, что комплексное сотрудничество органов публичной власти позволяет сформировать эффективную систему реализации единой публичной власти, в которой функционируют тесно взаимосвязанные и взаимообусловленные государственная и муниципальная власти, являющиеся основными каналами реализации конституционного принципа народовластия в условиях обеспечения правопорядка. Слаженное и системно организованное функционирование органов публичной власти позволит установить и обеспечить качественное состояние правопорядка, укрепить целостность конструкции единства публичной власти в России.