Тема 15 КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Основные вопросы темы 1. Понятие, общие принципы и функции местного самоуправления. 2. Территориальные, организационные и финансово-экономические основы местного самоуправления. 3. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления. 4. Конституционные и иные гарантии местного самоуправления. 1. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Конституционно-правовая база местного самоуправления на федеральном уровне установлена Конституцией РФ (ч. 2 ст. 3, 8, 9, 12, 15, ч. 1 п. «н» ст. 72 и гл. 8), а также Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г., действующим до 1 января 2006 г. В октябре 2003 г. опубликован новый Федеральный закон с одноименным названием (№°131-ФЗ), который вступает в силу в период с 8 октября 2003 г. по 1 января 2006 г. Местное самоуправление в Российской Федерации - это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление осуществляется в рамках муниципального образования, под которым понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Правовое закрепление местного самоуправления основывается на ряде принципов. Принципы местного самоуправления как института народовластия: • гарантированное государством равное право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения; • самостоятельность местного самоуправления и его организационная обособленность от системы органов государственной власти; • реализация прав граждан (населения) на демократию, соблюдение прав и свобод, законность и гласность деятельности органов местного самоуправления. Принципы организации и деятельности местного самоуправления: • территориальная основа и пределы местного самоуправления; • многообразие организационных форм местного самоуправления при обязательном наличии и законодательно закрепленной исключительной компетенции представительного органа; • соответствие финансово-экономических и материальных ресурсов полномочиям местного самоуправления; • ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством, физическими и юридическими лицами. Функциями (основными видами деятельности) местного самоуправления являются: • обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; • управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами муниципального образования; • обеспечение социально-экономического развития территории муниципального образования; • удовлетворение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и иных жизненно важных услугах; • охрана общественного порядка, обеспечение режима законности на данной территории; • защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральным законодательством. 2. Территориальные основы местного самоуправления представляют собой урегулированные нормативными правовыми актами вопросы территориальной организации местного самоуправления, состава и границ территории муниципального образования, порядка их установления и изменения. Конституция РФ дает лишь общее представление о том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом местных традиций. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет положение, в соответствии с которым население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. Территории же конкретных муниципальных образований - городов, поселков, районов (уездов), сельских округов и др. - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с обязательным учетом мнения населения. Законом субъекта Российской Федерации определяется также порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ. Границы и состав территории муниципального образования указываются в его уставе. Вопросы об образовании и преобразовании внутригородских муниципальных образований отнесены федеральным законом к предмету регулирования устава города и к компетенции представительного органа местного самоуправления города. Допускается, что одно муниципальное образование может быть образовано в границах другого, однако без какой-либо подчиненности муниципальных образований друг другу. Организационные основы местного самоуправления определяют структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также организацию муниципальной службы. В соответствии с Конституцией РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Федеральный закон относит к таким органам выборные органы, образуемые в соответствии с федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. Наличие выборных органов является обязательным. Федеральный закон устанавливает порядок образования и вопросы исключительного ведения представительного органа местного самоуправления: он состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; в отдельных поселениях может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов собраниями, сходами граждан; в исключительном ведении представительных органов находятся: принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, утверждение местного бюджета, программ развития муниципального образования, установление местных налогов, порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и управления. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены, помимо представительного органа, должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления, должности иных выборных должностных лиц, а также иные органы и должностные лица местного самоуправления. Федеральным законом устанавливаются также формы прямого волеизъявления граждан (местный референдум, муниципальные выборы), а также иные формы осуществления местного самоуправления, такие, как собрания (сходы) граждан, народная правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление и некоторые другие. Лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая регламентация муниципальной службы определяется уставом муниципального образования в соответствии с федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации о муниципальной службе. Муниципальная служба не относится к государственной службе. Финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает правовые основы, определяющие состав муниципальной собственности и порядок осуществления права собственника, доходную базу и порядок формирования местных бюджетов, государственные гарантии обеспечения минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и минимальных государственных социальных стандартов на удовлетворение жизненных потребностей населения в сферах ведения муниципальных образований, определяет иные принципиальные вопросы обеспечения финансово-экономической основы местного самоуправления. Вопросы формирования и использования местных финансов регулируются также Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», бюджетным и налоговым законодательством. 3. Полномочия местного самоуправления Российской Федерации - это законодательно закрепленные за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые для осуществления задач и функций местного самоуправления по предметам его ведения. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет предметы ведения местного самоуправления как вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Закон устанавливает перечень вопросов местного значения, а также формулирует основные принципы наделения органов местного самоуправления иными полномочиями: • муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные (сверх установленных данным законом) вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти федеральными законами и законами субъектов Федерации; • наделение органов местного самоуправления отдельными разовыми государственными полномочиями осуществляется только в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей им необходимых материальных и финансовых средств соответственно из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, в зависимости от того, какой государственный орган или должностное лицо - федеральный или субъекта Российской Федерации передает органу местного самоуправления свои полномочия. Орган местного самоуправления реализует переданные полномочия за счет перечисленных бюджетных средств. Ответственность за неисполнение органом местного самоуправления переданных полномочий в связи с неперечислением бюджетных средств исключается. В соответствии с таким подходом полномочия местного самоуправления подразделяются на две группы: • собственные полномочия, которые признает за муниципальным образованием государство как необходимые для самостоятельного решения населением вопросов местного значения; • отдельные государственные полномочия, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления. Следствием реализации этих полномочий являются возникновение, изменение, прекращение правомочий органов и должностных лиц местного самоуправления, а также прав и обязанностей предприятий, учреждений, организаций, иных юридических лиц и граждан. Соответствующие правоотношения регулируются в основном нормами формирующейся в настоящее время отрасли муниципального права. 4. Система гарантий прав местного самоуправления охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту. Она включает в себя юридические гарантии и общие гарантии, такие, как существующие в обществе экономические, политические, культурные и духовные условия становления и деятельности местного самоуправления. Основы юридических гарантий местного самоуправления установлены Конституцией РФ. При этом к основам конституционного строя России относятся следующие положения: в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12); местное самоуправление является формой осуществления народом своего неотъемлемого права на власть (ч. 2. ст. 3); в Российской Федерации наряду с другими формами собственности признается и защищается муниципальная собственность, в том числе на землю (ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9). Гл. 8 Конституции РФ содержит дополнительные гарантии организационной и финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления, а также гарантии его права на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, и гарантии на запрет ограничения любых прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкретизирует гарантии местного самоуправления, установленные Конституцией, в том числе за счет: • обязательности решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, а также органами и должностными лицами местного самоуправления для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами; • обязательности рассмотрения обращений органов и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями и организациями; • наделения представительных органов местного самоуправления правом законодательной инициативы в законодательных органах соответствующих субъектов Российской Федерации; • наделения граждан, проживающих на территории муниципального образования, органов и должностных лиц местного самоуправления правом предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными актов органов государственной власти, государственных должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, нарушающих права местного самоуправления; • установления государственных гарантий обеспечения минимальных местных бюджетов. Подробнее см.: 4, 5, 7.