3.4 Судебные органы и прокуратура в конституционно-правовом механизме обеспечения правопорядка
Важнейшим условием эффективного обеспечения конституционного правопорядка является не только надлежащим образом сформировэнная правовая основа, в первую очередь, в виде качественного н эффективно работающего основного документа государства - Конституции, но н системно н эффективно функционирующая правоприменительная деятельность органов государственной власти, где судебные н правоохранительные органы занимают ведущее место в обеспечении конституционного правопорядка. Исходя нз предметной компетенции, места в системе органов государственной власти, представляется оптимальным рассмотрение участия судебных органов н прокуратуры в механизме обеспечения правопорядка в едином ключе. Несмотря на то, что судебные органы функционируют в рамках самостоятельной ветви государственной власти, а прокуратура представляет собой государственные орган с особым статусом, не входящий ни в одну нз ветвей государственной власти, у этих двух условно автономных государственно-правовых института имеется два ключевых интегрирующих фактора: н судебная власть, н прокуратура конституционно закреплены в единой главе 7 Конституции РФ, которая имеет одноименное название; н судебные органы, н прокуратуру сближает общее предназначение - государственная защита прав н свобод личности, н государственный надзор за законностью, что является важнейшими составляющими обеспечения конституционного правопорядка в целом. Кроме того, у рассматриваемых органов единые правовые основы деятельности, помимо Конституции РФ, они руководствуются едиными кодифицнровэнными законодательными актами (УК, УПК, ГК, ГПК РФ н т.д.), федеральными конституционными н федеральными законами445. Судебные органы занимают особое место в конституционно-правовом механизме обеспечения правопорядка, объективно, независимо и компетентно разрешая правовые споры и обеспечивая судебную защиту конституционньк прав граждан, они непосредственно влияют на степень эффективности укрепления правопорядка и конституционной законности (глава 7 Конституции РФ, ФКЗ о судебной системе). В соответствии со ст. 118 Конституции РФ и ст. 4 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» в России действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, осуществляющие судебную власть посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного суд опроизв од ств а. В рамках обеспечения конституционного правопорядка российские судебные органы выполняют следующие общие и специальные функции: - осуществление правосудия по рассмотрению в установленном законом порядке конституционных, гражданских, уголовных и административных дел; - осуществление судебного контроля (надзора) за законностью и обоснованностью применения мер процессуального принуждения органами, осуществляющими предварительное расследование, дознание, оперативно- розыскную деятельность; - толкование положений Конституции РФ Конституционным судом России и интерпретация правовых норм в форме постановлений Пленумов Верховного Суда России; - принятие решения об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, залога, домашнего ареста; - обращение суда общей юрисдикции или арбитражного суда в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности закона, подлежащего применению при рассмотрении конкретного дела; - принятие решения уполномоченным судом о соответствии (несоответствии) Конституции Российской Федерации, федеральным законам, учредительным актам н законам субъекта РФ нормативного правового акта, принятого высшим должностным лицом субъекта РФ; - принятие решения уполномоченным судом о соответствии (несоответствии) Конституции Российской Федерации, федеральным законам, учредительным актам и законам субъекта РФ нормативного правового акта, принятого законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ; - принятие решения уполномоченным судом о подтверждении уклонения главы субъекта РФ или законодательного органа власти региона от приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, учредительным актом и/или законом субъекта РФ принятого им нормативного правового акта. В рамках установления конституционного правопорядка судебные органы обеспечивают: защиту конституционного строя в России; осуществляют правосудие по делам о преступлениях и административных правонарушениях, посягающих на общественный порядок, безопасность личности, общества и государства; обеспечивают судебную защиту граждан, общественных формирований446. Как отмечалось, конституционализация правосудия многогранна: применяя конституционные нормы, российские суды обеспечивают прямое действие Конституции РФ, выявляя законодательные пробелы, чем побуждают законодателя к принятию актов, соответствующих Конституции РФ. Формулируя свои позиции по тем или иным вопросам правоприменения, суды фактически восполняют пробелы в механизме правового регулирования447. И нельзя не признать ключевую роль конституционного правосудия в обеспечении прямого действия Конституции РФ, формировании режима судебного гарантирования конституционных ценностей448. Соответственно воплощением судебной власти является судебная практика, основанная на конституционных принципах н ценностях, которая обеспечивает реализацию в жизнь конституционных н законодательных предписаний, тем самым ориентируя законодателя на своевременную разработку н корректировку нормативных предписаний, а правоприменителя на единообразное и квалифицированное применение законодательства. Во многом именно судебная практика предопределяет место и роль федеральной Конституции в правовой системе России, которая закладывает необходимые правовые основы для обеспечения конституционного правопорядка в целом. Следовательно, суды общей юрисдикции и арбитражные суды, применяя, в той или иной мере непосредственно положения Конституции РФ способствуют обеспечению конституционного правопорядка. При этом, суды в основном (80% случаев) ссылаются на нормы Конституции РФ одновременно с применением действующего законодательства, в подтверждение необходимости применения соответствующих законодательных положений449 450. В остальных случаях суды принимают решения на основе норм Конституции РФ и, как правило, не обосновывают невозможность применения акта, исходя из обстоятельств конкретного дела, но аргументируют его применение общей, абстрактной неконституционно стькг. Проблема прямого применения Конституции РФ судами, которая уже поднималась в теоретической части исследования, действительно обширнее привлекает научно-практическое внимание, при этом, в литературе предлагаются дифференциации применения конституционньк норм на две разновидности: прямое (основное) и косвенное (производное) применение конституционных норм судами. Первое осуществляется в рамках процессуальной деятельности н представляет собой как применение конкретной конституционной нормы (конституционных норм) непосредстеенное применение Конституции РФ (реализуется не часто на практике) , так н применение конкретной конституционной нормы (конституционных норм) совместно с нормами отраслевого законодательства, конкретизирующего положения Конституции РФ при обосновании н вынесении судебного решения - опосредованное применение Конституции РФ (находит широкое применение в судебной практике). Второе осуществляется судами в рамках процессуальной деятельности н представляет собой применение нормы закона, в которой конституционная норма была конкретизирована законодателем в совокупности с правовой позицией (позициями) Конституционного Суда РФ451. Важнейшую роль в обеспечении верховенства Конституции РФ н конституционализации правопорядка, на что уже обращалось внимание, выполняет Конституционный Суд России, осуществляющий нормативное н казуальное толкование Конституции РФ, а также функцию конституционного контроля. Исследователи с деятельностью Конституционного Суда РФ обоснованно связывают преимущественно решение таких задач как укрепление правопорядка н конституционной законности в деятельности органов государственной власти452, а конституционньш контроль рассматривают как форму охраны конституционного правопорядка453. Одновременно обращается внимание на ответственность Конституционного Суда за поддержание общественного консенсуса как фактора конституционной устойчивости, адекватную защиту КОНСТИТУЦИОННЕЕ; прав граждан454, что ощутимо отражается на качественном состоянии конституционного правопорядка в целом. Действительно, очевидна значимость роли органов конституционной юстиции в установлении, обеспечении н конституционализации правопорядка. Особая роль Конституционного Суда России в обеспечении конституционного правопорядка ориентирует его на приоритетную защиту основ конституционного строя России, обеспечение верховенства н прямого действия Конституции РФ. В числе его основных полномочий в сфере обеспечения конституционного правопорядка можно выделить такие как: - проверка конституционности федеральных законов н иных нормативных актов, учредительных актов н законов субъектов РФ, принятых по вопросам федеральной н совместной компетенции; договоров между федеральными н региональными органами государственной власти, а так же между последними; не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации; - разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти; федеральными н региональными органами государственной власти; между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации; - проверка конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле по жалобам на нарушение конституцнонньк прав н свобод граждан н по запросам судов в порядке, установленном федеральным законом. Как следует нз практики Конституционного Суда РФ, поддержание конституционного правопорядка требует, в частности: гарантирования каждому государственной защиты его прав н свобод (см. абз. 2 п. 3.2 мотивировочной части Постановления от 13 декабря 2001 г. № 16-П455); эффективного правосудия н восстановления в правах (см. абз.1 п. 2 мотивировочной части Постановления от 14 июля 2005 г. № S-П456); установление принципов справедливой юридической ответственности, которые относятся к самим основам правопорядка (см. абз. 1 п.1 мотивировочной части Постановления от 27 апреля 2001 г. №7-П457; абз. 2 и. 3.2 мотивировочной части Постановления от 11 марта 2008 г. №4-П458)459. По результатам деятельности Конституционного Суда РФ можно судить о состоянии конституционного правопорядка, в том числе по объему рассмотренных дел. Так, в 2015 году Конституционным Судом РФ принято 34 постановления (нз них 24 в порядке письменного судопроизводства, предусмотренном ст. 47-1 ФКЗ о Конституционном Суде РФ), а также 3111 определений. Показателями состояния конституционного порядка являются, к примеру, количество признанных неконстнтуцноннымн норм н количество не исполненных решений Конституционного Суда России. Так, например, в период 2010-2015 гг. в 105 постановлениях Конституционного Суда России содержалась резолюция о признании оспариваемых правовых норм неконституционными, в 85 - о необходимости осуществления правового регулирования. По состоянию на 15 апреля 2016 г., по сведениям Секретариата Конституционного Суда РФ, федеральным законодателем не исполнено 45 постановлений Конституционного Суда России о признании нормативных положений не соответствующими Конституции Российской Федерации460. Поэтому следует поддержать внесение изменений в законодательство, которые направлены на обеспечение обязательного учета правоприменительными органами правовых позиций Конституционного Суда РФ461, что является необходимым элементом поддержания режима законности н конституционного правопорядка. На уровне субъектов РФ важнейшим звеном, обеспечивающим правопорядок н осуществляющим конституционньш контроль, являются конституционные (уставные) суды субъектов РФ. Такие суды созданы менее, чем в четверти субъектов Российской Федерации, хотя необходимость их формирования н функционирования в каждом субъекте РФ обосновывалась в юридической литературе многократно462. Конституционные (уставные) суды, интерпретируют положения учредительных актов субъектов РФ, проверяют конституционность (уставность) различных правовых актов, разрешают споры о компетенции между органами публичной власти в субъекте РФ, принимают решения, не подлежащие пересмотру другими органами государственной власти, включая Конституционный Суд России. В связи с этим, возникает вопрос - не противоречит лн существование Конституционного Суда РФ н конституционных (уставных) судов регионов принципу единства судебной системы?463 Конституционный Суд РФ представляет собой судебный орган конституционного контроля, самостоятельно н независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства (ст. 1 ФКЗ О Конституционном Суде РФ). Занимая обособленное положение не только в судебной системе, но н в системе разделения властей, Конституционный Суд РФ формально не является вышестоящим (инстанционным) судом для КОНСТИТУЦИОННЕЕ; (уставных) судов субъектов РФ, которые в свою очередь должны опираться и на его правовые позиции. Тем не менее, в Конституции РФ и законодательстве напрямую он не обозначен высшим судом, в отличие от Верховного Суда РФ (ст. 126 Конституции РФ, ст. 19 ФКЗ о судебной системе, ст. 2 ФКЗ о Верховном суде РФ). Однако это не лишает оснований считать Конституционньш Суд России высшим судом и не свидетельствует о выведении его из единой судебной системы РФ, что обусловлено спецификой его компетенции и особым конституционно-правовым положением в системе органов государственной власти России, участвующих в обеспечении конституционного порядка. Особое положение Конституционного Суда РФ как конституционного органа государственной власти ставит его на одном уровне с другими федеральными органами государственной власти. И с учетом того, что Конституционный Суд РФ ставит окончательную точку в правовых спорах и между ними, корректирует деятельность законодателя и правоприменителя (органов исполнительной власти, других судов), то его можно определить как первый среди федеральньЕ органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти. Представляется обоснованным различать его конституционные характеристики с институциональной и функциональной позиций. В первом случае Конституционный Суд России можно определить как один из высших органов государственной власти, независимо и самостоятельно осуществляющий государственную власть наряду с другими высшими федеральными органами власти России. Во втором случае, с позиции функциональной характеристики, Конституционный Суд РФ представляет собой судебный орган, осуществляющий свою деятельность посредством конституционного судопроизводства464 465. Развивая такой постулат, следует согласиться с Н.С Бондарем в том, что Конституционный Суд РФ, обладая конституцноннымн характеристиками высшего органа конституционного контроля в России, «больше, чем суд», выполняет, по существу, функции суда над властью? Следовательно, занимая обособленное положение в системе разделения властей н являясь судебными органами конституционного контроля, органы конституционной юстиции участвуют в установлении н обеспечении конституционного порядка, осуществляют конституционное правосудие в рамках единой судебной системы России, занимая в ней обособленное место. Констатация факта существования в России судебной власти как самостоятельной н незавнснмой государственной власти в сочетании с конституционными гарантиями является значимой предпосылкой эффективной защиты судебной системой публичных и частных интересов в обеспечении правопорядка и режима конституционной законности. При этом, как отмечалось, важно обеспечить установление единства судебной практики конституционных (уставных), общеюрисдикционных и арбитражных судов, что поспособствует как реализации принципа единства судебной системы, так и укреплению конституционного правопорядка. Судебные органы за последние годы подвергается реформированию. Верховный Суд РФ законодательно определен в качестве высшего судебного органа по гражданским делам, делам по разрешению экономических споров, уголовным, административным и иным подсудным ему делам. Он осуществляет судебный надзор за деятельностью, как судов общей юрисдикции, так и арбитражных судов, выведен из системы судов общей юрисдикции, занимая обособленное место в судебной системе России466. Следует поддержать такие преобразования с позиции создания единой судебной практики и формирования своеобразной единой судебной политики467. И в целом действующее законодательство ориентировано на реализацию принципа единства судебной власти. Так, в числе полномочий Верховного Суда РФ (п. 1 ч. 7 ст. 2, п.1 ч. 3 ст.5 ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации»)468 в целях обеспечения единообразного применения законодательства Российской Федерации закрепляется дача судам разъяснений по вопросам судебной практики. Президиум Верховного Суда РФ обеспечивает единство судебной практики посредством процессуальной проверки судебных актов (ч. 1 ст. 7 ФКЗ о Верховном Суде РФ). С другой стороны, конституционные преобразования, связанные с упразднением Высшего Арбитражного суда РФ ослабляют конституционную стабильность и повлекли определенные кадровые, организационно-правовые издержки, что вряд ли способствует укреплению правопорядка. Пусть такой точечный политический ход будет исключением из общего формирующегося правила - установления конституционной стабильности. А правила формирует опять же законодательная власть, реализующая и развивающая положения Конституции РФ. Конституция РФ и законы должны эффективно работать, иначе в обществе к ним будет безразличное отношение, что повлечет правовой нигилизм, а со снижением их престижа будет падать престиж и доверие населения к власти, что ослабит состояние правопорядка. Другим важнейшим условием формирования конституционного правопорядка является участие судебных органов в выявлении, преодолении и восполнении правовых пробелов. Видится правильным различать категории правовой пробел, конституционньш пробел и пробел в Конституции. Хотя иногда в доктрине конституционный пробел и пробел в Конституции РФ отождествляются469, или отмечается изначальная противоречивость и пробельность отдельных положений Конституции РФ470. Под конституционным пробелом понимается отсутствие соответствующих конституционно-правовых норм в тех или иных нормативных правовых актах, предназначенных для регулирования конкретных общественных отношений471. Представляется, что конституционный пробел не сводится лишь к дефектам конституционно-правового регулирования, его следует рассматривать в более широком ракурсе. Поэтому конституционный пробел обоснованно рассматривается в доктрине как дефект, изъян всей системы правового регулирования Он выявляется по содержательным характеристикам и юридическим последствиям. Например, в случае отсутствия регламентации конституционного требования равенства в отраслевом (гралбанском, уголовном, налоговом) законодательстве472. В правовой доктрине не сложилось единого мнения о том, что следует понимать под пробелом в Конституции, и возможны ли в ней пробелы? Сложность поставленных проблем обусловлена также вопросами правовой природы Конституции и установлением пределов конституционно-правового регулирования общественных отношений. Нельзя не учитывать н то, что подходы к гроб ела м в позитивном праве неприменимы к Конституции, которая позволяет использовать надпозитивные подходы, выводить правовые принципы из смысла конституционных положений. Поэтому в конституционной доктрине складывается устойчивый подход, что в Конституции, в отличие от обычных законов, пробелов нет и быть не может473. И с учетом того, что Конституция Российской Федерации есть нормативный правовой акт основополагающего и исходного правового регулирования, ее положения получают последующее нормотворческое, интерпретационное и правоприменительное развитие, имеются достаточные основания для признания преобладающей концепции отсутствии пробелов в Конституции. В то же время имеется и противоположное мнение и модификации обеих точек зрения, сводящиеся к неполной реализации демократического потенциала Конституции, текстуально-правовым конфликтам в Конституции и т.п. При господствующем в литературе объективизме причин пробелов в праве, тем не менее, более распространенной является негативная оценка последних, отмечаются отрицательные последствия пробелов. Справедливо замечено, что эти последствия тормозят развитие общественных отношений, препятствуют эффективной реализации правовых норм, прав и свобод человека и гражданина, дестабилизируют существующий правопорядок474. Конституционный Суд России многократно высказывался по вопросам пробела в законодательстве. Его основная правовая позиция состоит в том, что оспаривание пробела в законе не отвечает критерию допустимости обращений (Определение от 11 июля 1996 г. № 94-0). Такая позиция воспроизводилась и развивалась в решениях Конституционного Суда РФ в различных вариациях, сводящихся к констатации невозможности подмены Конституционным Судом России законодателя, поскольку устранение законодательных пробелов является прерогативой последнего (Определения от 4 декабря 1995 г. № 133-0; от 5 ноября 1998 г. № 166-0 н др.)475. Вместе с тем. Конституционным Судом была сформулирована правовая позиция, допускающая возможность исследования и оценки им пробела в граве: неясность формулировок, понятий, терминологий, а также пробельность закона могут являться основанием проверки конституционности закона по жалобе гражданина лишь при условии, что это приводит в процессе правоприменения к такому толкованию норм, которое нарушает или влечет угрозу нарушения конкретных констнтуцнонньгх прав человека и гражданина (Определение от 4 декабря 1995 г. № 116-О)476. Таким образом, однозначность, полнота и эффективность правового регулирования приводит к установлению и надлежащему обеспечению правопорядка. В случае вьгявления законодательньгх пробелов, их преодоление и восполнение осуществляют органы публичной власти Безусловно, законодатель не может предусмотреть все жизненные ситуации, и судебные органы, включая органы конституционного правосудия, выявляя, преодолевая и устраняя законодательные пробелы, активно способствуют качественному укреплению конституционного правопорядка. Между тем следует определить и разграничить смежные категории. Под вьгявлением законодательного пробела следует понимать деятельность заинтересованных субъектов, участвующих в обеспечении правопорядка, прежде всего, органов публичной власти, в результате которой происходит обнаружение неполноты и/или неточности предмета правового регулирования того или иного вопроса. Восполнение законодательного пробела - это деятельность компетентных субъектов, выражающаяся в формировании или изменении (уточнении) нормативно-правовьгх предписаний в целях регламентации не охваченньгх законодательством общественных отношений, подлежащих правовому регулированию. Таким образом, выявление и восполнение законодательного пробела в правовом регулировании осуществляется в рамках конституционно- правового механизма обеспечения правопорядка н представляет собой необходимые процедуры, ориентированные на установление н поддержание конституционного правопорядка. Несомненно, выявление н восполнение законодательного пробела - две взаимосвязанных и взаимообусловленных процедуры, однако первая всегда предшествует второй. Кроме того, в определенных случаях правоприменительные органы используют процедуру преодоления пробелов, выступающую промежуточной стадией между выявлением н устранением пробелов. При преодолении пробелов правоприменитель (судебный орган) может создавать правила поведения Вместе с тем, вряд ли можно согласиться с тем, что судебные постановления, преодолевающие юридические лакуны, не образуют правотворчества, так как судьи пытаются разрешить дело, а не сконструировать правило поведения477. Думается, что конструкция нового правила поведения может явиться результатом преодоления и (или) восполнения правового пробела в результате разрешения судебного дела, а полученньгй результат не идет вразрез, а следует целевой установке правильного разрешения дела. Действительно, суды не ставят перед собой задачу вьгявления н восполнения правового пробела, но столкнувшись с отсутствием или неопределенностью правовой нормы, н решая задачу правильного разрешения дела, они вьгнужденьг преодолеть (восполнить) законодательный пробел в конкретном случае. Представляется, что основную сложность в преодолении и восполнении и законодательньгх пробелов испытывают судебные органы В том случае, если вынести законное н обоснованное решение по делу не представляется возможным ввиду наличия пробела в правовом регулировании, суд обязан приостановить производство по делу н обратиться в орган конституционной юстиции с соответствующим запросом. Исследователями обосновано ставится вопрос и о предотвращении (минимизации) законодательных пробелов органами конституционной юстиции, где предотвращением пробела может быть названа деятельность уполномоченных органов н организаций (в частности, организаций, осуществляющих правовую экспертизу проектов нормативных правовых актов), направленная на недопущение возникновения законодательного пробела. О такой превентивной деятельности можно говорить в тех случаях, когда законодательный пробел еще не возник, а значит н не может быть выявлен, однако имеется вероятность его возникновения в последующем, например, в связи с признанием конституционным (уставным) судом нормы не соответствующей конституции (уставу)478. Таким образом, деятельность по предотвращению, выявлению н восполнению законодательных пробелов взаимообусловлена, н интегрирована единой задачей - обеспечение согласованности н полноты правового регулирования, что является важнейшим фактором укрепления конституционного правопорядка. Вместе с тем необходимо разграничить понятия «устранение», «восполнение» н «преодоление» пробела. Ученые вкладывают в данные понятия различный смысл. Критерием разграничения указанных понятий могут выступать, во-первых, субъекты, уполномоченные на осуществление указанной деятельности, н, во-вторых, последствия осуществляемой деятельности. По первому критерию: устранение пробелов может производиться только законодательными органами, в то время как восполнение н преодоление - также правоприменнтельньгми, в том числе судебными органами479. Другие исследователи полагают, что восполнение пробела, как н его устранение, может осуществляться только правотворческими органами, а прерогативой правоприменительных органов является преодоление пробела для конкретного случая480. Есть мнение, что восполнение пробела в основном осуществляется путем его устранения, а преодоление пробела относится к судебно-интерпретационной форме воздействия на дефекты правового регулирования481. Между тем нельзя не признать, что важнейшим средством преодоления законодательных пробелов является конституционализация права482. По юридическим последствиям несложно отграничить деятельность по преодолению пробелов от деятельности по их устранению: устранение пробела приводит к созданию новой нормы права или дополнению существующей, тем самым исключает пробел из правового поля. Деятельность по преодолению пробела имеет последствием «устранение» законодательного пробела только для конкретного случая. Тем не менее, в отдельных случаях, в частности, в деятельности органов конституционной юстиции, первоначальное преодоление пробела в дальнейшем может привести к его фактическому устранению. Такая ситуация складывается тогда, когда законодательны орган в течение длительного срока не предпринимает действий, направленных на устранение пробела483. Таким образом, выявление пробелов в праве, как правило, осуществляется в ходе реализации н применения норм права. Субъектьт, реализующие правовые нормы, особенно судебные органы, зачастую не ставят перед собой цели вьгявитъ законодательны пробел, но при решении конкретных вопросов сталкиваются с проблемой отсутствия нормьт права для их урегулирования. В том случае, если гражданин, например, столкнувшийся с пробелом не обращается в уполномоченные органы с требованием разрешить проблемный вопрос, выявленный гроб ел продолжает существовать без дальнейших правовых последствий. Если же за выявлением законодательного пробела следует обращение в компетентные органы, тогда запускается механизм, который может привести, во-первых, к установлению пробела, во-вторых, к его преодолению в конкретном случае либо восполнению в правовом регулировании484. Преодоление пробелов судебными органами зачастую осуществляется посредством применения аналогии закона или права. По сути, функцией аналогии «является заполнение пробелов в праве путем создания новых норм нз принципов, на которых основано существующее право»485. Однако создаваемые в ходе применения аналогии положения не являются нормами права ввиду того, что их использование возможно только в рамках одного конкретного дела. Созданное положение не будет распространяться на аналогичные дела в дальнейшем. Следовательно, пробел в праве устранен не будет, н правоприменительные органы при разрешении подобньгх дел вьгнужденьг будут вновь обращаться к аналогии права или закона486. В настоящее время невозможен отказ в правосудии на основе отсутствия норм права, необходимьгх для разрешения конкретного дела, что ощутимо повышает значение судебньгх органов в конституционно-правовом механизме обеспечения правопорядка. Поэтому верно замечено, что право, раскрьггое в судебньгх решениях, является основой правопорядка487. Таким образом, судебные органы непосредственно участвуют в процессе вьтявления, преодоления н восполнения законодательньтх пробелов, тем самым способствуют обеспечению н поддержанию надлежащего уровня конституционного правопорядка, что качественно наполняет содержание конституционно-правового механизма обеспечения правопорядка. Другим в ажнейшим у словие м э ф ф ективного об еспеч ения пр ав опорядка является слаженная и скоординированная работа правоохранительных органов, которые должны согласованно функционировать и взаимодействовать как между собой, так и с другими органами публичной власти. Правовой основой является Указ Президента РФ «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»488, где определен примерный перечень правоохранительных органов и основные направления их координационной деятельности. Важнейшей формой координационной деятельности правоохранительных органов, как отмечалось, являются координационные совещания, созываемые под руководством соответствующих прокуроров (ч. 1 ст. 8 ФЗ о прокуратуре). Законом установлено, что деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью координируют Генеральный прокурор России и подчиненные ему прокуроры489. Однако координация правоохранительных органов не влечет подчинение других правоохранительных структур прокуратуре. Каждый правоохранительный орган действует в рамках собственных полномочий, но исходя из согласованно принятых решений и планируемых мероприятий. Такая совместная согласованная работа правоохранителей осуществляется на основе принципов законности, открытости (в пределах допустимого законом), паритета н равенства, самостоятельности н ответственности каждого правоохранительного органа за качественное н эффективное выполнение согласованных решений. Анализ законодательства, практики н доктринальных источников позволяет выделить следующие основные формы такой координации: организация и проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов; - разработка планов координационной деятельности, как при расследовании отдельных преступлений, так и проведении отдельных следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий; - обмен информацией и проведение совместных проверок, оказание помощи подразделениям; - изучение и распространение положительного опьпа по вопросам обеспечения правопорядка и борьбы с преступностью; - создание следственно-оперативных групп для расследования преступлений; - проведение совместных целевых мероприятий по выявлению и пресечению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению; - издание совместных приказов, инструкций, рекомендации по вопросам обеспечения правопорядка и противодействия преступности490. Выбор той или иной формы совместной деятельности определяется состоянием правопорядка и уровнем преступности в том или ином регионе, сложившейся оперативной обстановкой и практикой совместной деятельности. Основной планово-регулярной формой является проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов под председательством прокурора. С учетом итоженного, ведущим в конституционно-правовом механизме обеспечения правопорядка правоохранительным органом принято считать прокуратуру, которая осуществляет надзор за законностью деятельности правоохранительных органов н координацию их деятельности в сфере обеспечения правопорядка. Конституция РФ обособляет институт прокуратуры в общей системе государственных органов н одновременно обозначает некоторые ориентиры для определения его функциональных задач, что отражается в совместном участии Совета Федерации н Президента России в процедуре назначения Генерального прокурора России н его заместителей (ст.ст. 83, 102, 129); закрепление за Генеральным прокурором РФ полномочия по инициированию лишения парламентского иммунитета парламентария (ч. 2 ст. 98); взаимосвязи прокуратуры и правосудия в рамках их совместного фиксирования в главе 7 Конституции РФ при сохранении самостоятельности и независимости судебной власти (ст. 118)491. Конституционно-правовой статус прокуратуры модернизирован в обновленной главе 7 Конституции РФ «Судебная власть и прокуратура», где конституционньш законодатель на первое место поставил определение полномочий, организации и порядка деятельности прокуратуры федеральным законом и отказался от характеристики прокуратуры как единой централизованной системы с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим, регламентировал порядок назначения прокуроров (ст. 129). Между тем федеральный законодатель сохранил прежние конституционные характеристики российской прокуратуры. В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»492 прокуратура России определяется как единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России, что предопределяет главные задачи прокуратуры. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, прокуратура осуществляет и иные функции (надзор за исполнением законов; за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; за исполнением законов судебными приставами; участие в судебных процессах и правотворчестве и др.). Значимость прокуратуры в механизме обеспечения правопорядка заметно проявляется в роли Генерального прокурора России, который в установленном законом порядке принимает участие в заседаниях Верховного Суда РФ и вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле493. Это выражается и в подотчетности Генпрокурора РФ, который ежегодно представляет палатам парламента и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению494. Следовательно, приоритетными направлениями прокурорского надзора являются обеспечение конституционной законности, правопорядка и защита прав и свобод человека и гражданина. Особо значим надзор за законностью в деятельности правоохранительных органов, осуществляющих оперативнорозыскную деятельность, предварительное следствие и дознание, и участвующих в обеспечении правопорядка, что расширяет горизонты их сотрудничества и взаимодействия Эффективным средством обеспечения правопорядка и профилактики правонарушений являются меры прокурорского реагирования на нарушения законности и совершение правонарушений. Мерами прокурорского реагирования законодатель определяет предостережение о недопустимости нарушения закона, представление, протест (ст. 23-25, 25.1 Закона о прокуратуре) Основная цель таких мер заключается в пресечении (прекращении), предупреждении, недопущении противоправных деяний и соответственно укреплении правопорядка в целом. Законодательно закрепленные статусные характеристики подвергаются периодической корректировке, продолжаются научные дискуссии относительно обособленного статуса прокуратуры, исключения из компетенции прокурора полномочий по процессуальному руководству следствием495 и др. В конституционной доктрине периодически выдвигаются предложения 0 возможности правового регулирования статуса прокуратуры в отдельной главе Конституции РФ и федеральньгм конституционным законом496, что на современном этапе представляются преждевременным. Вместе с тем, наделение Генерального прокурора РФ правом законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ) и включение его в число субъектов, уполномоченных обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ (в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ) необходимо произвести в обозримой перспективе. Тем более, что Конституционным Судом РФ подтверждена возможность Генерального прокурора России обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия федеральной Конституции учредительных актов субъектов Федерации497, а в п. б ст. 35 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» предусмотрено его право обращаться в указанный суд по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. В своих решениях Конституционный Суд РФ неоднократно обращался к различным аспектам организации и деятельности прокуратуры498, сформулировал определенные правовые позиции, уточняющие конституционно-правовой статус прокуратуры. В одном из своих решений Суд сделал особый акцент на том, что при определении статусных характеристик прокуратуры законодатель не обладает полной свободой усмотрения н должен учитывать конституционно-правовую природу этого органа. Возложенные на прокуратуру публичные функции по осуществлению надзора за соблюдением Конституции РФ н исполнение законов, могут рассматриваться как характеризующие основы конституционно-правового статуса прокуратуры, который тесно связан с конституционными ценностями верховенства закона, единства правового пространства, укрепления законности, защиты прав н свобод человека н гражданина499. Упомянутое дело особо значимо в плане обеспечения конституционного правопорядка при организации и проведении прокурорских проверок в отношении некоммерческих организаций. Конституционный Суд России выявил ряд законодательных дефектов, связанных с тем, что Ф 3 «О прокуратуре Российской Федерации» не устанавливал ни общий (предельный) срок проведения проверки, ни срок исполнения обращенных к таким организациям требований прокурора. Исправление таких недостатков, свидетельствующих о нарушении конституционного принципа формальной определенности закона, Суд адресовал законодателю500, способствуя полноценному регулированию деятельности прокуратуры в механизме обеспечения правопорядка. Таким образом, деятельность судебных органов и прокуратуры весьма взаимосвязана, взаимообусловлена и значима в конституционно-правовом механизме обеспечения правопорядка. Выполняя каждый свое предназначение, функции и задачи, судебные органы и прокуратура консолидируются в достижении единой цели - укреплении конституционного правопорядка и обеспечении законности.