<<
>>

1. Субъекты права законодательной инициативы

Свое начало законодательный процесс получает с осуществлением права законодательной инициативы. Законопроекты вносятся в Государственную Думу (ч. 2 ст. 104 Конституции РФ), а правом законодательной инициативы обладают (ч.
1 ст. 104): 1) Президент РФ; 2) Совет Федерации; 3) Члены Совета Федерации; 4) депутаты Государственной Думы; 5) Правительство РФ; 6) законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ. Перечисленным органам и лицам право законодательной инициативы принадлежит по неограниченному кругу вопросов ведения федерального парламента; 7) Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд по вопросам ил ведения. 41 В литературе высказано сомнение в обоснованности наделения Президента РФ правом законодательной инициативы1. Доводы таковы. Во-первых, Президент по Конституции обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти (ст. 80). И если он вносит законопроект от своего имени, то тем самым как бы оказывает давление на другие органы, вынуждая их согласиться с его вариантом понимания проблемы, ставшей предметов законодательной инициативы. Во-вторых, Президент должен подписывать и обнародовать законы. На данном этапе они получают его оценку. Внося законопроект, он как бы освобождает себя от последующего выполнения данной функции. Наложение им вето на такой закон, поступивший из палат, будет вообще несуразицей. В-третьих, Президент при желании может поручить Правительству осуществление права законодательной инициативы, поскольку по Конституции оно полностью зависимо от Президента. Кстати, это позволит избежать гипотетически возможной конфронтации между Президентом и Правительством, например, в ситуациях, когда оно не согласно с президентским законопроектом или же отказывается дать положительное заключение по финансово-экономическим аспектам законопроекта.
Применительно к Совету Федерации тоже можно говорить об определенных проблемах в осуществлении права законодательной инициативы. Так, если Совет Федерации внес законопроект, то после поддержки его Государственной Думой на следующем этапе — при прохождении закона в Совете Федерации — данная палата как бы лишена объективности в пользу своей инициативы. И наоборот, если законопроект Совета Федерации отклонен Думой, а другой законопроект по тому же вопросу ею поддержан, Совет Федерации может субъективно и предвзято оценить новый закон42 43. Другое соображение состоит в том, что, осуществляя право законодательной инициативы, Совет Федерации может оказаться непонятым субъектами РФ — по- этому не лучше ли и по данному основанию оставить Совет Федерации органом, беспристрастно ожидающим поступления в палату законов из Государственной Думы, возникших в результате действий других субъектов права законодательной инициативы. Наконец, зарубежный опыт, да и собственная история свидетельствуют об иных вариантах участия второй палаты в законодательном процессе: либо предварительное рассмотрение ею законопроектов по определенному кругу вопросов — только после этого они обсуждаются в другой палате (например, Бундесрат и Бундестаг ФРГ); либо равное право каждой палаты принять законопроект, рассмотреть его и после положительного решения передать в другой орган (палату) для обсуждения (Государственная дума и Государственный совет в царской России, Палата представителей и Сенат Конгресса США). Все указанные проблемы требуют к себе внимания. По отношению к членам Совета Федерации как субъектам права законодательной инициативы возникает вопрос: выступают ли они при реализации данного права лишь в своем собственном качестве или делают это от имени субъектов РФ? Конечно, члены Совета Федерации не могут забывать о том, что они представители и субъекта, и органов субъекта, которые их соответственно избрали или назначили. Но все-таки при внесении законопроекта в Думу они выступают в своем личном качестве.
Вместе с тем, хотя органы субъекта, делегировавшие представителя в Совет Федерации, не наделены правом давать ему поручения и вообще предопределять действия (хотя и пытаются это делать на основе своих решений), узнав об осуществлении членом Совета Федерации права законодательной инициативы в качестве «федерального лица», могут незамедлительно напомнить ему, что он есть и «региональное лицо» — не только высказывая свое мнение об инициативе, но и досрочно прекращая полномочия члена Совета Федерации при своем недовольстве. Есть и еще одно соображение: два члена Совета Федерации от одного субъекта представляют все-таки разные органы; и если они расходятся во мнениях, это может привести к появлению в Думе двух законопроектов, отражающих противоположные концепции. По поводу следующего вида субъектов — депутатов Государственной Думы, очевидно, что право законодательной инициативы принадлежит каждому из них. Если каждый депутат хотя бы раз за срок полномочий палаты реализует это свое право, получаются 450 законопроектов, или порядка 110 законопроектов на один год работы. Это очень много. К тому же есть депутаты, склонные генерировать законопроекты гораздо чаще (порой с ехидством говорят о законодательной «гра- 17-103 фомании» депутатов). Поэтому в практике Думы наблюдались периоды, когда она была постоянно завалена законопроектами, поступившими от депутатов. Многие из них готовили конкурирующие законопроекты, не совпадающие друг с другом ни по содержанию, ни по концепции. Качество законопроектов нередко было весьма невысоким. Нельзя исключать появления в Конституции РФ нормы, отдающей приоритет законопроектам, представленным либо определенной численностью депутатов, либо фракцией, депутатской группой или комитетом Думы. Конечно, конкуренция законопроектов и при этом останется, но все-таки количество их уменьшится до разумных пределов, соответствующих пропускной способности палаты44. Для Правительства РФ как субъекта права законодательной инициативы возникает проблема согласования ее реализации с Президентом.
Фактически оно работает под руководством Президента. Как отмечалось выше, Президента в литературе предлагают лишить права законодательной инициативы, под тем предлогом, что он может поручить Правительству внести законопроект. В свою очередь можно ведь и наоборот поставить вопрос: если уж надо вносить проект закона, пусть Правительство обращается со своим предложением к Президенту. Тем более, что Правительство свою инициативу должно оформить принятием постановления об утверждении этого законопроекта. А согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 115) Президент вправе отменять постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента. Поскольку законопроект всегда что-то предлагает урегулировать по-новому, Президент может найти основания для дезавуирования постановления Правительства, а если оно будет настаивать на своем, то и отправить его в отставку (ч. 2 ст. 117 Конституции). Право законодательной инициативы в Государственной Думе представлено законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ. Важно, чтобы они не использовали данное право в узкорегиональных интересах, не подкрепляли его межрегиональным «групповым* интересом (по принципу «поддержи меня, а потом я поддержу тебя»45). Конституция предоставила Конституционному Суду, Верховному Суду, Высшему Арбитражному Суду право законодательной инициативы лишь «по вопросам их ведения*, что само по себе является непо нятным. В конце концов любой вопрос жизни страны в той или иной форме может стать вопросом ведения соответствующего суда. Например, казалось бы, компетенция Президента не есть вопрос ведения Верховного Суда. Однако согласно Гражданскому процессуальному кодексу РФ ненормативные акты Президента могут быть оспорены в этом Суде. Получается, что компетенция.Президента в какой-то степени находится в ведении Верховного Суда РФ. Поэтому в указании на вопросы ведения судов нет необходимости. Как отмечалось ранее, к ведению Конституционного Суда относится оценка любых федеральных конституционных законов и федеральных законов. Но как быть, если Конституционный Суд внес свой законопроект, далее принят закон, и вот кто-то из обладающих правом обращения в Конституционный Суд ставит перед ним вопрос об оценке конституционности этого акта? Получается, что Конституционный Суд невольно станет «судьей в собственном деле». Вероятно, «своим ведением» д ля Конституционного Суда может быть то, что касается компетенции и порядка работы данного органа, но не ограничивает возможности других субъектов права законодательной инициативы внести законопроект по этим вопросам. Помимо проблем, касающихся названных в Конституции субъектов права законодательной инициативы, есть еще и аспект, связанный с тем, что некоторые субъекты, которые могли бы иметь такое право, в Конституции не указаны: Генеральный прокурор РФ; Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации; внесение законопроектов путем народной инициативы.
<< | >>
Источник: Авакьян С.А.. Конституционное право России: Учебный курс. — В 2 т. Т. 2. 2005

Еще по теме 1. Субъекты права законодательной инициативы:

  1. 15.3. Компетенция палат Федерального Собрания. Законодательный процесс
  2. Лекция 10. Роль Государственной Думы в законодательном процессе
  3. § 6. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
  4. 2.5. Источники конституционного права
  5. § 9. Стадии законодательного процесса
  6. 122. В чем состоит стадия законодательной инициативы
  7. § 2. Федеральные источники конституционного права
  8. § 4. Региональные источники конституционного права
  9. § 2. Субъекты конституционно-правовых отношений
  10. § 1. Конституционное право — отрасль права
  11. § 5. Основные стадии правотворческого (законодательного) процесса
  12. 1. Субъекты права законодательной инициативы
  13. Содержание и реализация права законодательной инициативы
  14. § 3. Внутренняя организация и деятельность представительных органов субъектов Российской Федерации
  15. § 4. Законодательный процесс в Российской Федерации
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -