Являясь составной частью единой системы права Российской Федерации, конституционное право само представляет сложную систему, складывающуюся в процессе дифференциации и интеграции входящих в его состав правовых норм. Система конституционного права зависит прежде всего от его содержания. Будучи единой по содержанию отраслью права, конституционное право характеризуется вместе с тем внутренней расчлененностью, дифференциацией на относительно автономные, но связанные между собой части — правовые нормы и правовые институты, которые могут образовывать в свою очередь другие объединения, составляющие вторичные структуры. Надо сказать, что сложность системы конституционного права является показателем высокой степени его совершенства, его регулирующих возможностей и социальной ценности. Система конституционного права предопределяется объективными факторами, в качестве которых выступают реальные связи, существующие в сфере регулируемых конституционно-правовыми нормами общественных отношений. На систему конституционного права определяющее влияние оказывают также особенности экономического, социально-политического и духовного развития страны. Свойственный российскому обществу тип экономических отношений, политический режим, а также характер самого права, зависящий от степени реализации в стране принципов правового государства, проявляются и в системе конституционного права. Однако определяющее влияние все эти факторы оказывают не непосредственно, а через конституцию как основной источник конституционного права. В юридической литературе высказаны различные взгляды на соотношение системы конституционного (государственного) права и сис темы конституции. Так, С. С. Кравчук полагал, что основой системы государственного права является система конституции, поскольку конституция является основным источником государственного права, и государственно-правовые нормы, содержащиеся в ней, научно сгруппированы и даны в строгой последовательности93. Иной позиции придерживался А.И. Лепешкин, полагая, что было бы неправильно полностью отождествлять систему государственного права с системой конституции, поскольку они не совпадают и не могут совпадать ввиду различного назначения этих правовых институтов. Он обосновывал свою позицию еще и тем, что не все нормы конституции по своему содержанию могут быть нормами государственного права, а множество других норм, не закрепленных в конституции, по своему содержанию относятся к государственному праву94. Оценивая эти точки зрения, следует сказать, что полностью отождествлять систему конституционного права с системой конституции было бы, конечно, неправильно по следующим причинам. Во-первых, система конституционного права охватывает все конституционно-правовые нормы, тогда как система конституции — только часть из них. Поэтому система конституции не может, да и не должна обязательно включать все элементы системы конституционного права. Известно, например, что одним из элементов системы конституционного права обычно принято считать избирательное право. Однако в системе действующей Конституции РФ оно отсутствует. Во-вторых, известно, что система конституционного права, как и система конституции, создана посредством группировки правовых норм на основе единства их содержания и специфики регулируемых ими общественных отношений. Однако, как указывает Е.И. Козлова, для системы конституционного права характерен более высокий, чем для системы конституции, уровень обобществления правовых норм по их предметному содержанию95. Например, одним из элементов системы отрасли конституционного права является совокупность конституционно-правовых норм, определяющих систему органов государственной власти, принципы их организации, основы их взаимоотношений и компетенции. В системе Конституции РФ такой элемент представлен значительно беднее, поскольку эти нормы рассредоточены по конституциям как Российской Федерации, так и республик в ее составе, по уставам субъектов Федерации, а также по другим правовым актам. Наконец, как известно, система конституционного права может складываться и развиваться в условиях, когда писаная конституция отсутствует (например, в Великобритании). Вместе с тем несомненно и другое. Система конституционного права, как и система конституции, выявляется и формируется путем теоретических исследований, следовательно, при их создании на строго научной основе и с учетом объективных связей, существующих в сфере регулируемых конституционно-правовыми нормами общественных отношений, главенствующую роль играет субъективный фактор. Однако если система конституционного права является субъективной категорией постоянно, то система конституции, утвержденной в установленном порядке, приобретает нормативный характер на время ее действия. Это, разумеется, не означает, что конституция устанавливает систему конституционного права, как полагают некоторые исследователи96. Однако она оказывает определяющее влияние на структуру системы конституционного права, является основой этой системы. В этом нетрудно убедиться, сравнив предлагаемые в литературе варианты системы конституционного (государственного) права с системой действующих в нашей стране в разное время конституций97. Система конституционного права, как и система конституции, не остаются неизменными. Они развиваются, поскольку должны обеспечивать необходимый уровень правового воздействия на общественные отношения в соответствии с потребностями социальной реальности. При этом система конституционного права является более подвижной, более подверженной изменениям с учетом этих потребностей. Наиболее существенные изменения система конституционного права претерпевает в условиях, когда вносятся существенные, подчас коренные изменения в систему конституции. Например, после принятия в 1993 г. Конституции РФ, которая определила новые концепции общественного развития, заложила новые принципы конституционно-правового регулирования, ввела новые правовые институты, существенные изменения претерпела и система конституционного права России. Соотношение системы конституционного права с системой конституции является частью более общей проблемы — соотношения системы права и системы законодательства. От системы конституционного права нужно отличать систему его источников, в частности систему законодательства. Если система отрасли — это объективно существующее деление внутри конституционного права, в рамках его содержания, то система источников конституционного права представляет собой состав, соотношение, построение источников, внешней формы конституционного права, предполагает наличие в них подразделений, обособленных в основном по предметному и целевому признаку. В то же время и система конституционного права, и система его источников тесно связаны между собой, выражают органическое единство формы и содержания в праве. Во-первых, в системе источников в определенной мере проявляется система конституционного права. Во- вторых, через систему источников правотворческие органы могут воздействовать на систему конституционного права. Однако это воздействие является результатом не автоматического обособления той или иной сферы правовых актов, а прежде всего основанной на объективных факторах и предпосылках кодификационной работы правотворческих органов, в результате которой оказывается возможным формировать и развивать системные нормативные обобщения, что и может иметь своим следствием определенные структурные преобразования в содержании конституционного права, в составе и расстановке его подразделений. Система конституционного права складывается из конституционно-правовых институтов, под которыми обычно принято понимать совокупность норм, регулирующих определенный круг однородных и взаимосвязанных общественных отношений, образующих отдельную обособленную группу. Одна правовая норма, какое бы важное правило она в себе ни заключала, не в состоянии всесторонне урегулировать общественные отношения98, не может эффективно действовать обособленно от других норм, совместно образующих правовой институт99. Своеобразную позицию по этому вопросу занимает С.А. Авакьян. Он считает, что ограничиваться трактовкой правового института только как совокупности норм права вряд ли целесообразно, поскольку степень урегулированное™ общественных отношений не является определяющей. Отправным пунктом в понимании сути правовых институтов, с его точки зрения, является предмет правового регулирования, поскольку при таком подходе всегда можно оценить, с одной стороны, любую разновидность общественных отношений с точки зрения ее «подверженности» воздействию права, а с другой — роль существующих правовых норм в развитии общественных отношений (как правоотношений). Причем юридической категорией, позволяющей связать реальные сферы общественных отношений и право, и являются правовые институты. С.А. Авакьян полагает, что отсутствие или малое число правовых норм не означает абсолютной неурегулированности общественного отношения, поскольку на положение участников отношения оказывают воздействие не только правовые, но и иные социальные нормы. Юридической категорией, позволяющей, по его мнению, выявить связи права и иных социальных средств регламентации общественных отношений, также являются правовые институты. Рассматривая в качестве первейшего элемента правового института однородные правовые нормы, С.А. Авакьян придерживается точки зрения, согласно которой стержнем, вокруг которого объединяется определенная совокупность общественных отношений, а следовательно, и совокупность норм, их реализующих, служат определенные политико-правовые идеи, принципы. Поэтому р содержании правового института всегда надо видеть воплощение руководящих политико-правовых принципов (идей), в соответствии с которыми происходит воздействие права на соответствующую область общественных отношений. Всходя из того, что специфика государственно-правовых отношений состоит в том, что они возникают по поводу осуществления политической (государственной) власти, и в связи с этим на поведение участников соответствующих отношений неизбежно влияют не только государственно-правовые нормы, но и иные виды социальных норм, CA. Авакьян считает, что без учета такого фактора также трудно понять всю глубину содержания государственно-правовых институтов. Отмечая, что далеко не все стороны общественной жизни подвержены воздействию права, он делает вывод о том, что только правовые и неправовые социальные нормы, взятые вместе, помогают дать жизнь государственно-правовому институту, определить его существо. Важную роль в формировании содержания государственно-правовых институтов, по мнению С.А. Авакьяна, играет практика. Он полагает, что даже при отсутствии должного числа правовых предписаний практика все же обеспечивает существование государственно-правового института, что практика неотделима от правовой части института и они должны представлять одно целое, что практика является верным средством обеспечения эффективности государственно-правового института. Наконец, С.А. Авакьян утверждает, что существенную роль в выявлении содержания государственно-правового института играет научное знание, которое обеспечивает возможность сформулировать понятие и дать представление о содержании государственно-правового института, позволяет увидеть его контуры, найти составные компоненты, выработать рекомендации относительно качества существующих и недостающих правовых норм100. Надо сказать, что рамки такого понятия, как правовой институт, и в теории, и на практике очень подвижны. По замечанию Е.И. Козловой, оно может обозначать и достаточно узкую группу однородных, близких по содержанию норм, и значительно более широкую их группу, вплоть до максимально крупных правовых образований, рассматриваемых как основные элементы системы отрасли конституционного права101. К числу такого рода конституционно-правовых институтов можно отнести: основы конституционного строя; гражданство; основы правового статуса человека и гражданина; федеративное устройство; избирательное право; систему государственной власти; систему местного самоуправления102. Анализ системы конституционного права требует выявления не только ее главных составных частей, но и места каждой из них в данной системе, основанного на их соотношении, с учетом того, что нормы одного института создают предпосылки для действия норм другого, определяя их направленность и содержание. В этом смысле первое место в системе конституционного права занимают нормы института, закрепляющего основы конституционного строя, поскольку они содержат начала правового регулирования, которое осуществляется нормами других институтов конституционного права. Входящие в этот институт нормы регулируют общественные отношения, определяющие принципы, на которых основано устройство государства и общества (суверенитет государства, форма правления, форма государственного устройства, субъекты государственной власти и способы ее реализации). Наряду с основами функционирования политической системы общества нормы конституционного права, содержащиеся в рассматриваемом институте, закрепляют основы экономической системы посредством установления допускаемых и охраняемых государством форм собственности, гарантий защиты прав собственников, способов хозяйственной деятельности, охраны труда, провозглашения системы обеспечения социальных потребностей членов общества в области образования, культуры, науки, охраны природы, здоровья и т.д. Следующее место занимает институт гражданства, объединяющий правовые нормы, регулирующие отношения, связанные с гражданством. Обладание гражданством является предпосылкой распространения на данное лицо всех прав и свобод, признаваемых законом, защиты лица государством как внутри страны, так и за ее пределами. Нормами конституционного права, входящими в институт гражданства, регулируются основания, по которым то или иное лицо признается гражданином России, основания приобретения и прекращения гражданства, порядок решения этих вопросов, компетенция государственных органов, уполномоченных решать вопросы гражданства. За институтом гражданства следует институт, определяющий основы правового статуса человека и гражданина. Его место обусловлено тем, что человек, его права и свободы признаются высшей ценностью в государстве и обществе, главной целью функционирования всех государственных и общественных структур. Нормы конституционного права, входящие в этот институт, определяют основы взаимоотношений человека с государством, т.е. главные принципы, характеризующие положение человека в обществе и государстве, а также основные неотъемлемые права, свободы и обязанности человека и гражданина. Именно эти отношения являются базовыми, определяют положение человека во всех его общественно значимых связях. Важное место в системе конституционного права принадлежит институту федеративного устройства государства. Его нормы устанавливают существующие в России субъекты Федерации, в соответствии с которыми строится система органов государства. Именно поэтому институт федеративного устройства предшествует институту, закрепляющему систему органов государственной власти. Названный институт составляют нормы, регулирующие широкую сферу общественных отношений, складывающихся между Федерацией и ее субъектами. Урегулирование этих отношений — важное условие обеспечения целостности и единства государства. Институту, закрепляющему систему органов государственной власти, предшествует и институт избирательного права, который регулирует общественные отношения, складывающиеся при выборах Президента РФ, депутатов законодательных (представительных) органов власти Федерации и ее субъектов, при выборах в исполнительные органы власти и органы местного самоуправления, а также при реализации принципов проведения выборов, при регистрации (учете) избирателей, составлении списков избирателей, образовании избирательных округов и избирательных участков, при образовании и деятельности избирательных комиссий, при выдвижении, регистрации кандидатов, при реализации их статуса, при проведении предвыборной агитации, при голосовании, подсчете голосов избирателей, установлении результатов выборов и их опубликовании; отношения, связанные с финансированием выборов и с ответственностью за нарушение избирательных прав граждан. Завершают систему конституционного права институт, нормы которого закрепляют систему государственной власти, а также институт местного самоуправления. Итак, система конституционного права предполагает такое распределение нормативного материала, которое позволяет обеспечить единство и дифференциацию конституционно-правовых норм, их логическую последовательность. Причем в конституционно-правовых институтах объединяются нормы самых различных видов. В них могут входить и нормы конституции, и нормы текущего законодательства, т.е. нормы, обладающие различной юридической силой. В составе конституционно-правовых институтов могут быть нормы, различные по территории действия, по степени определенности правового предписания и др. Крупные институты конституционного права состоят из более частных. Например, институт избирательного права (в объективном смысле) включает в себя такие институты, как избирательное право (в субъективном смысле), избирательный процесс. Последний, в свою очередь, охватывает ряд стадий: назначение выборов, выдвижение кандидатов и др., которые представляют собой еще более частные институты конституционного права. Основные институты конституционного права могут рассматриваться как подотрасли конституционного права. К их числу некоторые авторы относят, например, прокурорский надзор. Так, B.C. Тадевосян рассматривал прокурорский надзор как часть государственного (конституционного) права103, а С.С. Алексеев и ряд других ученых считали прокурорский надзор подотраслью государственного права104. Аргументируя эти точки зрения, Г.И. Бровин полагал, что социально-экономическое и политическое содержание общественных отношений в деятельности прокурорского надзора определяется государственно-правовыми нормами, закрепленными в Конституции СССР, в конституциях союзных и автономных республик, а также принятым в их развитие Положением о прокурорском надзоре в СССР. Он рассматривал прокурорский надзор как особую, специфическую, так называемую правоохранительную государственную деятельность, именуемую высшим надзором. Г.И. Бровин считал, что в основе прокурорско-надзорной деятельности лежат общественные отношения, складывающиеся между органами государственной власти, правосудия и надзора за законностью, поэтому по предмету правового регулирования прокурорский надзор непосредственно примыкает к государственному праву. И хотя, указывал он, некоторую часть деятельности прокурора конкретизируют также нормы уголовного и гражданского процессуального права и в известной мере — административного, исправительно-трудового и других отраслей права, эти нормы регламентируют лишь какую-то часть надзорной деятельности и не касаются прокурорского надзора, его сущности. Как отмечал этот автор, правоохранительные отношения прокурорского надзора имеют и свой особый метод регулирования, выражающийся в своеобразии юридического отношения сторон. Участники таких правоотношений занимают неодинаковое положение. Прокурор всегда выступает как представитель центральной власти, а его указания, направленные на устранение нарушений закона, на принятие мер к недопущению данных нарушений в будущем и т.п., носят властный характер, являются властными велениями, обращенными к поднадзорным прокурору субъектам. На основании приведенных им аргументов Г.И. Бровин делал вывод о том, что правовые нормы, регулирующие прокурорский надзор, органически связаны с государственным правом, что в силу самостоятельного характера государственной деятельности, специфичности правоохранительной функции органов прокуратуры и обширности нормативного содержания правовые нормы, регулирующие прокурорский надзор, объективно должны быть выделены в подотрасль (ответвление) государственного права. Этим, считал Г.И. Бровин, подчеркивается особая важность прокурорской деятельности — высшего надзора, регулируемого нормами, входящими в подотрасль ведущей и основополагающей отрасли права — государственного права105. Однако аргументы Г.И. Бровина не выдерживают критики. Нормы конституционного права действительно регулируют основополагающие отношения в области прокурорского надзора. Ho при этом они лишь предопределяют содержание всех остальных отношений в области прокурорского надзора, регулируемых нормами других отраслей права — административного, уголовно-процессуального, гражданского процессуального и т.д. Надо сказать, что сегодня, когда роль региональных норм в российской правовой системе возрастает, все чаще, особенно в регионах, вы сказывается мнение о существовании регионального права, конституционного права республик в составе Российской Федерации и т.п.106 Думается, что оно лишено оснований. У нас существует единая правовая система, и делится она не на федеральное право и право субъектов Федерации, а на определенные отрасли права, имеющие свой предмет правового регулирования и включающие в себя правовые нормы, принятые как на федеральном, так и на региональном уровне. Правовое регулирование в субъектах Федерации не является самодостаточным. Оно целиком зависит от Федерации и поэтому входиг в единую российскую правовую систему. Реализация высказываемых в литературе предложений о структуризации правовой системы не только по предметному признаку (сферы общественной жизни), но и по уровням государственного устройства приведет к развалу правовой системы страны. Стремление к созданию обособленных правовых систем в рамках единой правовой системы Российской Федерации обусловлено, как представляется, политикой суверенизации, которую проводили некоторые, особенно национальные регионы. Именно эта политика привела к конфронтации между федеральным и региональным законодательством, к вторжению последнего в область исключительных полномочий Российской Федерации, породила нежелание регионов приводить свое законодательство в соответствие с федеральным.