Российский федерализм: политико-правовые основы[40]

Несмотря на значительное разнообразие, большинство существующих проблем российского федерализма может быть объединено в несколько групп.

Первая — проблемы, порожденные несовершенством и противоречивостью исходных и доставшихся нам в наследство сложнейших проблем государственного устройства.

Вторая — проблемы, обусловленные развитием федеративных отношений вне конституционного поля.

Третья — проблемы критики экономики и потери управляемости единым экономическим и правовым пространством.

Четвертая — проблемы, связанные с несовершенством и противоречивостью ряда положений Конституции, и особенно с противоречиями конституций и уставов субъектов Федерации.

Пятая — проблемы правового обеспечения федеративных отношений по всему комплексу противоречий в Федерации.

Именно из-за отсутствия законов современная практика федеративных правоотношений все более расходится с установленными в Конституции Российской Федерации нормами. Требовать изменения Конституции вместо ее использования в законодательстве — путь не очень продуктивный.

Во-первых, Основной Закон Российской Федерации должен быть ориентирован на устойчивое социально-экономическое развитие государства, налаживание отношений, сотрудничество и совместную деятельность федеральных и региональных органов государственной власти. Нельзя, да и невозможно подгонять Конституцию под каждый случай, возникающий на практике.

Во-вторых, срочно нужно принять предусмотренные Конституцией страны федеральные законы, предназначенные для регулирования федеративных отношений, и таким образом развивать заложенные в Конституции нормы и восполнять содержащиеся в Основном Законе Российской Федерации неопределенности и пробелы.

В-третьих, недопустимо терять содержащийся в Конституции дух компромиссного Федеративного договора.

Субъекты Федерации зачастую вынуждены входить в противоречия с нормами Конституции страны не столько по сути, сколько в рамках регламентации полномочий Конституции. Особенно когда региональный законодатель начинает опережать своей законотворческой деятельностью федерального законодателя. Конечно, в ходе этой работы есть и попытки установления в своих основных законах, иных нормативных актах прав и обязанностей (полномочий), отличных от установленных в Основном Законе Российской Федерации, федеральных законах, что, конечно же, недопустимо и порождает противоречивую нормотворческую практику в субъектах Федерации, а порой и случаи неисполнения федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства Российской Федерации. И здесь закономерно вмешательство Федерации.

Из-за «запаздывания» федерального законодателя в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения (в основном из-за отсутствия механизмов реализации ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации) субъекты Федерации осуществляют «опережающее» нормотворчество. В результате этого действующие в настоящее время в субъектах Российской Федерации отдельные нормативно-правовые акты противоречат принятым позднее федеральным законам.

lt;...gt; Без активной работы законодателя и правоохранительных органов в сфере федеративных отношений может быть нарушен принцип верховенства Конституции и законов Федерации над соответствующими актами субъектов Федерации. Соответственно может быть нарушена целостность Федерации, ее единое правовое и законодательное пространство. И здесь своевременны инициативы Президента, часть которых мы давно предлагали законодательно.

В случае нарастания кризисных явлений и неуправляемости возможна утрата государственного суверенитета России над отдельными территориями субъектов РФ. Это могут быть не только республики

Северного Кавказа, как об этом пишут, но Дальний Восток, Калининградская область, Курильские острова.

Главным фактором на данном этапе развития Российской Федерации может быть разрешение проблем российского федерализма на основе совершенствования законодательства и координации действий федеральных и региональных органов государственной власти в рамках действующей Конституции страны.

Видимо, необходимо разработать и принять программу совместных действий федеральных и региональных органов государственной власти, выделив в качестве приоритетных следующие направления деятельности:

1. В области федеративного строительства.

В первоочередном порядке принять федеральный конституционный закон «О конституционно-правовом статусе субъекта Российской Федерации». Ускорить принятие федеральных конституционных законов «О механизмах реализации ст. 72 Конституции Российской Федерации», «Об институте федерального вмешательства в дела субъектов Федерации». Законы должны осуществить правовое обеспечение федеральных отношений, определить полномочия, гарантии и ответственность федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации как равноправных участников федеративных правоотношений.

Следует найти механизмы существенного расширения права субъектов Федерации при подготовке федеральных нормативно-правовых актов и принятии решений на федеральном уровне. Повысить роль и увеличить ответственность руководителей субъектов Федерации за реализацию на своих территориях Конституции и законов Федерации, указов Президента и решений правительства.

Предполагается изменить порядок формирования Совета Федерации, имея в виду не только направление от субъектов Федерации всенародно избранных глав субъектов Федерации, но и всенародное избрание депутатов Совета Федерации (второй части палаты) для работы на постоянной основе. Или принять другие меры по повышению легитимности Совета Федерации, в том числе исключающие проникновение исполнительной власти во власть законодательную.

В области дальнейшей гармонизации федеративных отношений:

а)              Совершенствовать координацию нормотворчества по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Для этого наряду с мерами взаимного информирования и согласования проектов нормативно-правовых актов — федеральных и субъектов Федерации — ввести в практику проведение регулярных (как правило, 3-4 раза в год) конференций по координации деятельности федеральных и региональных органов государственной власти для обсуждения актуальных проблем российского федерализма и выработки совместных мер по их разрешению. Предполагается, что их участниками станут полномочные представители Президента Российской Федерации, палаты Федерального Собрания Российской Федерации, члены Правительства Российской Федерации, руководители федеральных органов исполнительной власти, главы законодательной и исполнительной власти, руководители отраслевых и функциональных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Также мы полагали бы целесообразным командирование в субъекты Федерации не менее двух раз в месяц руководителей министерств и ведомств, а также регулярное проведение отраслевых конференций (совещаний) руководителей отраслевых федеральных и региональных ведомств для согласования взаимных интересов федеральных и региональных органов исполнительной власти. Это функции теперь, видимо, выполняет представитель Президента в федеральном округе.

б)              Повысить эффективность механизмов разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации.

В этом случае основным должен стать установленный в ч. 2 ст. 76 Конституции России приоритет законодательного способа разграничения полномочий. Даже при продолжении договорной практики между федеральным центром и субъектами Федерации необходимо исходить из логики иерархии нормативно-правовых актов, а именно: Конституция Российской Федерации (ст.

либо договором; для региональных ведомств — законом или иным нормативно-правовым актом субъекта Федерации.

Следует предложить Федеральному Собранию России безотлагательно принять федеральный закон о механизмах реализации совместных полномочий Российской Федерации и ее субъектов. В законе целесообразно предусмотреть в соответствии с Конституцией правовое регулирование процедуры как законодательного, так и договорного разграничения полномочий по предметам совместного ведения, а также ответственность за их реализацию на практике.

lt;... gt; Следовало бы рекомендовать Конституционному Суду Российской Федерации ежегодно публиковать доклад о состоянии конституционной законности в сфере федеративных отношений и мерах по ее укреплению.

В связи с вышесказанным следовало бы активизировать научные разработки по проблемам современного федерализма в России. Предложить Российской академии наук на базе Института государства и права РАН с участием заинтересованных федеральных и региональных органов государственной власти создать НИИ по изучению проблем федерализма и национальных отношений. В области совершенствования законодательства и пресечения неконституционных решений (действий) федеральных и региональных органов государственной власти и должностных лиц, возложения па них санкций конституционно-правовой ответственности.

Здесь важно еще раз подчеркнуть, что главное сегодня — это принятие федеральных законов и реализация таким образом основных положений Конституции страны о федеративном устройстве и федеративных отношениях. Потенциал федерализма, который заложен в действующей Конституции страны, пока остается нереализованным в практике федеративных отношений.

lt;...gt; Процесс совершенствования федеративных и национальных отношений может проходить только с согласия двух сторон. Сегодня пока еще преобладают крайности — либо децентрализация власти и полномочий, либо централизация. Надо избегать крайностей и обеспечивать паритет развития центробежных и центростремительных тенденций. Важно делать все возможное для укрепления единства и сохранения целостности Российского государства при учете особенностей, возможностей и интересов составных частей, народов и территорий. В этом залог самостоятельного и благополучного развития всех субъектов Федерации, всей страны, государства в целом.