§ 4. Региональные источники конституционного права
Региональные источники конституционного права действуют только на территории соответствующих субъектов Федерации. В их число входят: конституции республик в составе Российской Федерации, уставы других субъектов Федерации, а также содержащие конституционноправовые нормы региональные законы и другие правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации, договоры и соглашения, заключенные между ними463. В системе нормативных правовых актов каждого субъекта Федерации особое место занимает конституция (в республиках) и устав (в краях, областях, городах федерального значения, в автономной области и в автономных округах), которые имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем другим актам соответствующего субъекта и носят учредительный характер. В настоящее время приняты и действуют конституции республик: Адыгея (10 марта 1995 г.); Алтай (7 июня 1997 г.); Башкортостан (24 декабря 1993 г.); Бурятия (22 февраля 1994 г.); Дагестан (26 июля 1994 г.); Ингушетия (27 февраля 1994 г.); Кабардино-Балкария (I октября 1997 г.); Калмыкия (5 апреля 1994 г.); Карачаево-Черкесия (5 марта 1996 г.); Карелия (30 мая 1978 г.); Коми (17 февраля 1994 п); Марий Эл (24 июня 1995 г.); Мордовия (21 сентября 1995 г.); Саха (Якутия) (4 апреля 1992 г.); Северная Осетия (12 ноября 1994 г.); Татарстан (30 ноября 1992 г.); Тыва (21 октября 1993 г.); Удмуртия (7 декабря 1994 г.); Хакасия (25 мая 1995 г.); Чечня (12 марта 1992 г.); Чувашия (1978 г.). В последующем в эти конституции были внесены многочисленные изменения и дополнения. Республики использовали разные формы принятия конституций. Часть из них были приняты законодательными органами республик (Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Карелия, Коми, Саха (Якутия), Северная Осетия, Татарстан, Тыва, Удмуртия, Хакасия, Чечня, Чувашия), часть — путем всенародного голосования (Ингушетия) либо конституционным собранием (Дагестан, Калмыкия, Марий Эл, Мордовия). Согласно ч. I ст. 66 Конституции РФ статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. В конституциях республик этот статус сформулирован по-разному. Так, в конституциях Республики Башкортостан, Республики Бурятия, Кабардино-Балкарской Республики, Республики Саха (Якутия), Чеченской Республики закреплен государственный суверенитет этих республик. Например, в ст. I Конституции Чеченской Республики указывается: «Чеченская Республика — суверенное и независимое демократическое правовое государство, созданное в результате самоопределения чеченского народа». Конституция Республики Татарстан устанавливает, что государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние республики Татарстан — суверенное государство, субъект международного права. В большинстве конституций республик подчеркивается, что эти республики являются субъектами Федерации. Так, согласно ст. I Степного Уложения (Основного закона) Калмыкии республика есть равноправный субъект Российской Федерации, является ее составной неделимой частью. Аналогичные положения содержатся в конституциях Республики Адыгея, Республики Алтай, Республики Башкортостан, Республики Марий Эл, Республики Мордовия, Удмуртской Республики, Республики Хакасия и др. Конституции Республики Ингушетия, Республики Северная Осетия не содержат положений о нахождении этих республик в составе Российской Федерации. Большинство конституций республик имеют сходную структуру, включающую три группы норм. Первая из них связана с основами конституционного строя соответствующей республики. Конституционными нормами закрепляется республиканская форма правления и основные принципы общественно-политического строя. Вторая группа норм закрепляет права, свободы и обязанности человека и гражданина. По своему содержанию она наиболее близка к Конституции РФ. Наконец, третья группа норм закрепляет институты государственной власти и местного самоуправления. Согласно конституциям во всех республиках действуют законодательные (представительные) органы государственной власти, которые формируются населением на основе выборов. В Адыгее, Коми, Татарстане, Удмуртии и Чувашии — это Государственный Совет; на Алтае, в Башкортостане, Марий Эл, Мордовии, Саха (Якутии) — Государственное Собрание; в Бурятии и Калмыкии — Народный Хурал; в Дагестане, Карачаево-Черкесии, Ингушетии — Народное Собрание; в Кабардино-Балкарии, Северной Осетии и Чечне — парламент; в Карелии — Законодательное Собрание; в Тыве — Верховный Хурал; в Хакасии — Верховный Совет. Конституции закрепляют систему органов исполнительной власти. В их число в Адыгее входят Президент — глава государства и глава исполнительной власти и Кабинет Министров — исполнительный орган государственной власти; на Алтае — глава республики — высшее должностное лицо, возглавляющее исполнительную власть и правительство, осуществляющее эту власть; в Башкортостане — Президент — глава республики и глава исполнительной власти; Председатель Правительства и Правительство — орган исполнительной власти; в Бурятии — Президент — глава республики, глава исполнительной власти и Председатель правительства, а также правительство — орган исполнительной власти; в Дагестане — Председатель Государственного Совета — глава государства, возглавляющий исполнительную власть и правительство — исполнительно-распорядительный орган; в Ингушетии — Президент — глава государства и глава исполнительной власти, а также правительство — орган исполнительной власти; в Кабардино-Балкарии — Президент — глава государства и глава исполнительной власти, высшее должностное лицо, а также Кабинет Министров — исполнительный орган государственной власти; в Калмыкии — Президент — глава республики, высшее должностное лицо и глава исполнительной власти; в Карачаево-Черкесии — глава республики, глава исполнительной власти и правительство; в Карелии — председатель правительства, глава исполнительной власти, высшее должностное лицо и правительство; в Коми — глава республики, глава государства, возглавляющий правительство, и правительство; в Марий Эл — Президент — глава государства, высшее должностное лицо, глава исполнительной власти и правительство; в Мордовии — глава республики, глава государства, высшее должностное лицо и правительство — высший орган исполнительной власти; в Саха (Якутия) — Президент — высшее должностное лицо, глава исполнительной власти и правительство — исполнительный и распорядительный орган государственной власти; в Северной Осетии — Президент — глава государства, глава исполнительной власти и правительство; в Татарстане — Президент — глава государства, возглавляющий исполнительную власть и Кабинет Министров — исполнительный и распорядительный орган государственной власти; в Тыве — Президент — глава государства, глава исполнительной власти, возглавляющий правительство, и правительство — высший исполнительный и распорядительный орган государственной власти; в Удмуртии — председатель правительства и правительство — орган государственной власти; в Хакасии — председатель Правительства — высшее должностное лицо, глава исполнительной власти и правительство; в Чеченской Республике — Президент — глава исполнительной власти и Кабинет Министров — исполнительный и распорядительный орган; в Чувашии — Президент — высшее должностное лицо, глава исполнительной власти и Кабинет Министров — орган исполнительной власти. Практически во всех конституциях особый раздел посвящен судебной власти, а также местным органам народного представительства. Конституции республик вступают в силу со дня их официального опубликования. Предусмотрен также порядок внесения изменений и пересмотра конституций. Предложения об этом могут вносить главы республик, группы депутатов законодательного органа, правительства республик. Кроме того, согласно конституциям Республики Мордовия, Кабардино-Балкарской Республики, Удмуртской Республики предложения о конституционных поправках могут вносить группы депутатов представительных органов численностью не менее одной трети установленного числа. Конституция Республики Ингушетия предусматривает возможность внесения предложений об изменении Конституции совершеннолетними гражданами в количестве не менее 10 тыс. человек, а Конституция Республики Бурятия — Конституционным судом республики. Предусмотрены следующие способы рассмотрения предложений о внесении поправок в конституции: путем республиканского референдума (Конституция Удмуртской Республики); Конституционным собранием (Конституция Республики Марий Эл); законодательным органом (конституции Республики Хакасия, Республики Коми, Республики Саха (Якутия), Республики Алтай, Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Степное Уложение Калмыкии). Согласно Конституции Кабардино-Балкарской Республики положения об основах конституционного строя, правах и свободах человека и гражданина, конституционных поправках и пересмотре Конституции не могут быть пересмотрены парламентом Республики. В соответствии со ст. 106 Конституции Республики Ингушетия не могут быть внесены изменения и дополнения, ограничивающие права и свободы граждан или направленные против государственного единства и территориальной целостности республики. Наличие у республики конституции вытекает из ее статуса государства в составе Федерации, обязательным атрибутом которого и является наличие высшего на своем уровне основного закона. Все иные нормативные акты субъекта Федерации не могут противоречить конституции. В ряде республик имеются органы конституционного контроля (главным образом, конституционные суды), которые разрешают дела о соответствии всех нормативных правовых актов субъектов Федерации их конституциям464. Конституции республик должны соответствовать Конституции РФ. Обеспечение такого соответствия отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ч. I ст. 72 Конституции РФ). Норма об обеспечении соответствия конституций республик Конституции РФ, о верховенстве Конституции РФ закреплена в различных формулировках и в конституциях ряда республик. Так, в Конституции Республики Тыва (ст. 112) указывается, что в случае противоречия Конституции Республики Тыва Конституции РФ по вопросам, отнесенным к ведению федеральных органов власти и управления, действуют нормы последней. Конституция РФ существенно расширила пределы учредительной власти субъектов Федерации в области правового регулирования. В этих условиях соответствие конституций республик федеральной Конституции устанавливается только в той мере, в которой это необходимо для создания условий, обеспечивающих функционирование Российской Федерации как целостного единого государства, сохранения единого экономического пространства, единых основ правового статуса личности, прямого действия Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории, претворения в жизнь основ конституционного строя Российской Федерации. Вне этих рамок за субъектами Федерации сохраняется широкая самостоятельность в определении содержания своих конституционных норм. Однако на практике подлинное соответствие конституций республик федеральной Конституции до сих пор не обеспечено. Многие положения республиканских конституций противоречат Конституции РФ. Это объясняется главным образом тем, что в некоторых республиках все еще наблюдаются затянувшиеся тенденции к «суверенизации», а подчас и сепаратистские устремления465. Субъекты Федерации, являющиеся не государствами, а государственно-территориальными или национально-территориальными образованиями, принимают свои уставы. Возникновение устава как основного закона края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа связано с существенными изменениями федеративных отношений в Российской Федерации, повышением юридического статуса краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, и их признанием наравне с республиками полноправными субъектами Федерации. . Термин «устав» был введен в юридической оборот Законом РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации»466 и как основной закон субъектов Федерации, не являющихся государствами, был закреплен Конституцией РФ (ч. 2 ст. 66). Принятие большей части действующих уставов субъектов Федерации приходится на 1995 и последующие годы. Поэтому только в настоящее время можно говорить о завершении процесса формирования этого вида нормативных актов. Как уже отмечалось, уставы имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем законам и иным актам данного субъекта. Это означает, что все другие правовые акты, принимаемые на территории соответствующего субъекта Федерации, должны соответствовать уставу. Верховенство уставов проявляется также и в том, что они являются актами прямого действия, порождающими конкретные правоотношения. Уставы служат нормативной базой для развития всего текущего законодательства соответствующих субъектов Федерации. Они определяют органы, которые могут принимать законодательные акты, регу лируют сам законодательный процесс, создавая тем самым правовые предпосылки законотворческой деятельности в соответствующем субъекте Федерации. Все уставы содержат отсылки к законодательным актам субъектов Федерации, дополняющим и развивающим их. Количество таких отсылок зависит от модели регулирования, к которой относится соответствующий устав. Если устав самостоятельно регулирует основные правоотношения в субъекте Федерации, то таких отсылок обычно немного. Если же устав служит лишь, общей нормативной основой, а большинство вопросов регулируются законами субъекта Федерации, то количество отсылок существенно возрастает. Отсылки в уставах могут содержать либо название конкретных нормативных актов или объектов регулирования, либо указание на то, что данные правоотношения регулируются законодательством субъекта Федерации467. Как учредительные акты, уставы закрепляют статус соответствующего субъекта в составе Российской Федерации, определяя основы взаимоотношений с ней, полномочия субъекта, систему его органов государственной власти, избирательную систему, организацию местного самоуправления и другие аспекты устройства субъекта. Установлен особый порядок принятия уставов, их пересмотра, изменения, внесения поправок. Принятие устава отнесено к предметам ведения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, который принимает решение не менее чем 2/3 от общего числа депутатов. В некоторых уставах указывается, что они принимаются представительным органом, действующим от имени граждан России, проживающих на территории данного субъекта. В ряде уставов установлено, что принятию нового устава должно предшествовать вынесение его проекта на консультативный референдум (Приморский край) или что проект может быть вынесен на всенародное обсуждение либо на консультативный референдум (Вологодская область). В уставах определен круг субъектов, которые вправе вносить предложения об их пересмотре, поправках, изменениях. Предложения о пересмотре, изменении уставов могут вносить: часть депутатов законодательного (представительного) органа (1/3, 1/5 или определенное число); глава исполнительной власти, губернатор; граждане (2% — в Приморском крае, 40 тыс. — в Воронежской области, 25 тыс. — в Саратовской области); постоянные комиссии законодательного (представительного) органа (Курская область); судебные органы и прокурор области (Вологодская, Воронежская области); выборные органы районного и городского самоуправления (Вологодская, Воронежская, Калининградская области). В уставах содержатся положения о недопустимости изменений, пересмотре определенных глав или статей представительным (законодательным) органом. Так, в Уставе Смоленской области установлено, что изменение ст. 5, 12, 15, определяющих основы устройства области, означает пересмотр Устава в целом и влечет принятие нового устава. В Уставе Московской области содержится норма о том, что положения разд. 2 и 9 (о правах и свободах человека и гражданина и об изменениях Устава) не могут быть пересмотрены областной Думой, а также о том, что положения разд. 1,2, 3,4 и 9 не могут быть пересмотрены в течение двух лет после вступления в силу Устава, за исключением случаев, связанных с необходимостью приведения его в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. В Саратовской области закон о внесении изменений и дополнений в Устав принимается Думой после одобрения поправок и предложений к Уставу не менее чем 2/3 выборных органов местного самоуправления. Структура уставов отличается тем, что большинство их глав характерно для всех этих нормативных актов. Вместе с тем имеются главы, типичные только для некоторых уставов или даже для одного-двух уставов. Большинство уставов содержат подробный перечень прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемых Конституцией РФ. В некоторых уставах закрепляются дополнительные права, действующие на территории соответствующего субъекта Федерации, им предусмотрены дополнительные гарантии для осуществления прав граждан, проживающих на территории данного субъекта. Вместе с тем, поскольку права и свободы человека и гражданина уже установлены Конституцией РФ, многие уставы либо совсем не содержат норм о правах человека и гражданина (например, Устав Ленинградской области), либо отводят им весьма ограниченное место (например, Устав Саратовской области). Уставы регулируют обычно комплекс правоотношений, связанных с организацией государственной власти. Он включает основные принципы построения и функционирования системы государственной власти субъекта Федерации, отношения, связанные с порядком обра зования и функционирования государственных органов, их виды, структуру, правовой статус, формы деятельности органов государственной власти, издаваемые ими акты. В соответствии с большинством уставов законодательное собрание субъекта Федерации — представительный, законодательный орган, который является однопалатным и постоянно действующим. Обычно он избирается сроком на четыре года и состоит из 25—50 депутатов. Отличительной особенностью обладает Законодательное Собрание Свердловской области. Оно состоит из областной Думы и палаты представителей. Они имеют различную компетенцию: верхняя палата принимает законы, нижняя — одобряет или отклоняет их. В уставах отражены особенности правового положения губернатора (главы администрации) в системе органов государственной власти субъекта Федерации. Он является главой исполнительной власти или высшим должностным лицом субъекта Федерации. В тех субъектах Федерации, где губернатор (глава администрации) является органом исполнительной власти субъекта Федерации, в систему исполнительной власти наряду с ним входят правительство или администрация, являясь исполнительно-распорядительным органом. В тех же субъектах Федерации, где губернатор непосредственно не возглавляет исполнительную власть, органом исполнительной власти является только правительство (администрация). В ряде уставов содержатся специальные разделы, посвященные судебной власти и правоохранительной деятельности, осуществляемой на территории соответствующего субъекта Федерации. Однако, поскольку эти вопросы регулируются федеральным законодательством, в уставах содержатся соответствующие отсылочные нормы. В некоторых уставах подчеркивается обязанность органов государственной власти субъекта Федерации оказывать всяческое содействие органам правосудия и прокурорского надзора в организации борьбы с преступностью и другими правонарушениями. Так, в Уставе Агинского Бурятского автономного округа раскрывается содержание понятия «содействие». Оно включает обеспечение деятельности и выполнение решений этих органов; создание атмосферы уважения к ним со стороны депутатов, работников аппарата и населения; предоставление и строительство для работников этих органов надлежаще оборудованных помещений, жилья работникам этих органов; оказание им и членам их семей предусмотренных законом социальных услуг (ст. 62). Ряд уставов закрепляют право субъекта Федерации на создание специальных подразделений муниципальной (местной), окружной милиции или милиции общественной безопасности, установленное феде ральным законодательством, конкретизируя обязанности органов власти субъектов Федерации по созданию условий для осуществления деятельности этих органов. Например, в Уставе г. Москвы устанавливается: «Органы власти города обязаны гарантировать правовое, финансовое, материально-техническое обеспечение милиции, достаточное для защиты личной безопасности граждан и прав собственности, совершенствовать систему мер социальной защиты сотрудников милиции» (ч. 3 ст. 64). Все уставы содержат разделы, посвященные местному самоуправлению в соответствующем субъекте Федерации468. Как и конституции, уставы субъектов Федерации должны соответствовать Конституции РФ. Обеспечение такого соответствия отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Норма об обеспечении соответствия уставов Конституции РФ, о ее верховенстве закрепляется в различных формулировках во многих уставах. Уставы некоторых субъектов Федерации устанавливают, что при внесении изменений в Конституцию РФ, принятии новых федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения положения уставов применяются в части, не противоречащей Конституции РФ и федеральным законам; в них также указывается, что в течение определенного срока (один месяц, три месяца) необходимо внести поправки в уставы (Воронежская область, Приморский край и др.). Уставы субъектов Федерации при всем разнообразии их форм и содержания, как правило, соответствуют Конституции РФ. Показателен в этом отношении, например, Устав Пензенской области. Его первая глава содержит общие положения правового статуса Пензенской области. Область провозглашается административно-территориальным образованием и равноправным субъектом Российской Федерации. Ее статус определяется Конституцией РФ и уставом области (ст. I). Территория области в пределах существующих административных границ является неотъемлемой частью территории Российской Федерации (ст. 2). Статус области может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и Пензенской области в соответствии с федеральным конституционным законом (ст. 3). Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на территории области. Устав, законы и иные правовые акты Пензенской области не могут противоречить Конституции РФ и федеральному законодательству (ст. 4). Предметы ведения и полномочия области определяются Конституцией РФ, федеральными законами, Федеративным договором, иными договорами между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Пензенской области, ее уставом (ст. 13). Вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Пензенская область обладает всей полнотой государственной власти на своей территории, осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ст. 15). В уставах ряда субъектов Федерации указывается, что на их территории распространяется суверенитет Российской Федерации (ст. 13 Устава Красноярского края; ст. 5 Устава Приморского края; ч. 2 ст. 5 Устава Ханты-Мансийского автономного округа и др.). В уставах Ставропольского края (ст. I) и Ярославской области (ст. 3) указывается, что они не имеют права выхода из состава Российской Федерации. Согласно уставам ряда субъектов Федерации эти субъекты осуществляют собственное правовое регулирование вне предметов ведения и компетенции Российской Федерации по предметам совместного ведения. Так, в Уставе Пермской области подчеркивается, что органы государственной власти области не могут принимать нормативные правовые акты по предметам ведения Российской Федерации (ч. 3 ст. 14); Устав Свердловской области устанавливает пределы самостоятельности области: «Свердловская область обладает самостоятельностью в той мере, в какой это необходимо для обеспечения благосостояния населения и развития области, и не нарушает Конституцию Российской Федерации и права других субъектов Федерации» (ч. 4 ст. I). Уставы некоторых субъектов Федерации предусматривают возможность их участия в международных отношениях Российской Федерации. Вместе с тем, например, Устав Волгоградской области устанавливает, что международные и внешнеэкономические соглашения области могут быть заключены лишь в случае, если они не противоречат Конституции, законодательству Российской Федерации и уставу области (ч. 4 ст. 2). В соответствии с Уставом Вологодской области область осуществляет международные, внешнеэкономические связи, принимает участие в выполнении международных договоров Российской Федерации при координации федеральных органов государственной власти (ст. 3). Аналогичные нормы содержатся и во многих других уставах (ст. 7 Устава Ивановской области; ст. 5 Устава Ленинградской области; ст. 16 Устава Пермской области; ст. 13 Устава Свердловской области; ст. 9 Устава Томской области; ст. 10 Устава Коми-Пермяцкого автономного округа и др.). В то же время в уставах некоторых субъектов Федерации содержатся нормы, нарушающие Конституцию РФ. Так, Устав Ставропольского (ст. 37) края устанавливает, что по вопросам, не входящим в его компетенцию, Ставропольский край контролирует деятельность учреждений, организаций и должностных лиц федерального подчинения. В Уставе Пермской области закреплена обязанность федеральных властей согласовывать с администрацией области создание и ликвидацию органов федеральных министерств и ведомств Российской Федерации на территории области, а также назначение на должность и освобождение от должности их руководителей (ч. 3 ст. 34). В уставах Белгородской и Тамбовской областей сделана попытка определить компетенцию федеральных органов, установив, что деятельность их областных Дум не может быть приостановлена или прекращена досрочно ни по каким основаниям органами государственной власти как федерального, так и областного уровней (ст. 39 и 51). В ряде уставов предусмотрены такие полномочия законодательных органов, которые нарушают установленный Конституцией РФ принцип разделения властей. Так, Устав Алтайского края наделил Законодательное Собрание правом избрания главы администрации края, назначения на должность заместителей главы краевой администрации (ч. 3 ст. 81, ч. I ст. 82, ч. 2 ст. 83). Конституционный Суд РФ признал эти нормы не соответствующими Конституции РФ469. Все это говорит о том, что в субъектах Федерации предстоит большая работа по приведению их уставов в полное соответствие с действующим федеральным законодательством. Среди региональных источников конституционного права важное место занимают законы республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, содержащие нормы конституционного права470. Что касается республик в составе Российской Федерации, то они, будучи государствами, осуществляют свою законодательную деятельность с момента своего возникновения. Иные субъекты начали законодательствовать лишь после признания их наравне с республиками полноправными субъектами Российской Федерации. Однако в неко торых из них уже сегодня действует от 70 до 100 собственных законов. Законодательные акты субъектов Федерации оказывают существенное влияние на многие сферы жизни соответствующих регионов. Сфера законодательного регулирования, осуществляемого в субъектах Федерации, довольно обширна. Она определяется, в первую очередь, Конституцией РФ, конституциями и уставами соответствующих субъектов. Значительная группа общественных отношений, требующих законодательного регулирования со стороны субъектов Федерации, касается вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ч. I ст. 72 Конституции РФ к ним относятся защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, обеспечение законности, правопорядка, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, природопользования, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления и др. Другую группу общественных отношений, требующих законодательного регулирования в субъектах Федерации, образуют общественные отношения, являющиеся предметом регулирования исключительно государственных органов субъектов Федерации. Согласно ч. 4 ст. 76 Конституции РФ все субъекты Федерации имеют право на собственное правовое регулирование, которое включает принятие законов и осуществляется вне пределов ведения Российской Федерации, а также вне пределов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Круг этих вопросов весьма обширен и открывает широкие возможности для развития регионального законодательства. В Конституции РФ закреплены основные принципы организации законотворческой деятельности, имеющие непосредственное отношение и к субъектам Федерации. Как уже отмечалось, в ней указывается (ч. 5 ст. 76), что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Вместе с тем Конституция РФ гарантирует самостоятельность законодательной деятельности субъектов по предметам их ведения. В ней указывается (ч. 6 ст. 76), что в случае противоречия между федераль ным законом и нормативным правовым актом субъекта Федерации, изданным в сфере его собственного правового регулирования, действует нормативный правовой акт субъекта Федерации. Широкие полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти соответствующих субъектов в законотворческом процессе зафиксированы непосредственно в конституциях и уставах субъектов Федерации. Например, в Конституции Республики Алтай (ст. 91) указывается: «Республика Алтай вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и Республики Алтай осуществляет собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов». В Уставе Нижегородской области записано: «Законодательное Собрание принимает законы области и постановления» (ст. 32). В ст. 54 Устава Тамбовской области определяются полномочия по принятию законов этой области. Во всех конституциях и уставах субъектов Федерации содержатся нормы, регулирующие порядок законотворческой деятельности. Ими определяются субъекты права законодательной инициативы, устанавливаются процедуры голосования по законопроектам, решаются другие вопросы, относящиеся к этой сфере. Порядок рассмотрения в законодательных органах проектов законов регулируется также специально принятыми регламентами. В отличие от многих других субъектов Федерации в Москве эти вопросы регламентируются также специальным Законом «О законодательных актах города Москвы», принятым Московской городской Думой в конце 1994 г. Законы субъектов Федерации принимаются их законодательными (представительными) органами государственной власти большинством голосов от общего числа их депутатов. Исключением в этом смысле являются лишь конституционные законы, принятие которых предусмотрено в некоторых республиках. Так, согласно Конституции Республики Алтай (ст. 93) законы Республики Алтай, которым придан статус конституционных, принимаются большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Республики Алтай. В ряде конституций и уставов субъектов Федерации выдвигаются особые требования к некоторым законопроектам. Так, согласно Конституции Республики Бурятия (ч. 3 ст. 89) законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства рассматриваются только при наличии заключения Правительства Республики Бурятия. В Уставе Свердловской области для рассмотрения законопроектов о введении или отмене налогов, предоставления налоговых льгот, выпуске областных государственных займов, других законопроектов, влекущих расходы за счет областного бюджета, необходимо заключение областного правительства. В Пермской области проекты законов по вопросам финансов, бюджета, налогов, земельной политики, экономической реформы подлежат обязательной рассылке органам местного самоуправления для рассмотрения и внесения предложений. Надо сказать, что в большинстве субъектов Федерации в настоящее время законодательство развивается довольно интенсивно471. Начало этой работе было положено принятием в регионах таких базовых законодательных актов, как законы о правовых нормативных актах (например, Закон Воронежской области от I февраля 1995 г. «О правовых нормативных актах Воронежской области»); о порядке опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов государственной власти (например, Закон Республики Карелия от 20 сентября 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Карелия и иных актов нормативного характера»; Закон Приморского края от 13 марта 1995 г. «О порядке опубликования и вступления в силу законов Приморского края и актов, принятых Думой Приморского края»); о самих органах государственной власти (например, Закон Республики Башкортостан от 30 октября 1991 г. «О Президенте Республики Башкортостан»; Закон Ставропольского края от 31 июля 1996 г «О системе органов государственной власти Ставропольского края»; Закон Владимирской области от 9 сентября 1994 г. «О Законодательном Собрании Владимирской области»); о местном самоуправлении (например, Закон Республики Марий Эл от 31 декабря 1996 г. «Об организации местного самоуправления в Республике Марий Эл»; Закон Вологодской области от 5 сентября 1994 г. «О местном самоуправлении в Вологодской области»). Своего рода базовый характер этих актов создал основу для последующего развития законотворчества в других сферах. Здесь следует упомянуть избирательные кодексы (например, Избирательный кодекс Свердловской области, принятый областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 4 ноября 1997 г.); законы о государственной и муниципальной службе (например, Закон Республики Коми от 25 марта 1996 г. «О государственной службе Республики Коми», Закон Астраханской области от 10 ноября 1996 г. «О государственной службе Астраханской области» и Закон Белгородской области от 11 октября 1996 г. «О муниципальной службе Белгородской области»); о статусе депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации (например, Закон Чувашской Республики от 26 августа 1994 г. «О статусе депутата Государственного Совета Чувашской Республики»; Закон Курской области от 5 июля 1997 г. «О Курской областной Думе»); о статусе депутата представительного органа местного самоуправления (например, Закон Липецкой области от 16 февраля 1996 г. «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления»); о порядке отзыва депутата (например, Закон Алтайского края от 31 октября 1995 г. «О порядке отзыва депутата Алтайского краевого Законодательного Собрания»); 6 административно-территориальном устройстве субъекта Федерации (например, Закон Чувашской Республики от 19 декабря 1997 г. «Об административно-территориальном устройстве Чувашской Республики», Закон Красноярского края от 27 декабря 1995 г. «Об административно-территориальном устройстве в Красноярском крае»); о собраниях (сходах) граждан (например, Закон Алтайского края от 2 декабря 1997 г. «О собраниях (сходах) граждан в Алтайском крае»); о референдуме (например, Закон Курганской области от 22 июля 1996 г. «О референдуме Курганской области»); о наградах (например, Закон Ставропольского края от 6 октября 1997 г. «О наградах Ставропольского края»); о гимне, гербе и флаге (например, Закон Республики Бурятия от 20 апреля 1995 г. «О Государственном гимне Республики Бурятия»; Закон Иркутской области от 16 июля 1997 г. «О гербе и флаге Иркутской области») и др. В регионах наряду с обычными законами действуют и так называемые кодифицированные. Они принимаются в тех областях права, нормы которых на федеральном уровне не систематизированы. Речь идет, в частности, о региональной государственной и муниципальной службе, миграционной деятельности и т.д. В результате такой кодификации сокращается число актов субъектов Федерации, изданных по сходным вопросам. Например, Избирательный кодекс Свердловской области472 отменил 13 областных законов, регламентирующих соответствующие отношения на территории упомянутого региона. Сегодня избирательные кодексы приняты в 11 субъектах Федерации. Серьезным недостатком в законотворческой деятельности субъектов Федерации является наличие множества фактов, когда их законы противоречат федеральному законодательству. Это касается всех субъ ектов и всех сфер их правотворчества. Однако особенно часто такого рода противоречия имеют место в законах республик. Возьмем в качестве примера только одну группу законов республик — законы о выборах в органы государственной власти. Так, в законах Республики Бурятия, Республики Коми, Республики Саха (Якутия) устанавливается, что активным и пассивным избирательным правом пользуются в этих республиках только граждане, проживающие на территории этих республик. Понятно, что это противоречит принципу равенства граждан Российской Федерации на всей территории, закрепленному Конституцией РФ. В соответствии с Законом Республики Карелия «О выборах депутатов Законодательного собрания Республики Карелия» избирательного права лишены военнослужащие срочной службы. Законами Татарстана и Калмыкии предусматриваются безальтернативные выборы глав исполнительной власти. В Республике Хакасия законом сокращены сроки досрочного голосования и т.д. В литературе дискутируется вопрос о том, кто первый — федерация или ее субъекты — должен осуществлять регулирование общественных отношений, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов473. Думается, однако, что этот вопрос не имеет принципиального значения и в условиях, когда федеральное законодательство постоянно запаздывает, субъекты Федерации вполне могут издавать свои законы до принятия федеральных актов. Главное в том, чтобы субъекты Федерации своевременно приводили свои акты в соответствие с федеральным законодательством. Федерация же может помочь субъектам посредством подготовки модельных (рекомендательных) актов как одобренных вслед за федеральным законом, так и доктринальных474. Еще одним видом источников конституционного права являются принимаемые законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации постановления, содержащие конституционно-правовые нормы. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации (или их палаты) принимают постановления по вопросам, отнесенным к их ведению конституциями и уставами субъектов Федерации. Постановления принимаются также по вопро сам организации внутренней деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, утверждения их регламентов, а также по вопросам введения в действие законодательных актов субъектов Федерации. Так, постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) от 20 апреля 1994 г. «О введении в действие Закона Республики Саха (Якутия) «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия)» решено ввести в действие Закон Республики Саха (Якутия) «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия)» с момента его опубликования, за исключением изменений, внесенных в ч. I ст. 52, ч. 2 ст. 57 и ч. 3 ст. 79, которые вступают в действие с прекращением полномочий Государственного Собрания (Ил Тумэн); провести в течение 1994 г. в Республике Саха (Якутия) выборы в местные представительные органы государственной власти, а также глав соответствующих местных администраций одновременно в порядке, предусмотренном законодательством республики; Президенту и Правительству Республики Саха (Якутия) рекомендовано привести нормативно-правовые акты в соответствие с Законом «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия)» в течение трех месяцев. Постановлением Московской городской Думы от 10 июля 1996 г. «О введении в действие закона города Москвы «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве» решено ввести в действие Закон г. Москвы «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве» в установленном порядке; положения этого закона о государственной регистрации органов территориального общественного самоуправления распространить на созданные и зарегистрированные до его вступления в силу органы территориального общественного самоуправления, которые должны в срок до 30 июня 1997 г. подтвердить свои полномочия на собраниях (сходах), конференциях общины и привести уставы в соответствие с изложенными в законе требованиями; признать, что органы территориального общественного самоуправления, не обеспечившие приведение уставов в соответствие с вводимым в действие законом в установленные сроки, утрачивают права юридического лица; установить, что уставы органов территориального общественного самоуправления до их приведения в соответствие с новым законом действуют лишь в той части, которая не противоречит принятому закону; до принятия федерального закона о государственной регистрации юридических лиц регистрацию органов территориального общественного самоуправления, зарегистрирован ных до вступления в силу вновь принятого закона, а также вновь образующихся территориальных общин осуществлять отделу по регистрации некоммерческих организаций Департамента общественных и межрегиональных связей Правительства Москвы; до принятия и введения в действие Закона «О районной Управе города Москвы» правомочия главы Управы и районного Собрания в отношении территори- 'альных общин и их органов, указанные в Законе «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве», возложить на супрефекта; в связи с принятием Закона «О территориальном общественном самоуправлении в городе Москве» принятие типового устава органа территориального общественного самоуправления законодательным актом города считать нецелесообразным. Постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации принимаются большинством голосов от общего числа их депутатов, если иной порядок не предусмотрен конституцией, уставом или регламентом соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации. Такой порядок установлен, например, Конституцией Карачаево-Черкесской Республики (ч. 3 ст. 88), в которой указывается, что постановление Народного Собрания Карачаево-Черкесской Республики о недоверии Правительству или члену Правительства Карачаево-Черкесской Республики принимается не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов Народного Собрания Карачаево-Черкесской Республики. Порядок опубликования и вступления в силу постановлений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации определяется их законами (например, Закон Республики Марий Эл от 26 января 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Марий Эл и постановлений Государственного Собрания Республики Марий Эл»; Закон Приморского края от 13 марта 1995 г. «О порядке опубликования и вступления в силу законов Приморского края и актов, принятых Думой Приморского края» и др.). К числу источников конституционного права относятся также декларации, принятые законодательными (представительными) органами государственной власти ряда субъектов Федерации. Так, 30 августа 1990 г. Верховный Совет Татарской CCP принял Декларацию о государственном суверенитете республики. Отмечая несоответствие статуса автономной государственности интересам дальнейшего политического, экономического, социального и духовного развития ее многонационального народа, декларация провозгласила государственный суверенитет Татарии и преобразование ее в Республику Татарстан. Среди источников конституционного права важное место занимают акты президентов республик, глав администрации субъектов Федерации, а также акты правительств этих субъектов, содержащие конституционно-правовые нормы. Конституции республик наделяют президентов правом издавать указы и распоряжения, однако, как правило, только указы носят нормативный характер. Уставы субъектов Федерации закрепляют право глав администрации субъектов принимать постановления и распоряжения. При этом только постановления обычно являются нормативными актами. Указы и постановления издаются во исполнение действующего законодательства. Они не могут противоречить конституциям, уставам и законам субъектов Федерации, федеральному законодательству. Эти акты обязательны для исполнения на всей территории соответствующих субъектов Федерации. Практика свидетельствует о том, что далеко не все указы и постановления соответствуют действующему законодательству, особенно федеральному. Так, 11 января 1995 г. Президентом Чувашской Республики был издан Указ «О защите военнослужащих», в котором указывается, что из-за отсутствия правовой основы использования военнослужащих в военных действиях на территории Российской Федерации для разрешения межнациональных и региональных конфликтов военнослужащие не могут нести соответствующие юридические обязанности и ответственность. Тем самым Президент Чувашии взял на себя решение вопросов, относящихся к ведению федеральных органов государственной власти. К актам правительств субъектов Федерации относятся постановления и распоряжения. Постановления, имеющие наиболее важное значение, в большинстве своем имеют нормативный характер и принимаются по наиболее важным вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. Они издаются на основе и во исполнение законов субъектов Федерации, указов и постановлений глав их администраций. Акты правительств не могут противоречить законодательству Российской Федерации и ее субъектов. Они обязательны к исполнению на территории соответствующих субъектов Федерации. Следует сказать, что в некоторых республиках правительство возглавляют президенты этих республик. В частности, Правительство Республики Тыва действует под руководством Президента республики, который подписывает и законы, принятые Верховным Хуралом республики, и указы, и распоряжения Президента, и постановления, а также распоряжения Правительства. На этом основании порой дела- ется вывод о том, что в этих республиках нет четкого разграничения между указами президентов и постановлениями правительств, а статус этих актов носит неопределенный характер475. ’ Конечно, рассматриваемое совмещение должностей может приводить на практике к определенной путанице в издании актов президентов и правительств. Однако главное здесь совсем не в том, кто подписывает тот или иной акт, а в том, каким государственным органом издан этот акт и в какой мере его издание соответствует компетенции государственного органа, издавшего его. В субъектах Федерации создан механизм введения в действие нормативных актов, издаваемых президентами республик, главами администраций других субъектов Федерации, а также их правительствами. Например, в соответствии с Указом Президента Чувашской Республики от 15 октября 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу законов Чувашской Республики, актов Президента Чувашской Республики, Кабинета Министров Чувашской Республики и нормативных правовых актов исполнительной власти Чувашской Республики» указы и распоряжения Президента Чувашской Республики, постановления и распоряжения Кабинета Министров Чувашской Республики подлежат официальному опубликованию, кроме тех актов или отдельных их положений, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, в течение семи дней после их подписания. Акты Президента Чувашской Республики, имеющие нормативный характер, вступают в силу на территории республики по истечении семи дней после первого официального опубликования, если самими актами Президента не установлен иной порядок вступления их в силу. Акты Кабинета Министров Чувашской Республики, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус органов исполнительной власти республики, вступают в силу одновременно на всей территории республики по истечении семи дней после их первого официального опубликования. Одним из видов региональных источников конституционного права являются также содержащие конституционно-правовые нормы договоры и соглашения между субъектами Федерации. Конституции и уставы субъектов Федерации предусматривают возможность заключения таких договоров и соглашений между законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации. Так, согласно Конституции Республики Алтай (п. 2 ст. 118) глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай ведет переговоры и подписывает межреспубликанские соглашения от имени Республики AnTaii, заключенные в пределах ее компетенции. В соответствии с Уставом Курганской области (п. 2 ст. 88) глава (губернатор) этой области подписывает межрегиональные договоры Курганской области. Примером подобного рода договоров могут служить, в частности, договоры о дружбе и сотрудничестве между Чувашской Республикой и Республиками Татарстан и Башкортостан, подписанные соответственно 24 марта и 13 мая 1994 г. Согласно этим договорам стороны в своих взаимоотношениях исходят из принципов равенства, невмешательства во внутренние дела, добрососедства и сотрудничества. Стороны гарантируют гражданам на своей территории равные права и свободы независимо от национальности, политических взглядов и отношения к религии. Каждая из сторон обязуется воздерживаться от действий, наносящих политический, экономический, экологический или иной ущерб друг другу. Стороны взяли на себя обязательства оказывать друг другу правовую помощь по уголовным, гражданским и семейным делам, обмениваться опытом законотворческой деятельности, сотрудничать в борьбе с организованной преступностью. Стороны также обязаны содействовать взаимообогащению культур народов, населяющих республики, обеспечению, сохранению и функционированию родных языков, культур, обычаев и традиций, развитию национального самосознания. 21 мая 1997 г. в Казани заключен Договор о дружбе и сотрудничестве между Татарстаном и Чеченской Республикой Ичкерия, подписанный президентами этих республик. Стороны признали государственный суверенитет республик и установили, что «будут воздерживаться от действий, наносящих политический, экономический или иной ущерб друг другу» (ст. 2). Договор предусматривает участие Татарстана в восстановлении экономики и системы здравоохранения Чеченской Республики, программу обучения чеченских студентов в Казани, а также учреждение полномочных представительств обеих республик соответственно в Казани и Грозном476. Договоры стали действенными регуляторами взаимоотношений автономных округов с субъектами Федерации (край, область), в составе которых они находятся477. Следует заметить, что заключение договоров может способствовать ликвидации разногласий и конфликтов между субъектами Федерации. Так, в апреле 1994 г. специальным договором были частично урегулированы разногласия, существовавшие между Ненецким автономным округом и Архангельской областью. Согласно этому договору стороны сохранили общую территорию, осуществляя на ней самостоятельное хозяйствование. Особое место среди рассматриваемых актов занимают договоры, регулирующие вопросы проведения выборов в органы государственной власти субъектов Федерации, в составе которых находятся автономные округа. Заключение специальных договоров о выборах или включение соответствующих положений в договоры об отношениях между автономными округами и другими субъектами Федерации, в составе которых эти округа находятся, признано Конституционным Судом РФ одним из возможных направлений договорного регулирования внутри субъектов Федерации, имеющих в своем составе автономные округа'. Согласно Конституции РФ (ч. 4 ст. 66) отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области. Что касается договоров, то, думается, что в сфере регулирования отношений по вхождению округов в состав края (области) их нормы должны иметь приоритет над соответствующими нормами уставов и законов как края (области), так и автономных округов, поскольку последние вообще не упоминаются в качестве регуляторов отношений между краем (областью) и автономными округами. Кстати говоря, Конституционный Суд РФ в постановлении от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области указал, что вхождение автономного округа в край, область означает также признание населения округа составной частью населения края, области. В связи с этим население автономного округа вправе наравне с населением других районов (частей) края, области участвовать в выборах органов законодательной и исполнительной власти (главы администрации) края, области. Поэтому органы государственной власти автономного округа обязаны принять все предусмотренные законодательством меры для реализации этого права граждан. На основе Конституции РФ и в рамках действующего законодательства автономный округ, край, область могут конкретизировать с помощью договора условия и порядок формирования органов государственной власти. Однако указанный договор не может содержать положений, ограничивающих избирательные права граждан автономного округа, края, области. При осуществлении такого договора должны применяться федеральное законодательство и соответствующие законы края, области478. Таким образом, постановлением Конституционного Суда РФ зафиксирован приоритет договорных норм над нормами правовых актов края, области и автономного округа. Надо сказать, что заключение договоров между автономными округами и субъектами Федерации, в состав которых они входят, представляется необходимым, поскольку такого рода соглашения являются эффективным связующим звеном между государственно-правовыми системами субъектов. Об этом свидетельствует, в частности, Соглашение между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа «О порядке и условиях проведения выборов депутатов Тюменской областной Думы», заключенное 8 сентября 1996 г. Согласно этому документу округа участвуют в выборах депутатов Тюменской областной Думы в соответствии с Законом Тюменской области «О выборах депутатов в Тюменскую областную Думу», который, в свою очередь, должен быть согласован с органами государственной власти округов и приведен в соответствие с Соглашением (ст. I, 4). Тем самым устанавливается приоритет норм Соглашения над нормами областного закона. Соглашением (ст. 3) определяется численность депутатов Думы, избираемых на территории Ханты-Мансийского (10 депутатов) и ЯмалоНенецкого (четыре депутата) автономных округов. Финансирование выборов возложено на областной бюджет (ст. 3), а организационно-техническое обеспечение выборов на территориях округов — на окружные избирательные комиссии и окружные администрации (ст. 2). Для реализации Соглашения был принят ряд областных и окружных законов и других нормативных правовых актов. Так, Дума Ханты- Мансийского автономного округа приняла Закон от 22 сентября 1997 г. «Об участии Ханты-Мансийского автономного округа в выборах депутатов Тюменской областной Думы», возложивший на избирком автономного округа и органы местного самоуправления осуществление организационно-технических мероприятий по реализации возможности участия избирателей округа в выборах депутатов Тюменской областной Думы. Ряд законов был принят 12 сентября 1997 г. и Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа, в том числе: «О наделении избирательной комиссии Ямало-Ненецкого автономного округа полномочиями по подготовке и проведению выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти Тюменской области»; «О соглашении между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа «О порядке и условиях проведения выборов депутатов Тюменской областной Думы» от 8 сентября 1997 г.»; «О выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти Тюменской области с участием населения Ямало-Ненецкого автономного округа». 3 июня 1997 г. был подписан Договор «Об основах взаимоотношений органов государственной власти Красноярского края и Эвенкийского автономного округа». Он включал вопросы выборов в краевые органы государственной власти в перечень вопросов совместного ведения края и округа (ст. 2). Установлено, что действие законов и иных нормативных правовых актов края распространяется на территорию округа в порядке и на условиях, устанавливаемых соглашениями или законами и нормативными правовыми актами округа (ст. 4). В договоре закреплен приоритет договорных норм над нормами правовых актов края и округа (ст. 17). В отличие от рассмотренного ранее соглашения, посвященного вопросам организации конкретных выборов, договор содержит общие предписания, регулирующие взаимоотношения субъектов Федерации о проведении региональных выборов. Такой же общий характер имеет и подписанный 11 июня 1996 г. Договор Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа «О взаимоотношениях между органами государственной власти Иркутской области и органами государственной власти Усть- Ордынского Бурятского автономного округа». В соответствии с ним население округа принимает участие в выборах Законодательного собрания и губернатора области на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права в соответствии с федеральным и областным законодательством (ст. 14)'. Посредством заключения договоров между субъектами Федерации могут решаться отдельные вопросы, имеющие конституционно-правовое значение. Так, в 1993—1994 гг. был урегулирован территориальный спор между Ивановской и Нижегородской областями. На основе договоренностей органов государственной власти этих областей и исходя из итогов местного референдума один из районов — Сокольский, ранее входивший в состав Ивановской области, был передан соседней Нижегородской области479. Наряду с региональными в практике встречаются источники конституционного права, носящие регионально-местный характер. К ним можно отнести договоры между субъектами Федерации и действующими на их территории органами местного самоуправления, в частности, Договор о передаче полномочий органов исполнительной власти Московской области исполнительным органам местного самоуправления Одинцовского района. Согласно договору (ст. I) стороны признают, что реализация программы социально-экономического развития района требует передачи дополнительных полномочий органов исполнительной власти Московской области исполнительным органам местного самоуправления Одинцовского района. В число этих полномочий входят (ст. 3): бюджетное регулирование при разработке проектов областного и консолидированного бюджета Московской области; управление и распоряжение объектами областной собственности, расположенными на территории Одинцовского района; формирование фонда развития Одинцовского района; формирование налогового фонда для привлечения иностранных инвестиций на территории Одинцовского района; осуществление мер по ограничению монополистической деятельности и развитию предпринимательства на территории района; проведение государственной политики ценообразования и оплаты труда на подведомственной территории; содействие организации государственного страхования, единой системы учета и статистики; охрана труда и здоровья населения города, разработка и внедрение городской системы медицинского страхования, лицензирование фармацевтической деятельности; управление образовательными учреждениями областного подчинения, создание, реорганизация и их ликвидация, установление нормативов финансирования образования, контроль за соблюдением государственных образовательных стандартов; управление органами санитарно-эпидемиологического надзора, организация мероприятий по предупреждению и ликвидации эпидемий инфекционных болезней, массовых заболеваний, введение и отмена карантина, определение прейскуранта услуг по уборке городов и населенных пунктов; планирование охраны окружающей природной среды, финансирование и материально-техническое обеспечение природоохранных программ, дача разрешений на право использования природной среды и ее ресурсов, на выброс и сброс вредных веществ, размещение, переработку, складирование и захоронение отходов, организация сброса и рекуперации производственных и бытовых отходов, выдача лицензий на пользование недрами; согласование условий предоставления недр в пользование на подведомственной территории и доли добываемого сырья, определение форм и размеров платы за использование недр, предоставление водных объектов в обособленное пользование; утверждение градостроительных нормативов, градостроительной документации, организацию лицензирования строительного производства; регистрация предприятий с иностранными инвестициями, определение порядка открытия и деятельности представительств иностранных фирм, организаций и банков на территории района; предоставление земельных участков под объекты, находящиеся в собственности Московской области; иные полномочия исполнительных органов государственной власти Московской области в сфере административного, административно-процессуального, трудового, жилищного, земельного, лесного законодательства, законодательства Московской области о недрах, об охране окружающей среды. В договоре указывается, что органы исполнительной власти Московской области вправе контролировать реализацию переданных исполнительным органам местного самоуправления Одинцовского района полномочий (ст. 6) и с этой целью предоставляют необходимые материальные и финансовые средства (ст. 7), а исполнительные органы местного самоуправления Одинцовского района не могут без согласия органов исполнительной власти Московской области передавать кому бы то ни было предоставленные им органами исполнительной власти Московской области полномочия (ст. 9)480.