<<
>>

1. Реформы России 90-х гг. XX в.

В это время в Российской Федерации предпринимаются свои, в значительной мере самостоятельные от власти союзного центра меры по созданию новой системы власти на местах. Во-первых, Россия возвращается к идее лестного самоуправления. Постепенно районные, городские, сельские и поселковые Советы, т.е. низовые звенья системы местных органов государственной власти, были выведены из системы государственных органов и объявлены органами местного самоуправления. Во-вторых, произошло ^разведение* должностей в советских и партийных органах.
Решениями Съезда народных депутатов РСФСР, затем и указами первого российского Президента запрещалось партийным лидерам (любых партий) быть руководителями Советов. В-третих, реформируется федеративное устройство. Субъектами Российской Федерации стали не только единицы, в которых учитывался национально-этнический признак — автономные республики (позже — просто республики в составе Российской Федерации), автономные области и автономные округа, но также и территориальные единицы — края, области, города федерального значения. С объявлением этих единиц субъектами РФ принципиально изменился статус их органов — они перестали быть местными органами государственной власти. Теперь это органы государственной власти субъектов РФ. Что касается видов и порядка формирования этих органов, страна прошла через сложные реформы, однако и в наши дни процессы нельзя считать завершенными. Напомним, в 1991 г., когда был избран первый Президент РФ, в краях, областях существовали соответствующие Советы народиых депутатов и избираемые ими исполкомы. По порядку формирования эти органы были официально самостоятельны и независимы от центра. По существу, у Президента РФ не было своей вертикали власти. В ситуации непростых отношений с руководством Союза ССР последнее вполне могло вести (и вело) свою политику, адресованную органам власти краев, областей, перетягивая их на свою сторону и противопоставляя Президенту РФ. Поэтому когда часть руководства Союза ССР в интересах недопущения развала СССР объявила 19 августа 1991 г. о создании Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП) и когда первый Президент РФ резко выступил против этого и одержал победу, его первыми шагами внутри Российской Федерации стало создание и укрепление вертикали исполнительной власти. Постановлением Верховного Совета РСФСР от 21 августа 1991 г. «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий государственного переворота в СССР* в краях, областях, автономных областях, автономных округах вводилась должность главы администрации, который стал правопреемником исполнительного комитета; право назначать и освобождать этих должностных лиц было предоставлено Президенту РСФСР. Сам Президент тут же усиливает вертикаль и в своем Указе от 22 августа 1991 г. «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР» объявляет, что все они (снизу доверху) входят в единую, подчиненную ему систему исполнительной власти. Свое определяющее положение в системе исполнительной власти субъектов РФ Президент старается всячески сохранить. 24 октября 1991 г. принимается Закон РФ «О выборах главы администрации». Он гласит, что выборы глав органов государственного управления в краях, областях, автономной области, автономных округах, местной администрации в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется гражданами РСФСР на основе всеобщего избирательного права.
Однако 5-й Съезд народных депутатов РСФСР принимает 1 ноября 1991 г. постановление «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы», в котором признает нецелесообразными выборы глав администраций и запрещает их на период до 1 декабря 1992 г. Главы администраций приводятся к должности путем назначения. В постановлении Съезда отражен Указ Президента РСФСР от 25 ноября 1991 г. (с дополнениями от Юянваря 1992 г.), в котором определялось, что главы администрации краев, областей, автономной области, автономных округов, как и главы административных центров этих субъектов, назначаются на должность Президентом с внесением на согласование кандидатур в соответствующие Советы. Законом РСФСР от 5 декабря 1991 г. «О некоторых вопросах правового регулирования деятельности краевых, областных Советов народных депутатов* предусмотрено, что эти Советы избирают из своего состава так называемый малый Совет. Его численность — не более одной пятой от числа народных депутатов, установленной для соответствующего краевого, областного Совета. Малый Совет осуществляет все полномочия Совета, за некоторыми исключениями. 5 марта 1992 г. принимается Закон РФ о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации. Закон определяет краевой, областной Совет как представительный орган государственной власти края, области, а краевую, областную администрацию — как исполнительный орган государственной власти (орган государственного управления) края, области. Депутаты краевого, областного Совета и глава краевой, областной администрации избираются населением. Однако норма о выборах главы вводилась в действие «с момента назначения первых выборо^главы администрации». Закон от 5 марта был распространен и на другие субъекты РФ. Как применять Закон в части Советов в соотношении с упоминавшимся актом о малых Советах? Тут особой проблемы не было — на очередных выборах в краевой, областной Совет будет избрано не больше депутатов, чем их входило в малый Совет. Поэтому постановлением Верховного Совета РФ от 15 апреля 1992 г. позволялось до избрания краевых, областных Советов применять и новый Закон, и прежний. Главы администраций субъектов РФ практически повсеместно были назначены Президентом РФ. И он не спешил с выборами. Кроме того, усиливал зависимость глав от себя. В частности, Указом от 7 августа 1992 г. было утверждено Положение о дисциплинарной ответственности глав администраций. В нем предусматривалось, что к названным лицам могут быть применены такие дисциплинарные меры, как замечание, предупреждение о неполном служебном соответствии, освобождение от должности. По отношению к главам администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов указанные меры применяет Президент (глав республик он не «трогал»). Не без инициативы Президента VII Съезд народных депутатов РФ принимает 10 декабря 1992 г. постановление «О главах администраций», в котором считает нецелесообразным проведение повсеместных выборов таких глав на период до выборов депутатов Советов нового созыва. 1 апреля 1993 г. принимается Закон РФ «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой, сельской администрации*. Установлено, что назначение в порядке, определенном данным Законом, осуществляется при условии, что соответствующий Совет предлагает Президенту, главе вышестоящей администрации произвести назначение главы администрации.
Президент вносит на согласование Совету народных депутатов края, области и т.д. одну или несколько кандидатур на должность главы администрации данного субъекта РФ. Совет сообщает Президенту о своем согласовании- кандидатуры, а в случае ее отклонения вправе обратиться к Президенту с предложением внести на рассмотрение Совета иные кандидатуры либо Совет принимает решение о проведении выборов главы. Если же Совет в месячный срок не рассмотрит предложенную кандидатуру, Президент вправе назначить главу самостоятельно. Осенью 1993 г. начинается новый виток развития событий, связанных с формированием представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. В противостоянии со Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ, в том числе в связи с разработкой и принятием новой Конституции РФ, как уже говорилось в разделе 2 данной книги, Президент не всегда получал поддержку представительных органов субъектов РФ, чаще они поддерживали Съезд и Верховный Совет. А главы администраций, в своем большинстве назначенные Президентом, чаще были на его стороне. Когда 21 сентября 1993 г. Президент РФ своим Указом № 1400 прекратил деятельность Съезда и Верховного Совета РФ, многие Советы народных депутатов субъектов РФ не только не поддержали Президента, но и осудили его действия как противоконституционные. Они пытались отстранить от должности глав администраций, поддержавших Президента. Ответные меры не заставили себя долго ждать. Указом от 27 сентября 1993 г. «О функционировании органов исполнительной власти в период поэтапной конституционной реформы Российской Федерации» Президент установил, что по предметам совместного ведения РФ и субъектов органы исполнительной власти субъектов входят в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации и подчиняются Совету Министров — Правительству РФ. До начала работы Федерального Собрания глава администрации края, области и т.д. не может быть освобожден от должности иначе как по решению Президента; выборы глав администраций и голосование по их отзыву в этот период не проводятся. Последовал роспуск ряда Советов субъектов РФ Президентом; многие Советы были распущены главами администрации субъектов; отдельные Советы приняли решение о са- мороспуске. В это же время Президент принимает решение о прекращении деятельности районных и городских, сельских и поселковых Советов народных депутатов. 9 октября 1993 г. издан Указ «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации». В краях, областях, автономной области, автономных округах, городах федерального значения населением избираются органы представительной власти (собрания, думы и т.п.) в составе 15—50 депутатов, работающих на постоянной основе. До избрания и начала работы новых органов представительной власти и местного самоуправления исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами, осуществляются администрацией субъекта; бюджеты утверждаются Советами с согласия главы администрации соответствующего субъекта РФ; местные бюджеты утверждаются с согласия местной администрации. В Указе говорилось, что деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет местная администрация. В случае самороспуска Совета или невозможности выполнения Советом своих полномочий ввиду отсутствия необходимого кворума функции органа представительной власти временно осуществляет соответствующая администрация. 22 октября 1993 г. издан Указ Президента РФ «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации». Указом было утверждено Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Закон о краевом, областном Совете и краевой, областной администрации, другие законодательные акты применялись в части, не противоречащей Указу, а выборы в представительные (законодательные) органы государственной власти указанных единиц намечались на период с декабря 1993 г. по март 1994 г. Поданному Указу представительный (законодательный) орган государственной власти субъекта РФ избирался в составе не более 50 депутатов (представителей), т.е. нижняя планка была отменена. Наименование органа и количество его депутатов (представителей), включая работающих на штатной оплачиваемой основе, определялись субъектом РФ самостоятельно с учетом исторических, национальных и других условий и традиций (Указ от 22 декабря 1993 г. дополнил норму — на штатной основе работает не более двух пятых от общего числа депутатов). Орган избирается сроком на два года. К ведению представительного органа было отнесено правовое (законодательное) регулирование общественных отношений в пределах его полномочий. Но акты подписывал и обнародовал глава администрации (правительства) субъекта. Представительный орган рассматривал и утверждал бюджет субъекта РФ по представлению администрации (правительства) субъекта, осуществлял контроль за исполнением принятых ими правовых (законодательных) актов, исполнением бюджета и распоряжением (отчуждением) имуществом, относящимся к собственности субъекта РФ. Органом исполнительной власти в крае, области, городе федерального значения, автономной области, автономном округе являлась их администрация (правительство). Руководство ее деятельностью осуществлял глава соответствующей администрации (правительства). Наименование органа (администрация, правительство и т.п.) и его главы устанавливалось с учетом исторических, национальных и других условий и традиций представительным органом субъекта РФ. Состав администрации (правительства) формировался главой. Президент РФ продолжает усиливать свои позиции в направлении исполнительной власти субъектов РФ. В этих целях принимается Указ от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации». Впредь до принятия федеральных законов и законов субъектов РФ, определяющих механизм реализации ст. 77 новой Конституции РФ, необходимо установить принципы и порядок формирования органов государственной власти субъектов РФ. В Указе говорилось, что главы исполнительной власти субъектов независимо от того, назначены они или избраны, обладают всеми полномочиями, установленными соответствующими нормативными актами, и в равной степени несут ответственность за реализацию этих полномочий. По Указу назначение на должность и освобождение от должности глав администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, применение к ним мер дисциплинарной ответственности производится указами Президента по представлению Председателя Правительства. Вопрос о назначении выборов главы администрации края, области и т.д. Президент оставил за собой, пока иной порядок не будет установлен федеральным законодательством. Указом было утверждено Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации. В нем определено, что глава администрации является высшим должностным лицом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и руководит органами исполнительной власти данного субъекта РФ. Он должен был взаимодействовать с представительным органом власти субъекта. Глава адмнистрации формировал органы исполнительной власти субъекта, назначал на должность и освобождал от должности глав администраций городов и районов, а также решал вопросы применения к ним мер дисциплинарной ответственности, если в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, они не были отнесены к органам местного самоуправления. У главы администрации были немалые гарантии деятельности и статуса. Но ключевым оставалось правило о подчинении Президенту РФ. Многие главы хотели большей самостоятельности и связывали ее с прямым избранием населением. Постепенно Президент все же разрешал прямые выборы глав администраций краев, областей и т.д., тем более что главы других субъектов — президенты республик избирались населением по решению самих республик, официального согласия Президента для этого не требовалось. В1995—1996 гг. с согласия Президента прямые выборы глав администраций (губернаторов) прошли во многих субъектах РФ. В 1996 г. вопрос о прямых выборах нашел разрешение в постановлении Конституционного Суда РФ в связи с оценкой ряда положений Устава Алтайского края. В Уставе, в частности, предусматривались выборы главы администрации края Законодательным собранием края. Конституционный Суд высказался в пользу прямых выборов населением. Прямые выборы стали общим правилом и были отражены в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
<< | >>
Источник: Авакьян С.А.. Конституционное право России: Учебный курс. — В 2 т. Т. 2. 2005

Еще по теме 1. Реформы России 90-х гг. XX в.:

  1. РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В «ДОГОНЯЮЩЕЙ МОДЕРНИЗАЦИИ»: РЕФОРМЫ ПОСЛЕ 1789 ГОДА В ГЕРМАНИИ И «ВЕЛИКИЕ РЕФОРМЫ» В РОССИИ В СРАВНИТЕЛЬНОЙ ПЕРСПЕКТИВЕ Й. Цвайнерт
  2. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В РОССИИ
  3. Административная реформа в России: предварительные итоги
  4. 93. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРАВОВОЙ РЕФОРМЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
  5. ПРОБЛЕМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРАВОВОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ И ЗАДАЧИ ЮРИДИЧЕСКОЙ АНТРОПОЛОГИИ.
  6. А.Г. КУЧЕРЕНА. АДВОКАТУРА В УСЛОВИЯХ СУДЕБНО-ПРАВОВОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ, 2009
  7. 1.2. Углубление экономической реформы в России и ее связь с маркетингом
  8. 2.1. Адвокатура России в период до судебной реформы 1864 г.
  9. Глава 17. Буржуазные реформы в России
  10. § 3. Судебно-правовая реформа в России и типология процесса
  11. § 3. СУДЕБНО-ПРАВОВАЯ РЕФОРМА В РОССИИ И ТИПОЛОГИЯ ПРОЦЕССА
  12. Разделение властей в России: традиция и реформы
  13. РЕФОРМА ФЕДЕРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ ПО В.ПУТИНУ: ПРИМЕР БАШКОРТОСТАНА
  14. Глава X. Адвокатура России в условиях судебно-правовой реформы
  15. Глава 6 Учет в России до реформ Петра I (862—1700 гг.)
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -