Задать вопрос юристу

§ 5. Реформы 1989—1993 гг.

Политические преобразования в ходе перестройки в Советском государстве в 80—90-е гг., конечно же, нашли отражение и в Российской Федерации, причем зачастую отразились здесь ярче, чем на уровне Союза. Применительно к государственному устройству процессы были сложными.
Это было обусловлено как внутренними изменениями в самой Российской Федерации, так и фактом ее пребывания в составе Союза ССР. Читатель уже информирован о том, что при конституционной реформе от 27 октября 1989 г. вводятся новые представительные органы власти республики — Съезд народных депутатов РСФСР и Верховный Совет РСФСР, а в порядке их формирования отражается федеративная природа РСФСР. Съезд состоял из 1068 депутатов, из которых 900 избирались по территориальным избирательным округам на всей территории РСФСР, а 168 — по национально-территориальным избирательным округам, образованным на территории составных частей РСФСР Вводится двухпалатный постоянно действующий представительный орган власти — Верховный Совет РСФСР. Кроме того, налицо и первый шаг к возможному признанию краев, областей и городов республиканского подчинения субъектами РСФСР, поскольку уже и от них избираются депутаты в состав Съезда и Верховного Совета. Очень сложно идет развитие отношений на уровне Союза ССР. Это было время так называемой суверенизации — объявления республиками своих государственных суверенитетов, приоритета местного законодательства перед союзным и т.п. Российская Федерация также пытается добиться более достойного положения в Союзе ССР с учетом своей политической и экономической роли. Процессы суверенизации и претензий на более достойную роль в советском государстве охватывают и многие автономные республики в составе РСФСР. Они недовольны тем, что их как бы сделали республиками «второго сорта», они не стали в свое время учредителями СССР, не являются субъектами Союза ССР, не имеют одинаковых прав с союзными республиками. Центр вынужден учитывать позицию автономных республик и пытается использовать ее в своих отношениях с союзными республиками. Напомним то, о чем уже говорилось в разделе II книги: 10 апреля 1990 г. Верховный Совет СССР принимает Закон «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик», в котором все полномочия и гарантии по обеспечению экономической самостоятельности закрепляются для союзных и автономных республик в одних и тех же статьях Закона, различий между ними не проводится. А 26 апреля 1990 г. принимается Закон СССР «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации». В нем союзные республики определяются как суверенные государства, добровольно объединившиеся в СССР. Автономные республики характеризуются как государства, «являющиеся субъектами федерации — Союза ССР». Правда, тут же сказано, что они входят в состав союзных республик. Конструкция «автономная республика — субъект СССР» не исключала для РСФСР крайне нежелательных последствий. Могло получиться так, что при решении важных вопросов и при противостоянии Союзу ССР РСФСР голоса ее 16 автономных республик (а они в совокупности составляли только 15% населения РСФСР) дали бы перевес решению, не очень выгодному для РСФСР. В конце мая — июне 1990 г. состоялся 1-й Съезд народных депутатов РСФСР.
Отражая стремление к усилению самостоятельности РСФСР, 12 июня 1990 г. Съезд принимает Декларацию о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. Декларация знаменовала новый этап в развитии Российской Федерации и в ее положении в составе СССР. Казалось бы, РСФСР, говоря о своем государствнном суверенитете, констатирует записанное и в Конституции СССР, поскольку, согласно ее ст. 76, союзная республика — суверенное советское социалистическое государство. Но характеризуя Декларацию во втором разделе книги, мы отметили, что в ней содержатся принципиальные положения, хотя и признающие ^хождение РСФСР в Союз ССР, но трактующие РСФСР как самостоятельное и независимое государство. Устанавливается верховенство Конституции и законов РСФСР на всей ее территории; действие законов СССР, вступающих в противоречие с суверенными правами РСФСР, приостанавливается республикой на своей территории. В постановлении «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР (Основа нового Союзного договора)» от 22 июня 1990 г. Съезд обозначил свою позицию: лишь несколько ведомств Союза ССР могут осуществлять функции непосредственного управления организациями, предприятиями и учреждениями, причем в эти органы назначаются полномочные представители РСФСР, а Правительства СССР и РСФСР заключают договоры, касающиеся осуществления функций союзных ведомств на территории РСФСР. Остальные отрасли должны быть переданы в ведение РСФСР с созданием соответствующих органов РСФСР. А по некоторым направлениям часть функций союзных министерств передается РСФСР (например, МИД). В общем, с этого времени и на последующие полтора года отношения междуРСФСР и СССР напоминают известное выражение «перетягивание канатов». В 1990—1991 гг. союзное руководство решило подготовить вместо Договора 1922 г. об образовании СССР новый акт о союзе республик — Союзный договор. В каждом новом варианте проекта Договора позиции Союза ССР ослаблялись, и Союз начинал напоминать сначала слабую федерацию, потом конфедерацию, а затем и вообще международно-правовое объединение с причудливым названием ССГ — Союз Суверенных Государств. Противостояние Союзного центра и РСФСР особенно усилилось с избранием Президентом РСФСР в июне 1991 г. Б.Н. Ельцина. По мнению многих историков и политических деятелей-мемуаристов, первый Президент РСФСР сознательно вел дело к развалу СССР не столько ради усиления РСФСР, сколько из своих личных амбиций и желания стать лидером самостоятельного государства. Как известно, в декабре 1991 г. Президенты РСФСР и Украины и Председатель Верховного Совета Белоруссии подписали соглашение о ликвидации СССР, ратифицированное Верховными Советами всех трех республик. Верховный Совет РСФСР делает это 12 декабря 1991 г. с одновременной денонсацией Договора 1922 г. об образовании СССР. С этого времени РСФСР становится независимым государством, полноценным субъектом международно-правовых отношений и правопреемником СССР. Законом РСФСР от 25 декабря 1991 г. вместо наименования РСФСР вводится новое наименование государства. Российская Федерация — Россия. В это время внутренние федеративные отношения в Российской Федерации развиваются следующим образом. Первым шагом можно назвать определенное повышение статуса автономных областей и автономных округов. При конституционной реформе 15 декабря 1990 г. снято указание о том, что автономные области входят в края и области. Таким образом, пять имеющихся автономных областей теперь напрямую входят в РСФСР. В отношении автономных округов, также состоявших в краях и областях, пока записывается половинчатая формулировка: округ «находится в составе РСФСР и может входить в край или область* (ст. 83). Она отражает первые попытки некоторых автономных округов выйти из краев, областей и напрямую войти в РСФСР. Более серьезными являются проблемы положения автономных республик. Как говорилось ранее, процессы суверенизации затронули не только союзные республики в СССР, но и автономные республики в составе РСФСР. Многие из них принимают свои декларации о государственном суверенитете. Они хотят усиления своего исложения. И если на уровне СССР им идут навстречу, то и РСФСР что-то должна предприниматьдля нормализации, а то и «задабривания» республик. И при конституционной реформе в мае 1991 г. слова «автономная республика» заменяются по всему тексту Конституции на слова «республика в составе РСФСР». Повышение статуса республик становится притягательным для других субъектов, и прежде всего для автономных областей. По их желанию законами РСФСР от 3 июля 1991 г. четыре автономные области — Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская и Хакасская — преобразуются в республики в составе РСФСР. Остается лишь одна автономная область — Еврейская, которая напрямую входит в РСФСР. После распада СССР вопросы внутренних отношений в Российской Федерации становятся еще более острыми. С одной стороны, желают усиления своих позиций республики, с другой — не очень довольны своим положением края, области, города республиканского значения — они остаются в статусе административно-территориальных единиц, хотя зачастую обладают сильным хозяйствен ным потенциалом и вносят более весомый вклад в экономику России. Центр и территории приходят к выводу о необходимости реформирования и нового конституционного оформления федеративной структуры РСФСР. Не без влияния ранее проводившейся кампании по подготовке Союзного договора на уровне СССР в Российской Федерации появляется идея подписать свой Федеративный договор, посредством которого упорядочить внутренние отношения, а также определиться со статусом всех видов единиц, составляющих Российскую Федерацию. Напомним, что 16 июня 1990 г. I Съезд народных депутатов РСФСР создал Конституционную комиссию, и с этого времени интенсивно шла подготовка нового Основного Закона РФ. Во всех вариантах проектов Конституции в качестве субъектов Российской Федерации обозначаются не только республики, автономные области и автономные округа (хотя в отношении их идет спор — считать ли их тоже субъектами), но и края, области, города федерального значения. Ищут какие-то общие наименования для субъектов (например, одно время предлагалось, в отличие от республик, территориальные субъекты называть землями — на германский манер), обсуждают возможность одинакового конституционно-правового статуса всех субъектов либо каких-то преимуществ д ля республик. На начало 1992 г. центральное руководство и лидеры регионов признают целесообразным подписать договоры, которые: фиксировали бы официальное признание территориальных единиц субъектами Российской Федерации; оговорили бы статус отдельных групп субъектов; способствовали бы укреплению федеративных связей во внутренних отношениях. В результате были разработаны и подписаны 31 марта 1992 г. три Договора: Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации. В совокупности эти три Договора вошли в историю страны и конституционно-правового регулирования как единый Федеративный договор. При большом политическом значении документа его конституционно-правовая сила вызывала вопросы. Прежде всего, если это раздельные договоры, насколько они обязательны для других субъектов РФ, должны ли последние считаться с оговоренными в отдельных договорах спецификой статуса, правами и претензиями соответствующих субъектов, из которых вытекало определенное их неравенство с другими субъектами (например, республики настояли на указании в наименовании своего Договора, что они являются «суверенными», а также настаивали в Протоколе к Договору, что не менее 50% месте одной из палат высшего законодательного органа РФ надо обеспечить представителям республик, автономных областей и автономных округов; края, области и города федерального значения в своем Протоколе к Договору настаивали на предоставлении им права принимать законы для осуществления регулирования на соответствующей территории; и Т.Д.). Для того чтобы Федеративный договор стал основой внутригосударственного строительства, TV Съезд народных депутатов РФ 10 апреля 1992 г. принимает постановление о его одобрении и о включении Федеративного договора составной частью в Конституцию РФ. 21 апреля 1992 г. проводится очередная конституционная реформа, при этом, помимо прочего, более подробно формулируется статья о предметах ведения Российской Федерации и включаются статьи о вопросах совместного ведения Российской Федерации и каждого из видов ее субъектов. При обсуждении вопроса о федеративном устройстве, в том числе и на Съезде народных депутатов, вновь появляется идея Русской республики в составе Российской Федерации. Причем речь идет о двух ее вариантах: а) Русская республика включает территории, остающиеся за вычетом республик, автономной области и автономных округов; б) у названных видов субъектов отрезаются территории, населенные преимущественно русскими, и они тоже включаются в Русскую республику. Идея Русской республики в первом варианте была опасна тем, что она принижает роль русской нации, отводит ей роль государствообразующей нации нс всей Российской Федерации, а лишь части территории данного государства. А второй вариант опасен вдвойне, поскольку территориальные переделы приведут к сильнейшим внутренним конфликтам. К чести органов государственной власти Российской Федерации, они оставили без внимания соответствующие предложения. Итак, с момента данной конституционной реформы можно считать, что в России объявляется новая федерация, субъектами которой являются: республики с составе Российской Федерации — национальные (по крайней мере по названию) государства; автономная область, автономные округа — национально-территориальные (или национально-государственные) образования (национальные опять же, скорее, по названию, поскольку этническое население составляет мизерный процент от общего числа жителей данных субъектов); края, области, города федерального значения —территориальные образования (с объявлением их субъектами РФ — территориально-государственные образования). Однако конституционно-правовое оформление нового федерализма еще не решило главную проблему — положения субъектов в федеративном государстве. А в этом плане субъекты оставались неравными. Республики были выше по своему статусу, чем остальные субъекты. Республики именовались государствами, их основой были конституции (другим субъектам предлагались в качестве их главного документа уставы), они имели право на принятие законов (этого не было у иных субъектов), более широкий диапазон правотворчества. Закон республики не мог отменить Верховный Совет РФ, а в отношении акта представительного органа иного субъекта это было возможно. Президент РФ мог лишь приостановить акты исполнительной власти республик, но был вправе отменить аналогичные акты иных субъектов. Республики возглавляли их президенты, избиравшиеся населением, а у других субъектов были главы администраций, и на том этапе они в основном назначались Президентом РФ, причем он имел в отношении этих лиц и право дисциплинарных взысканий. У республик было больше мест для представительства на федеральном уровне: больше депутатов в составе Съезда и Верховного Совета; вхождение председателя правительства в состав Правительства РФ; отдельное представительство республики при Президенте РФ (у других субъектов — представительство при Правительстве РФ). Даже в отношении судебных.органов у республик было больше прав — они могли создать свои конституционные суды, судьи их верховных судов и арбитражных судов избирались верховными советами республик, в то время как судьи аналогичных судов других субъектов РФ избирались Верховным Советом РФ. Прокурор республики назначался на должность по согласованию с республикой, для назначения прокурора иного субъекта такого согласования не требовалось. Наконец, при формировании бюджета в распоряжении республик оставлялось больше средств. Таким образом, была налицо асимметрия в федеративном устройстве. Ситуация порождала несколько перспектив: а) выровнять статус субъектов путем повышения статуса иных субъектов до уровня республик либо понижения статуса республик до уровня остальных субъектов РФ; 6) найти некий средний, компромиссный вариант, когда статус одних субъектов повышается, а других понижается; в) оставить асимметрию, т.е. неравный статус субъектов. Федеральный центр медлил с принятием решения, более того, заигрывал с республиками, которые охватил процесс суверенизации. Б.Н Ельцин, находясь в Татарстане, на вопросотом, как быть с суверенитетом, ответил — берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить. Конечно, подразумевалась самостоятельность республик в своих внутренних делах, в отведенных им сферах ведения. Но ряд республик буквально понял эти слова, в том числе видя в них основу асимметрии в федеративных отношениях. В свою очередь ряд субъектов, не являющихся республиками, решил так: если республики имеют более высокий статус — надо становиться республиками. Мы сказали ранее, что в 1991 г. статус республик получили четыре автономные области. В 1990—1992 гг. о желании стать республиками объявляют некоторые административные области и автономные округа. Все явления, имевшие место в практике федеративных отношений в России в рассматриваемый период, учитывались в ходе подготовки новой Конституции РФ. Происходят нелегкие, а то и противоречивые процессы. Так, сначала в проекты Конституции, подготовленные Конституционной комиссией и Президентом РФ, включается Федеративный договор. Когда остается лишь проект Президента, из него на последнем этапе Федеративный договор исключается. Выравнивается и статус субъектов РФ, что отражается в Конституции. Однако многие вопросы устойчивого развития федеративных отношений остаются.
<< | >>
Источник: Авакьян С.А.. Конституционное право России: Учебный курс. — В 2 т. Т. 2. 2005

Еще по теме § 5. Реформы 1989—1993 гг.:

  1. § 1. Аграрная и земельная реформы как неотъемлемое звено экономических реформ: понятия, исторические, идеологические и социально-экономические предпосылки
  2. ГОД 1989 И ДАЛЕЕ
  3. РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В «ДОГОНЯЮЩЕЙ МОДЕРНИЗАЦИИ»: РЕФОРМЫ ПОСЛЕ 1789 ГОДА В ГЕРМАНИИ И «ВЕЛИКИЕ РЕФОРМЫ» В РОССИИ В СРАВНИТЕЛЬНОЙ ПЕРСПЕКТИВЕ Й. Цвайнерт
  4. Реформа хозяйства или реформа власти?
  5. МАЦУСИТА, Коносуке (1894-1989)   Matsushita, Konosuke
  6. Глава 13 МИРОВАЯ ЭКОНОМИКА С 1979 ПО 1989 г.
  7. Лавров В.П.. Расследование преступлений по горячим следам. - М. - 87 с., 1989
  8. Василькова Ю. В.. Социалисты-утописты об образовании и воспитании., 1989
  9. Керимов Д.А.. Политические институты и обновление общества, 1989
  10. ИСИКАВА, Каору (1915-1989) Ishikawa, Kaoru
  11. 7. Конституция Российской Федерации 1993 г.
  12. 3. Итоговый документ Венской встречи государств — участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе1 Вена, 15 января 1989 г.
  13. ГУЛИК, Лютер (1892-1993)   Gulick, Luther Halsey
  14. ПАРКИНСОН, Сирил Норткот (1909-1993) Parkinson, Cyril Northcote
  15. В ПОИСКАХ НОВОЙ ЗНАКОВОЙ системы (1985-1993)
  16. Патриотический консенсус в эпоху постмодерна (1993-2000)
  17. ПОЛЬ Елена Аполлинариевна (1901—1993)
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальная юстиция - Юридическая антропология‎ - Юридическая техника - Юридическая этика -