1.2 Реализация конституционного принципа разделения властей как условие обеспечения правопорядка
В основе государственно-правового механизма современного демо1фэтического правового государства заложен конституционный принцип разделения властей, который призван консолидировать и оптимизировать работу ветвей государственной власти, способствовать формированию и обеспечению правопорядка. Обеспечение правопорядка является важнейшей функцией и задачей государства, в реализации которых участвуют практически все органы государственной власти. Правопорядок есть цель правового регулирования, его результат. Для его обеспечения принимаются и издаются нормативноправовые и правоприменительные акты, формируется и функционирует механизм его обеспечения, конструкция которого разработана и обоснована в последующем. Представляется, что именно реализация конституционного принципа разделения властей является важнейшим условием качественного установления и эффективного обеспечения правопорядка в целом. В Конституции РФ (ст. 10) закреплено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны Функционирование ветвей государственной власти осуществляют законодательные, исполнительные н судебные органы, которые в определенной мере, самостоятельно н во взаимодействии с другими органами государственной власти, обеспечивают правопорядок. Оставляя определение круга субъектов обеспечения правопорядка на последующий анализ, первоначально следует рассмотреть, как реализуется принцип разделения властей, раскрыв основные конституционные характеристики законодательной, исполнительной н судебной ветвей власти, их взаимодействие и значение в механизме укрепления правопорядка в целом. Обратим внимание на доктринальное понятие «ветвь государственной власти». В литературе данный термин используется длительное время, однако единого общепризнанного понятия не сформулировано. Одним из первых определение ветви государственной власти предложил А. С. Автономов, по мнению которого это один или несколько государственных органов, образующих в рамках единого механизма осуществления власти самостоятельную систему, которая наделяется властными полномочиями для выполнения присущих ей функций1. При анализе признаков ветви государственной власти, в числе важнейших выделяются: часть государственного механизма; включающая в себя, как правило, несколько однородных государственных органов, обладающих определенной самостоятельностью; выполняющая соответствующие государственные функции и обладающая собственной структурой; осуществляющая свои функции посредством специфических форм, методов и процедур. С учетом таких признаков В.Е.Чиркин под ветвью государственной власти понимает обособленную организационно-функциональную систему в целостном государственном механизме, специализированные органы и должностные лица которой реализуют определенную функцию управления в обществе2. Думается, и в таком определении имеются спорные моменты. Во- первых, вряд ли можно вести речь о ветви государственной власти как системе. Термин «система» относится или к государственной власти в целом или к совокупности ее органов, но вряд ли может быть применим к каждой ветви власти. Представляется, более удачен термин «структура». Во-вторых, насколько правомерно функцию управления проецировать на все ветви 1 Автономов А.С. Избирательная власть. М., 2002. С. 74-75. 2 См.: Чиркин В.Е. Законодательная власть. М., 2008. С. 83-88. (органы) государственной власти? Очевидно, что она в первую очередь присуща исполнительной власти н ее органам. Итак, ветвь государственной власти можно определить как сферу деятельности государства, в рамках которой компетентные государственные органы самостоятельно н в установленном порядке реализуют стоящие перед ними задачи н выполняют специфические функции, направленные реализацию прав и свобод человека и гражданина, обеспечение конституционной законности и правопорядка. Какая ветвь власти выполняет определяющее значение в системе разделения властей? Насколько правильно организованная система разделения властей и положенная в ее основу сдержек и противовесов позволит достичь установления правопорядка надлежащего качества? В системе разделения властей законодательная власть призвана устанавливать определенные правила поведения посредством принятия законов и осуществлять контроль их исполнения. Исполнительная власть, соответственно, нацелена на исполнительно-распорядительную деятельность, а судебная власть призвана разрешать правовые споры. Что касается доминирующей роли, то представляется, нет смысла и оснований выделять ту или иную ветвь государственной власти как приоритетную. Можно вести речь о предопределяющей роли законодательной власти как формирующей правила поведения и задающей тон правового регулирования, что выступает фундаментальной правовой основой обеспечения правопорядка. Хотя в целом все ветви государственной власти в лице ее органов в той или иной степени задействованы в механизме обеспечения правопорядка. Представим обобщенную характеристику ветвей государственной власти как магистральных каналов обеспечения правопорядка. Законодательная власть, являясь неотъемлемым элементом политикоправовой действительности, постепенно укрепляет позиции в системе публично-правовых институтов Российского государства. Утверждение идей парламентаризма, активизация и усиление роли законодательных органов обусловливает развитие конституционно-правовых механизмов, направленных на совершенствование системы обеспечения правопорядка. Законодательная власть есть предопределяющая власть, устанавливающая правопорядок н формирующая правовую основу для его обеспечения н поддержания органами публичной власти. Именно законодательная власть является фактором формирования правопорядка, силой, созидающей правопорядок в конституционно-правовых формах н пределах. И одной нз целей ее деятельности является формирование правопорядка определенного качества56. Поэтому проводимые преобразования в сфере государственного строительства, связанные с модернизацией н укреплением законодательной власти в системе разделения властей, влекут потребность в переосмыслении конституционно-правовых аспектов влияния законодательной власти на механизм обеспечения правопорядка, выявлении роли законодательных органов в системе созидания н обеспечения правопорядка в России. Законодательная власть занимает предопределяющее место в системе разделения властей. Во-первых, законодательная власть устанавливает правила поведения для всех органов государственной власти. Во-вторых, определяя организацию н функционирование исполнительной н судебной власти, она выполняет ориентирующую роль по отношению к ним, что, однако, не лишает их самостоятельности, а, напротив, нацеливает на продуктивное функционирование. В-третънх, законодательная власть выполняет н контрольную функцию, проверяя посредством различных форм качество н своевременность реализации законов, тем самым непосредственно не только устанавливает, но н участвует в обеспечении правопорядка. Имеются лн основания утверждать, что такое предопределяющее место законодательная власть занимает н в конституционно-правовом механизме обеспечения правопорядка, где традиционно основную нагрузку выполняют органы исполнительной власти? Представляется, что есть основания для положительного ответа на поставленный вопрос, о чем речь пойдет в последующем. Главной задачей законодательной власти является принятие законов, которые имеют высокую юридическую силу, регулируют важнейшие общественные отношения н реализуются всеми ветвями государственной власти на каждом уровне публичной власти, что находит целостное отражение в установлении правопорядка определенного качества в том или ином государстве. В общем виде правильным будет понимание законодательной власти как основного канала юридического выражения волн народа. Но всегда ли законодательная власть поступает в соответствии с Нигере сами народа, который включает в себя различные социальные группы, имеющие разные ориентиры н ннтересьг? Законодательные решения вполне могут соответствовать одним, н идти вразрез с другими интересами. Следовательно, законодательная власть должна консолидировать различные ннтересьг социальных н политических сил, предназначена для выработки компромиссного решения, правильно определяя приоритеты н правовые основы для установления н поддержания конституционного правопорядка. С учетом сказанного определим законодательную власть как обособленную сферу государственной власти, осуществляемую в нормативно установленном порядке непосредственно народом или законодательньгми органами власти деятельность, направленную на разработку н принятие законодательных решений, осуществление парламентского контроля, эффективность реализации которых определяет качественное состояние конституционной законности и правопорядка. В правовой доктрине признается, что законодательная власть формирует правовые основы правопорядка, ограничивает круг государственных ценностей н интересов, находящихся под государственной защитой (государственный суверенитет, территориальная целостность, государственная безопасность) н легализует участников общественных отношений в качестве субъектов права; устанавливает систему органов правопорядка, участвующих в обеспечении правопорядка н определяет их компетенцию; предусматривает основания н меры юридической ответственности за неправомерное поведение57. Интересен другой постановочный вопрос - способна ли законодательная власть обеспечить формирование правопорядка с учетом того, что далеко не все законодательные установления могут быть правовыми по своей сути? При том, что законодательные акты могут противоречить интересам личности, общества, государства58. Механизм преодоления таких негативных моментов следует искать как в организационно-правовой деятельности законодательных органов, четкой регламентации законодательных процедур н правовой экспертизы законопроектов, а так же усилении конституционного контроля за принимаемыми законодательными органами решениями посредством расширения компетенции Конституционного Суда РФ в направлении установления предварительного контроля нормативных правовых актов, продолжения формирования н активизации действующих конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Обобщая содержащиеся в юридической литературе предложения н идеи о совершенствовании деятельности законодательных органов в механизме обеспечения правопорядка, следует определить ряд основных мероприятий: - обеспечение реализации принципа разделения властей на основе эффективной системы сдержек и противовесов; - проведение продуманной и логически выстроенной государственной политики в сфере обеспечения правопорядка и национальной без опасности, структурированной по соответствующим сферам общественной жизни (геополитика, экономика, защита прав человека, противодействие преступности); - качественное организационно-правовое обеспечение взаимодействия всех органов публичной власти в направлении согласованного осуществления функции поддержания и укрепления правопорядка; - упорядочение законодательной техники и консолидация системы законод ательства; - законодательное закрепление основных требований к законопроектам (полнота, согласованность, определенность, точность и компактность законодательных формулировок, логическая последовательность, цельность, сбалансированность, предметность, доступность и функциональный стиль языка закона); - оценка необходимости и учет общественного мнения при разработке, рассмотрении и принятии закона; обязательное проведение правовой, антикоррупционной и лингвистической экспертизы каждого законопроекта; - совершенствование практики планирования законодательства, анализ его реализации и унификация форм парламентского контроля. Таким образом, законодательная власть непосредственно устанавливает конституционный правопорядок и создает правовую основу для его обеспечения и поддержания органами публичной власти. Как отмечалось, именно она является фактором созидания и обеспечения правопорядка в конституционно-правовых формах и пределах. Поскольку качественное состояние правопорядка во многом обусловлено эффективной работой всего механизма государственной власти, то влияние законодательной власти на состояние правопорядка является в значительной мере определяющим. Такое влияние проявляется, во-первых, в эффективной законотворческой работе, созидающей правопорядок определенного качества, результатом которой является принятие законов, регламентирующей деятельность органов публичной власти, включая специализированные правоохранительные структуры, по обеспечению правопорядка. Во-вторых, именно законодательные (представительные) органы государственной власти наделены значительными парламентско- контрольными полномочиями59, в том числе по вопросам обеспечения н поддержания правопорядка. В-третънх, депутаты, работая с конкретными обращениями граждан, осуществляют определенные функции в сфере обеспечения правопорядка, обращаясь с запросами, обращениями в государственные органы н негосударственные структуры, направленные на защиту конституционных прав граждан н обеспечение правопорядка. Видится, что неспроста в теории права правопорядок изначально рассматривался как результат законодательной деятельности государства н важнейшее средство реализации всех его функций60. Эффективность реализации конституционного принципа разделения властей во многом определяет слаженное функционирование и взаимодействие ветвей государственной власти (точнее их органов). Так, функционирование законодательной власти невозможно в отрыве от других ветвей государственной власти. Законодательная власть в России осуществляется как на федеральном, так н на региональном уровнях, особенно значима ее роль во взаимодействии с другими ветвями государственной власти. Основной вектор взаимоотношений законодательной власти направлен на исполнительную власть. Исполнительная власть, ее органы н их полномочия определяются конституцией н законодательством. Однако в отличие от законодательной власти, органы исполнительной власти иерархичны н составляют «исполнительную вертикаль», предполагающую подчинение нижестоящих органов вышестоящим. Для законодательной власти не характерна такая иерархичность, законодательные органы находятся в отношениях координации н в своей деятельности опираются на положения Конституции н законодательства. Характер отношений законодательной н исполнительной власти во многом обусловлен формой правления н государственным режимом. В парламентских формах правления (парламентская республика, парламентарная монархия) доминирует законодательная власть, органы которой формируют правительство, ответственное перед парламентом, роль главы государства не имеет существенного значения. В президентских республиках, абсолютных н дуалистических монархиях доминирующее положение занимает глава государства н правительство, которое он зачастую н возглавляет. Парламент не формирует правительство, не может отправить его в отставку, глава государства н министры могут быть отрешены от должности парламентом только в результате процедуры импичмента61. Совершенствование форм взаимодействия законодательной н исполнительной власти приводит к возникновению смешанных форм правления - президентско-парламентских (Россия, Франция) или парламентарно-президентских республик (Венгрия, Украина). Поэтому важно учитывать тенденцию к стиранию границ между классическими формами правления расширению числа смешанных форм правления что отличает республиканскую форму правления в России. Между тем в общетеоретических исследованиях обращается внимание на то, что адекватность примата законодательных органов над исполнительными и судебными органами власти, составляющего содержание классического понимания парламентаризма, предопределена таким началом как народное представительство. Именно посредством него преимущественно осуществляется диалог власти и общества на дискуссионной площадке парламентских учреждений, итогом котором является принятие общеобязательных правил, выраженных в законодательных актах62. В системе исполнительной власти функционирует значительное количество органов, участвующих в обеспечении правопорядка и безопасности, которые можно сгруппировать на органы общей и специальной компетенции, включая правоохранительные органы, функционирующие на федеральном, окружном, межре тональном и региональном уровнях. При этом, органы исполнительной власти общей и специальной компетенции выполняют разные функции и задачи в предложенном механизме обеспечения правопорядка. Под органом исполнительной власти понимается организационно и функционально обособленная часть государственного аппарата, осуществляющая управленческую и исполнительно-распорядительную деятельность в установленной законодательством сфере, наделенная для этого соответствующими государственно-властными полномочиями. Понятие органов исполнительной власти производно от конституционного принципа разделения властей, а его содержание наполняется качествами исполнительной власти, что иногда влечет отождествленне исполнительной власти н органов исполнительной власти63. Современное отечественное законодательство оперирует как тожд ественными такими понятиями как «исполнительные органы», «органы исполнительной власти», «государственные органы управления». Исполнительные органы осуществляют специфическую государственную деятельность - исполнительно-распорядительную деятельность н государственное управление, являясь органами государственного управления. Однако следует различать исполнительную власть как политнко-правовую категорию н государственное управление как категорию организационно-правовую, что дает возможность разграничить правовое управление обществом, осуществляемое посредством права н ветвями государственной власти, н госуправление, осуществляемое в различных организационных формах исполнительными органами власти64. В связи с чем, следует поддержать вывод исследователей, что государственное управление осуществляют практически все государственные органы, и в рамках него реализуется исполнительная власть, а так же исполнительно-распорядительная деятельность других органов государства65. С учетом изложенного, можно признать, что государственный орган исполнительной власти - всегда орган государственного управления, но не всякий орган государственного управления является органом исполнительной власти. Например, координационные советы при Правительстве РФ, вьгполняя функции организационно-управленческого характера, входят в структуру Правительства РФ как высшего исполнительного органа власти, но самостоятельными федеральными органами исполнительной власти не являются н не включены в их структуру. Они, разумеется, относятся к исполнительной власти, но как обеспечительные органы, созданные соответствующим федеральным органом исполнительной власти. Изложенное подтверждается н тем, что правовые акты н конституционная практика не отождествляют понятия «государственный орган» н «орган государственной власти». Первые в отличие от вторых не имеют права принятия правовых актов внешнего действия, распространяющихся на гражкдан, их негосударственные объединения (напр., Администрация Президента РФ, Счетная палата РФ). Следовательно, орган государственной власти всегда можкно определить как государственный орган, но не любой орган государства является органом государственной власти. Различие межкду ними отражено в законодательстве, например, в Федеральном законе от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы в РФ»66, где говорится о федеральных органах государственной власти н иных федеральных государственных органах, н соответственно варьируется замещение должкностей федеральных государственных органов н государственных органов субъектов РФ (ст. 1). Установлены отличия межкду такими понятиями н Конституционным Судом РФ67. Другой вопрос, что в структуру федеральных органов исполнительной власти России включены органы68, фактически обеспечивающие деятельность Президента РФ (Главное управление специальных программ Президента РФ69, Управление делами Президента РФ70) в качестве федеральных агентств, выполняющие широкий объем межведомственных полномочий органнз ационно -координационного н контрольно -р аспорядительно го характера, однако не имеющие полномочий по реализации мер государственного принуждения - обязательного атрибута органа исполнительной власти71. Представляется необходимым их вывести нз структуры федеральных органов исполнительной власти, включить их в Перечень самостоятельных подразделений Ад министр ацин Президента РФ, который определен указом Президента РФ72. Исполнительные органы власти непосредственно обеспечивают правопорядок, что является одной нз приоритетных задач н функцией их деятельности. Отдельные исполнительные органы государственной власти, участвующие в обеспечении правопорядка в России, наряду с другими субъектами его обеспечения, будут рассмотрены в последующем. Основная нагрузка по обеспечению правопорядка среди органов публичной власти ложится именно на систему органов исполнительной власти, что обусловлено соответствующим объемом у них правоприменительных н правоохранительных полномочий, н тем, что они посредством нормотворчества н участия в законотворчестве формируют правопорядок, формы н методы его обеспечения, осуществляют контрольные н надзорные функции по его обеспечению. К тому же, большинство правоохранительных органов входит в систему исполнительной власти73. Конституционная модель закрепляет его приоритетное положение в механизме разделения властей в России, хотя он и не является главой исполнительной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Вместе с тем, в литературе имеется точка зрения о том, что Президент РФ, осуществляющий согласно ст. 11 Конституции РФ государственную власть, не может не входить в одну из трех из указанных в Конституции РФ властей, относится к исполнительной власти, частью которой является президентская власть74. Представляется, что значительное влияние главы государства на исполнительную власть действительно формирует определенные основания для такой небесспорной научной позиции. Так, Президент России самостоятельно формирует Правительство РФ, непосредственно курирует правоохранительные структуры (назначает и освоболтает от должности их руководителей, осуществляет правовую регламентацию их деятельности) и лишь Председатель Правительства Российской Федерации назначается с согласия Государственной Думы. Причем такое согласие можно признать формальным, поскольку в случае трехкратного отклонения предложенной или предложенных кандидатур Президент Российской Федерации распускает Государственную Думу и назначает новые выборы. Видится весьма спорной правовая позиция Конституционного Суда РФ, который подтвердил право Президента РФ представлять одну и ту же кандидатуру Председателя Правительства РФ во второй и в третий раз для согласования Государственной Думе75. В таком случае теряется смысл согласования такой кандидатуры с Государственной Думой, которая ставится под угрозу роспуска и тем самым понуждается к даче согласия для назначения президентской кандидатуры. Примечательно, что трое судей Конституционного Суда РФ выразили по этому делу особое мнение, что также свидетельствует о неоднозначности такого решения. При этом, в современной конституционной доктрине не прекращается критичное обсуждение такого решения Конституционного Суда РФ, высказывается мнение о его противоречии основам конституционного строя76. Среди других форм взаимодействия законодательной и исполнительной власти, предопределяющих эффективную реализацию конституционного принципа разделения властей, можно отметить ответственность Правительства РФ перед Государственной Думой, которая может выразить недоверие Правительству РФ или отказать в доверии (ст. 117 Конституции РФ). Введенная поправкой к Конституции РФ в 2008 году ежегодная отчетность Правительства РФ перед Государственной Думой77. Другой вопрос, как эта форма реализуется, потому в доктрине справедливо критикуется некоторая ее размытость и предлагается установить конкретные критерии оценки российским парламентом деятельности Правительства РФ78. Наряду с этим отмечается активная нормотворческая деятельность Правительства РФ, число нормативных актов Правительства РФ растет с каждым годом. Некоторые нормативно-распорядительные акты Правительства России становятся традиционными (например, ежегодные постановления о календарных переносах выходных дней для объединения с праздничными днями)79. В связи с доминированием президентской власти в системе разделения властей в целях восстановления принципа баланса сдержек и противовесов, положенного в основу принципа разделения властей, некоторые авторы обоснованно предлагают закрепить в Конституции РФ и законодательстве определенные формы контроля парламентом России деятельности Президента РФ и органов исполнительных власти (парламентские запросы и выражение недоверия членам Правительства РФ, включение в предмет парламентского расследования деятельности Президента РФ), а также расширить полномочия палат Федерального Собрания в принятии кадровых решений (представление кандидатуры Председателя Правительства РФ Президенту РФ Государственной Думой, назначение Генерального прокурора РФ и судей высших федеральных судов из числа кандидатур, определяемых как Президентом РФ, так и Советом Федерации) и т.п.80. Такие предложения имеют под собой основания, но надо понимать, что их реализация требует наличие соответствующей политической воли. Другим направлением взаимодействия законодательной и исполнительной властей становится концепция делегированного законодательства и регламентарной власти, в таких случаях роль исполнительной власти заметно возрастает, ощутимо влияя на укрепление правопорядка. Необходимость делегирования законодательных полномочий исполнительной власти возникает в разных случаях, а промедление с принятием решения может повлечь нарушение правопорядка. Такая процедура может использоваться и в случаях, когда парламент перегружен, а необходимо срочное правовое регулирование каких-либо отношений; когда решение вопроса не вызывает дискуссий и достаточно его подзаконного регулирования. Делегирование полномочий правительству имеет ограничения В зарубежных конституциях обычно устанавливается, что нельзя делегировать законодательные полномочия, относящиеся к основным правам н свободам человека н гражданина1. Конституционный суд России уточнил такие критерии, постановив, что нельзя делегировать те полномочия, для реализации которых в Конституции РФ предусмотрено принятие федерального закона2. Например, федеральным законом определяется перечень сведений, составляющих государственную тайну (ч. 4 ст.29 Конституции РФ), определяется порядок выборов Президента РФ н депутатов Государственной Думы (ст. 81, 96 Конституции РФ), статус столицы (ст. 70 Конституции РФ). Регулирование таких вопросов нельзя делегировать органам исполнительной власти, а упомянутая позиция Конституционного Суда РФ существенно уточняет концепцию делегированного законодательства в России. При реализации делегированных полномочий орган исполнительной власти не вправе выходить за пределы делегации и нарушать сроки реализации таких полномочий. Несмотря на то, что Конституция РФ не предусматривает положений о делегированном законодательстве, на практике делегирование полномочий российский парламентом Правительству РФ, а иногда и Президенту РФ применяется, например, при принятии закона в его текст включается 1 См.: ЧиркинВ.Е. Указ. соч. С. 140-143. Постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 2004 г. №7-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 года № 538 «О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов» в связи с жалобой международной общественной организации «Ассоциация морских лоцманов России» и автономной некоммерческой организации «Общество морских лоцманов Санкт-Петербурга» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. № 2. поручение Правительству РФ или Президенту РФ урегулировать те или иные вопросы Что касается регламентарной власти, то ее суть заключается в ограничении нормотворческих полномочий парламента в пользу исполнительной власти, органы которой получают соответствующие нормотворческие полномочия в установленных сферах. В отличие от делегированного законодательства, которое, как правило, предполагает предварительное уполномочие парламента1, для регламентарной власти не требуется уполномочия со стороны парламента. Такая система используется в зарубежных странах (Франция, некоторые страны Африки). В России регламентарная власть пока не используется, хотя предпосылки к ее установлению имеются (например, право Президента РФ издавать указы по законодательным полномочиям при определенных условиях, о чем упоминалось). Взаимодействуя с исполнительной властью, законодательная власть выполняет и контрольные полномочия, что находит отражение в различных формах парламентского контроля, зачастую выступающих средством обеспечения правопорядка. Среди форм парламентского контроля выделяют финансовый контроль, парламентские слушания, парламентские расследования, депутатские вопросы и запросы, отчеты правительства, выражение ему недоверия или отказ в доверии. Не менее важным направлением в реализации конституционного принципа разделения властей в механизме обеспечения правопорядка является деятельность судебной власти, а так же взаимодействие судов с органами законодательной и исполнительной власти в сфере обеспечения правопорядка и конституционной законности. Представляется, что при характеристике судебной власти необходимо исходить из того, что судебная епасть представляет собой конституционно 1 За редкими исключениями, как например, в Индии, где делегированное законодательство принимается в сжатые сроки с последующим одобрением парламента. обособленную н самостоятельную ветвь государственной власти, основным предназначением которой является разрешение правовых споров посредством деятельности судебных органов по осуществлению правосудия. Судебная власть принимает на себя признание н восстановление субъективного права как результат действия правопорядка, констатирует наличие факта нарушения правопорядка н реагирует на конкретное правонарушение, выступает гарантом обеспечения конституционной законности, защиты конституционных прав и свобод личности, в том числе от возможного произвола исполнительной власти. Обосновано отмечается, что успешное государственное строительство зависит от эффективности работы судов, которые постепенно из объектов к онституционньгх преобразований превращаются в их субъекты, двигатель81. Важно обратить внимание и на то, что судебная власть в системе разделения властей занимает предельно обособленное положение, что обусловлено необходимостью обеспечения независимого и справедливого правосудия. В отличие законодательной и исполнительной ветвей власти, которые тесно связаны с политикой и поддаются политическому давлению (фракции в парламенте, политическая ответственность правительства), судебная власть находится (должна находиться) вне политики и не может (не должна) подвергаться никакому, в том числе политическому давлению. Принимая судебное решение, суд, с одной стороны, независим от законодательной и исполнительной властей, органы и должностные лица которых не могут оказывать на суд давление или давать ему указания. С другой - принимая решение на основе законодательных актов, изданных законодательной властью, суд ограничен основаниями, рамками и процедурой, установленной законом. Поэтому, как уже отмечалось, в отношениях между тремя ветвями власти - законодательной, исполнит ельной н судебной - признается принцип перво степенности законодательной власти. Кроме того, важно учитывать, как взаимосвязаны закон н правосознание судьи, который должен правильно отыскать нужную норму закона, оценить ее н закон в целом, затем квалифицированно его применить при рассмотрении конкретного дела. Поэтому отношения законодателя н судьи вовсе не однородны, они предполагают оценку конкретных действий законодательной власти со стороны судебной. Иными словами, деятельность н воля законодателя выявляется судом при разрешении конкретного спора, в ходе которого судебная власть должна правильно уяснить, интерпретировать и применить правовые предписания в конкретном деле. Суд, действуя на основе закона, в то же время оценивает его положения и также определяет положения подзаконных актов на их соответствие актам большей юридической силы. И в случае выявления такого несоответствия суд общей юрисдикции признает такие акты недействующими. Особую роль в проверке соответствия нормативных правовых актов конституции, следовательно, и в оценке качества работы законодательной власти играют органы конституционного контроля. На федеральном уровне такую функцию выполняет Конституционный Суд РФ, в субъектах Федерации могут создаваться конституционные (уставные) суды (в настоящее время такие суды функционируют менее, чем в четверти субъектов РФ). Если конституционный (уставный) суд признает те или иные положения закона не соответствующим федеральной Конституции или учредительному акту субъекта РФ, то соответствующие положения закона утрачивают юридическую силу и не могут применяться на практике. При этом суд общей юрисдикции или арбитражный суд при формировании у него убеждения в неконституционности закона, обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о его конституционности82. Иногда суды обращаются в КС РФ дня подтверждения конституционности закона83. К тому же, одной нз причин, препятствующих непосредственному применению судами Конституции РФ и, как следствие, повлекшее ослабление конституционного правопорядка, явилось известное расхождение в правовых позициях Верховного Суда РФ, разъяснившего судам необходимость в каждом деле оценивать конституционность применяемого ими нормативного акта, а в случае выявления противоречия непосредственно применять Конституцию РФ; н Конституционного Суда РФ, обосновавшего исключительность собственных полномочий проверять конституционность правовых актов н фактически установившего запрет судам не применять закон, ссылаясь на его неконституцнонность, предписав судам обращаться с соответствующими запросами в Конституционный Суд РФ84. Такое понимание Пленумом Верховного Суда РФ непосредственного применения Конституции РФ открывало возможности для осуществления конституционного контроля судами общей юрисдикции н их вторжения в компетенцию Конституционного Суда РФ. И это происходило без специального рассмотрения вопроса о конституционности закона н без исключения его нз правовой системы, чем нарушались презумпции конституционности применяемого закона н добросовестности законодателя Поэтому следует разделить опасения ученых о том, что тем самым ставилось под сомнение действие конституционных принципов верховенства Конституции РФ и федеральных законов (ст. 4), подчинения судей Конституции РФ и федеральному закону (ст. 120), возникла угроза дестабилизации судебной практики и нарушения принципа правовой определенности85. Справедливо исследователями обращается внимание и на отсутствие единого подхода в отношении концепции и пределов прямого применения Конституции РФ судами, а также на необходимость ее применения судами в единстве с общими принципами права (правовой определенности, справедливости, пропорциональности)86. На практике в деятельности судов общей юрисдикции прямое применение конституционньгх норм происходит при разрешении конкретного дела в случаях, когда закрепленные нормой Конституции РФ положения, исходя из ее смысла, не требуют конкретизации; недостаточности правового регулирования; наличия пробелов и/или коллизий в праве; если судья придет к выводу, что норма отраслевого законодательства неконституционна87. Прямое применение Конституции РФ осуществляется судами не только в случаях, когда законодатель не регламентировал определенное общественное отношение, но и когда Конституционный Суд РФ признал норму неконституционной, а законодатель не восполнил правовой пробел, который преодолевает суд при рассмотрении конкретного дела, непосредственно применяя положения Конституции РФ. При этом, важно, что бы суд не вышел за рамки своей компетенции и не стал заниматься восполнением законодательного пробела, что является прерогативой законодателя, для чего требуется высокий уровень правосознания и профессиональной подготовки судей. Между тем в апреле 2013 года Пленум Верховного Суда РФ скорректировал свою позицию и внес изменения в Постановление от 31 октября 1995 г., исключив из него положения, где судам разъяснялось право отказаться от применения закона, который они сочтут неконституционным88. При этом Суд подчеркнул, что в случае неопределенности в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ подлежащий применению в конкретном деле закон, суд обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о конституционности такого закона. Запрос может быть сделан судом любой инстанции и на любой стадии рассмотрения дела89. Исключив указанные положения и сняв основное расхолздение в позициях высших федеральных судов, Верховный Суд России, тем не менее, не восполнил правовой пробел и не дал четкий ориентир нижестоящим судам о том, а каком порядке и при каких условиях они могут применять непосредственно Конституцию РФ90. Остались в науке и на практике открытыми и другие вопросы - могут ли суды оценивать конституционность подзаконных нормативных правовых актов при их применении? Может ли суд применять Конституцию РФ в отсутствие законодательного регулирования? Вправе ли суд осуществлять толкование законоположений исходя из духа и смысла Конституции РФ? Возможно, необходима разработка согласованного решения или корректировка уже принятых решений Верховного Суда РФ н Конституционного Суда РФ в поисках ответов на обозначенные вопросы. Представляется, что установление согласованности правовых позиций высших федеральных судов и единство судебной практики конституционных (уставных) судов субъектов РФ, общеюрисдикцнонных и арбитражных судов является важнейшим условием как реализации принципа единства судебной системы, так и укрепления конституционного правопорядка в целом. Вместе с тем, обеспечение верховенства, высшей юридической силы и прямого действия Конституции РФ - залог стабильности конституционного строя и укрепления конституционного правопорядка в целом. Таким образом, законодательная, исполнительная и судебная ветви государственной власти, функционируя на основе конституционного принципа разделения властей, во многом взаимосвязаны и взаимозависимы, судебная власть дает оценку законодательной и исполнительно- распорядительной деятельности, может корректировать положения законодательства три рассмотрении конкретных дел, разрешать споры между органами публичной власти, тем самым ориентируя законодателя на разработку и принятие необходимых правовых тред писаний, а правоприменителя на надлежащее выполнение правовых предписаний и обеспечение правопорядка. Между тем влияние судебной власти на законодательную и исполнительную ветви власти не остается односторонним. Как отмечалось, во-первых, законодательная власть устанавливает правила поведения, по которым работают исполнительная и судебная власть. Во-вторых, законодательная и исполнительная ветви власти участвует в формировании судейского корпуса. Так, судьи высших федеральных судов назначаются на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ. В-третьих, законодательная власть иногда выполняет некоторые судебные функции, например, объявление амнистии Государственной Думой (ст. 103 Конституции РФ) или отрешение Президента РФ от должности (ст. 93 Конституции РФ), за рубежом такая процедура называется импичмент, который неоднократно применялся в США к конгрессменам, судьям, президенту. И многие точки соприкосновения законодательной и судебной властей в той или иной мере находятся в сфере обеспечения правопорядка. Справедливо отмечает В.Е.Чиркин, что связи законодательной и судебной власти имеют взанмообеспечительный характер. С одной стороны, законодательная власть (парламент) принимает законы об организации и деятельности судов, устанавливает судебную систему, учреждает суды, обеспечивает финансирование судов. С другой - суд своими средствами способствует эффективному правовому регулированию, которое призвана осуществлять законодательная власть, а также реализации законов91. В своих решениях Конституционный Суд РФ нередко не только предлагает формулировки законодателю, но и устанавливает сроки для корректировки законодательства, что повышает точность правового регулирования, обеспечивает качество законодательства, способствует правильной реализации закона и эффективному обеспечению конституционного правопорядка. Итак, предопределяющая роль законодательной власти наиболее явственно проявляется как в системе реализации конституционного принципа разделения властей, так и в механизме обеспечения правопорядка органами публичной власти, в частности, при взаимодействии органов законодательной власти с органами обеспечения правопорядка (исполнительным!, судебными, правоохранительными органами). Несмотря на то, что парламент является законотворческим органом и не относится к числу правоохранительных органов, тем не менее, реализуя законотворческую, представительную, организационную и контрольную функции, законодательные органы и депутатский корпус в тех или иных формах конструируют качественное установление и предопределяют эффективное обеспечение правопорядка, в том числе при взаимодействии с исполнительными, судебными н правоохранительными органами (органами обеспечения правопорядка). Среди направлений взаимодействия законодательной власти с иными органами публичной власти в сфере обеспечения правопорядка можно выделить следующие: - принятие законов, организация и проведение парламентско- контрольных мероприятий в сфере обеспечения правопорядка; - обращение палат российского парламента в Конституционньш Суд РФ с запросами, связанными с обеспечением правопорядка; - утверждение указов Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения, а также решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил России за пределами ее территории; - назначение по представлению Президента РФ на должность судей и руководства высших федеральных судов, Генерального прокурора РФ и его заместителей, формирование Счетной палаты РФ, ЦИК и т.д. направление депутатских и парламентских запросов в соответствующие органы конституционной юстиции о соответствии правовых актов Конституции РФ и/или конституции (уставу) субъекта РФ; - рассмотрение обращений и прием граждан депутатами по вопросам обеспечения правопорядка и защиты прав и свобод граждан; - реагирование на поступившие обращения граждан в сфере обеспечения правопорядка путем направления парламентских и депутатских запросов в компетентные органы власти, обращений в суд с заявлениями о защите прав и законных интересов граждан; - заслушивание отчетов руководителей федеральных, региональных исполнительных органов и правоохранительных органов о состоянии законности и правопорядка в соответствующих публично-территориальных образованиях; рассмотрение, назначение (согласование) кандидатур соответствующих руководителей исполнительных и правоохранительных органов, функционирующих на федеральном и региональном уровнях. Следовательно, в механизме реализации конституционного принципа разделения властей законодательная власть оказывает предопределяющее воздействие на исполнительные, судебные, правоохранительные органы, осуществляет не только законодательное регулирование, но и контрольно- реагирующие функции, направленные на качественное установление конституционного порядка. Вместе с тем, первостепенное положение законодательной власти в механизме обеспечения правопорядка не ограничивается ее взаимодействием с исполнительной и судебной ветвями государственной власти. Существенное влияние на отдельные ветви государственной власти оказывают Президент, находящийся вне системы разделения властей (Россия), таки другие государственньге органы (прокуратура, избирательные комиссии, контрольно-счетные палатьг, центральньге банки), которые не входят ни в одну из трех ветвей государственной власти, но с которьгми законодательная власть тесно сотрудничает и взаимодействует, участвуя в формировании таких органов, законодательно регулируя их правовой статус, осуществляя парламентский контроль за их деятельностью. Таким образом, реализация конституционного принципа разделения предполагает взаимообусловленное участие законодательной, исполнительной и судебной властей в механизме обеспечения правопорядка, является важнейшим фактором эффективности его обеспечения. Исходя из логики правового регулирования и правореализации, характер правового регулирования и последующего обеспечения правопорядка органами публичной власти формирует именно законодательная власть, которая занимает первостепенное место не только в системе разделении властей, но и в конституционно-правовом механизме обеспечения правопорядка, где традиционно такое место отводится исполнительной власти. Хотя некоторые ученые отстаивают идею «первородства», главенства исполнительной власти в государстве92. И применительно к системе обеспечения правопорядка при первом приближении такой подход выглядит логичным. Однако конституционно-правовое осмысление механизма обеспечения правопорядка предполагает обширный подход, предполагающий участие в нем практически всех органов публичной власти. Следовательно, без участия законодательной власти невозможно установить надлежащий правопорядок, а деятельность исполнительной власти должна быть строго регламентирована законом и обеспечена судебными гарантиями. Именно качественная и своевременная разработка законов, высокий уровень правосознания и компетентность законодателей являются важнейшими условиями эффективности его обеспечения93.Законодательная власть, как отмечалось, является фактором формирования и одним из основателей установления и укрепления качественного правопорядка. Таким образом, эффективная реализация конституционного принципа разделения властей как фундаментальной основы конституционного строя (ст. 10 Конституции РФ) является важнейшим условием формирования целостной системы обеспечения правопорядка в России. Эффективное сочетание единства публичной власти и разделения властей выступает необходимым условием качественного обеспечения правопорядка. Деятельность законодательной власти в исследуемом механизме является предопределяющей и изначально задает высокий уровень конституционного правопорядка, способствующий юридическому выражению правовой демократичной Российской государственности, формированию сильного государства, в котором признается и надлежащим образом обеспечивается приоритет человека, его прав и свобод.