§ 3. Проблема природы и функций парламентско-представительных учреждений
Вопрос о том, чем заниматься представительным учреждениям в России, и прежде всего парламенту, какие функции осуществлять, — один из острейших в политике и конституционно-правовом регулировании. В Российской Федерации эта проблема на начальном этапе имела на общегосударственном уровне еще и один «свой», внутренний ракурс — пришлось решать, какому количеству представительных органов выполнять задачи парламента. Сначала на уровне СССР, а затем и в Российской Федерации была введена система: Съезд народных депутатов — Верховный Совет. В концепции Съезда причудливо переплелись различные, казалось бы, даже нс совсем совмещаемые идеи. Сторонники «съездовской системы» напоминали о «соборности», использовавшейся на Руси тогда, когда надо было, во-первых, объединять народ, во-вторых, направлять во власть лучших представителей всех слоев населения, в-третьих, решать ключевые вопросы настоящего и будущего государства и общества. Таким образом, в Съездах предполагалось как бы «переплавлять» мудрость народа через его достойных представителей в исторические решения о путях дальнейшего развития страны. Вместе с тем на съездовскую систему была своя надежда у сохранявшей руководящие позиции коммунистической партии — она рассчитывала предложить Съезду такие проекты политических и законодательных решений, которые он одобрит, поэтому мудрость народа выразится как бы в поддержке тех вариантов развития, которые предлагает КПСС. Наконец, партийная и государственная бюрократия также в принципе терпимо отнеслась к съездовской системе, отводя ей роль органа, где будет выпускаться «демократический пар», что мало помешает прежнему стилю руководства государством* а то и обществом. Благодаря Съезду народных депутатов СССР, состоявшему из 2250 депутатов и избиравшемуся, как говорилось, потрем каналам (потерриториальным и национально-территориальным избирательным округам и руководящими органами общесоюзных общественных организаций), на политическую арену пришли новые прогрессивные политики, сделавшие немало для становления и укрепления демократических процессов в стране. Вместе с тем Съезд стал при формировании Верховного Совета СССР «ситом», с помощью которого в число депутатов, заседающих постоянно в Москве и принимающих основную массу законов и иных важных решений, отбирались прежде всего тс, в ком руководство КПСС и государства надеялось увидеть своих союзников. Не во всем это получилось. В Верховный Совет вошли и такие достойные депутаты, которые с самого начала по ходу работы становились критически настроенными к конкретным шагам и методам, используемым этим руководством. Создание парламента «о двух головах* породило проблему взаимоотношений Съезда народных депутатов и Верховного Совета. Юридически Съезд был выше Верховного Совета. По Конституции к его ведению относилось решение ключевых вопросов. Более того, Съезд мог рассмотреть и решить любой вопрос, отнесенный к ведению СССР. Но при одном заседании вход реально влиять на процессы в стране было трудно. Уже на первом Съезде ряд демократически настроенных депутатов поставил вопрос о том, что именно Съезд должен взять на себя полноту власти, видя опасность его превращения в декоративный орган и фактической концентрации основных парламентских функций в Верховном Совете, «умело» сформированном руководством. Но вместе с тем трудно было представить постоянно действующий парламент с таким огромным количеством депутатов. РСФСР оказалась единственной из 15 союзных республик, входивших в СССР, которая пошла на создание модели: Съезд народных депутатов — Верховный Совет. В сравнении с союзным уровнем отношения между Съездом народных депутатов и Верховным Советом в России были более мирными и конструктивными. Однако неудобства наличия двух парламентских органов были'очевидны с самого начала. Ведь по Конституции Съезд не только мог принять к своему ведению любой вопрос компетенции Российской Федерации, но и отменить решение Верховного Совета. Законы могли исходить как от Верховного Совета, так и от Съезда. Не исключалось дублирование. Поэтому и здесь проблема «кто главнее» оставалась. При подготовке официального проекта новой Конституции РФ с самого начала прорабатывалось однозначное решение — Россия будет иметь один общегосударственный парламентский орган. Проект Конституции РФ, подготовленный Конституционной комиссией, созданной Съездом народных депутатов РСФСР в июне 1990 г., многократно обсуждавшийся самим Съездом, по данному поводу каких- либо принципиальных разногласий не вызывал. Участь федерального парламента из двух органов была в общем-то давно предрешена. Итак, по Конституции РФ 1993 г. Федеральное Собрание в единственном числе является парламентом Российской Федерации. Более существенным стал другой вопрос: какие черты, функции отразить в органе, именуемом парламентом, в связи с какими факторами возникает гамма институтов, в совокупности обозначаемых как «парламентаризм»? Речь идет о представительном учреждении, т е. о коллегиальном органе, в который входят лица, избираемые непосредственно народом (населением). Распространенное наименование избираемых лиц — депутаты (могут быть и другие наименования — представитель, советник и др.). Представительство бывает разного рода. Например, избираемый народом президент также является его представителем. Но его не называют представительным учреждением не столько по той причине, что он единоличен и нет коллегиальности, сколько исходя из его функций. Есть представительство от субъектов федерации или от территорий. Такого рода представители — например, по должности высшие руководители региональных органов исполнительной власти — могут в совокупности составлять коллегиальный орган, в частности при президенте (например, Государственный совет РФ) или правительстве, но цели органа — консультативно-совещательные. Из представителей субъектов федерации, административно-территориальных единиц высшего уровня может состоять орган, участвующий даже в законодательной деятельности на общегосударственном уровне. Однако считать ли такой орган второй (верхней) палатой парламента страны — это вопрос, если представители не избраны народом, а избраны или назначены (в общем, делегированы) соответствующим органом субъекта федерации, административно-территориальной единицы. По этому принципу, например Бундесрат ФРГ, состоящий из лиц, определенных правительствами земель, и участвующий в федеральном законодательном процессе, лишь образно называют верхней палатой парламента ФРГ. Да и вообще парламентом в этой стране официально считают Бундестаг. И наоборот, Конгресс США состоит из Палаты представителей и Сената, члены которого представляют штаты, но делегированы не законодательными собраниями или губернаторами штатов, а избраны населением. Поэтому весь Конгресс воспринимается как единый парламент государства. В Верховном Совете СССР по Конституции 1977 г. были Совет Союза — палата общенародного представительства (депутаты избирались по территориальным избирательным округам) и Совет Национальностей — палата представительства от союзных республик и автономных единиц (депутаты избирались по национально-территориальным округам, создававшимся на территориях союзных республик, автономных республик, автономных областей и автономных округов). Депутаты обеих палат избирались непосредственно населением. Верховный Совет РСФСР, как уже упоминалось, лишь по конституционной новелле 1989 г. стал двухпалатным. Обе палаты — Совет Республики и Совет Национальностей — формировались Съездом Народных депутатов из числа народных депутатов, избранных населением по территориальным и национально-территориальным округам — по три депутата от каждой республики в составе РСФСР, по одному от каждых автономной области и автономного округа (всего 63 депутата), а еще 63 депутата — от краев, областей, городов Москвы и Ленинграда (Санкт-Петербурга). В Конституции 1993 г. Федеральное Собрание в целом названо и парламентом, и представительным органом (ст. 94). На момент принятия Конституции для этого были основания, так как обе палаты Федерального Собрания (Государственная Дума и Совет Федерации) 12 декабря 1993 г. избраны населением, поэтому парламентарии обеих палат того созыва по Конституции официально именуются депутатами. Однако уже тогда было ясно, что в будущем может возникнуть вопрос относительно Совета Федерации. Не случайно Конституция называет лиц, входящих в эту палату, «членами» Совета Федерации. Как уже говорилось, в Федеральном законе 1995 г. о порядке формирования Совета Федерации было закреплено, что в него входят по должности главы законодательной власти и исполнительной власти субъектов РФ. Федеральным законом 2000 г. в состав Совета Федерации включили представителей, из которых один избирается органом законодательной власти, второй назначается главой субъекта РФ. По каждому из этих вариантов народ прямо не формирует данную палату федерального парламента. В общем, неизбежно напрашиваются несколько идей. Необходимо либо: изменить концепцию федерального представительного учреждения и признать, что одна его палата может состоять из делегированных представителей субъектов РФ; признать истинно представительным органом народа России Государственную Думу, она и есть парламент, а Совет Федерации — органом (надо полагать, государственным) представительства субъектов РФ, обладающим правом участия в федеральном законодательном процессе в целях защиты интересов этих субъектов. Основания для такого подхода дает Федеральный закон от 8 мая 1994 г. (в ред. 2004 г.) о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы — он характеризует депутата как представителя народа, а члена Совета Федерации как представителя от субъекта РФ; ввести прямые выборы членов Совета Федерации населением субъектов РФ. Примем во внимание и следующее: не нормально, что законодательную власть на федеральном уровне осуществляли руководители исполнительной власти субъектов РФ, а теперь это делают их представители, которые составляют половину Совета Федерации. Еще больше усложнилась картина с изменением в декабре 2004 г. порядка замещения должности главы исполнительной власти субъекта: теперь его кандидатура предлагается Президентом РФ и утверждается органом законодательной власти субъекта РФ. Реально глава исполнительной власти стал лицом, зависимым прежде всего от Президента РФ (фактически это его представитель в субъекте РФ) и в какой-то мере от органа законодательной власти субъекта. Соответственно это отражается и на роли представителя от исполнительной власти субъекта РФ в Совете Федерации. К тому же Президент осенью 2004 г. озвучил идею «возвращения» глав государственной власти субъектов в Совет Федерации. Разумеется, наличие представительного учреждения, т.е. органа, состоящего из депутатов, еще не дает парламента. Депутаты были в Верховных Советах по конституциям СССР 1936 г. и 1977 г., по конституциям РСФСР 1937 г. и 1978 г., но, собираясь на сессии два раза в год на несколько дней, они не становились парламентом. Парламентаризм предпашгает: 1) освобождение депутатов от выполнения основных, производственных функций, концентрацию их на деятельности в представительном органе; 2) депутатство как профессию, как социальное состояние, как, в конце концов, получение депутатского жалованья (вознаграждения) в качестве главного источника материальных средств к существованию с одновременным запретом иных источников заработка, кроме преподавания, научной работы или творчества. Именно такой путь избран в отношении современного российского парламентаризма, сначала для Государственной Думы, теперь — и для Совета Федерации; 3) определенный круг дел представительного учреждения. Парламент должен принимать законы, утверждать бюджет государства, определять его доходы и расходы (устанавливая законом налоговую систему и виды налогов), влиять на осуществление внутренней и внешней политики государства и соответствующие шаги других государственных органов (а некоторые действия полагается совершать только ему), формировать ряд этих органов, выполнять задачи парламентского контроля в отношении определенных органов и государственных дел; 4) определенные формы, методы и стиль работы. Основные свои задачи он осуществляет коллегиально, на пленарных заседаниях (сессиях), в комитетах, фракциях и т.п. При этом используются устояв- шиеся в мировой практике процедуры, в том числе прения, дебаты, запросы депутатов (интерпелляции), вопросы, голосования и т.д. Парламентаризм характеризуется созданием депутатских комитетов и комиссий, фракций и групп, довольно сложным законодательным процессом, процедуры парламентских слушаний, контроля, включая парламентские часы для ответов членов правительства на вопросы депутатов, вотумы доверия (недоверия) и т.д., политизированностью депутатов, неизбежной работой на избирателя, СМИ, общественное мнение. Только тогда, когда всё перечисленное в совокупности есть в наличии — т.е. представительство; постоянная оплачиваемая работа депутатов, их определенный социальный статус; задачи и полномочия, круг дел; формы, методы и стиль работы — можно говорить о наличии парламентаризма. Сказав об основных свойствах парламентаризма, можно обстоятельнее ответить на вопрос: какие функции должен выполнять парламент? Вводя профессиональный парламент, творцы новой Конституции России очень были склонны к тому, чтобы существенно ограничить назначения вновь учреждаемого парламента — Федерального Собрания. Если, как сказано в Конституции, оно является представительным и законодательным органом, отсюда-де следуют две его функции — представлять народ и принимать законы, но не более того. И иными делами палатам Федерального Собрания не пристало заниматься. Однако полагать, что парламент и особенно Дума не вправе обращаться к различным аспектам государственной политики — ошибочно. Парламент и его палаты не могут оставаться в стороне от многих вопросов внутренней и внешнеполитической жизни страны и потому, что являются органами государственной власти, и потому, что это вытекает из их представительной природы. Итак, парламент Российской Федерации должен выполнять следующие функции: 1) объединять народ и представлять его интересы; 2) осуществлять законодательную функцию, т.е. принимать законы, выражающие в наиболее полном объеме волю народа и обладающие, после Конституции, высшей юридической силой по сравнению с иными нормативными правовыми актами; 3) в той или иной мере принимать участие в верховном руководстве делами государства и особенно: влиять на формирование и осуществление внутренней и внешней политики страны; утверждать государственный бюджет; рассматривать состояние и проблемы различных сфер государственной жизни, давать свои оценки, вносить предложе- 13-103 ния и рекомендации. Именно Федеральному Собранию направляет Президент РФ свое ежегодное послание «О положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства» (п. «е* ст. 84 Конституции РФ); 4) формировать либо участвовать в формировании ряда государственных органов Российской Федерации; 5) в пределах своих полномочий и присущими ему формами осуществлять функцию парламентского контроля в области государственного строительства, деятельности других органов, исполнения бюджета и т.д.; 6) может в определенных рамках и формах выполнять задачи объединения, содействия и организационно-методической помощи в отношении нижестоящих представительных органов, не покушаясь на их самостоятельность.