Задать вопрос юристу

§ 2. Принцип постоянной деятельности

Другой вопрос, который пришлось решать: какими должны быть представительные учреждения, особенно на общегосударственном уровне — периодически собирающимися либо постоянно работающими? В советском государстве возобладала концепция «Советов как работающей корпорации».
По этой модели: во-первых, Советы соединяли в себе функции и представительных, и в немалой степени исполнительных органов. Фактически это существовало на словах, поскольку специальные исполнительные органы на уровне местных Советов входили в их систему (организационную структуру), а на центральном уровне организационно отделялись от высших представительных органов. Неизбежные для самих представительных органов отдельные их распорядительные полномочия (например, по передаче средств из одной статьи бюджета в другую, назначению лица на должность и т.п.) не есть исполнительная власть. Тем не менее в период борьбы с так называемым всевластием Советов эту идею соединения функций представительных (законодательных) и исполнительно-распорядительных органов им, как говорится, припомнили, чтобы показать ущербность теории, фактически остававшейся лишь лозунгом; во-вторых, депутаты Советов сами должны и принимать решения, и проводить их в жизнь, и контролировать исполнение. А для этого они должны нс отрываться от народа, сочетать депутатские функции с производственной деятельностью, т.е. не порывать с основным местом работы. Следовательно, неизбежно исключается для основной массы депутатов выполнение депутатских функций лишь в представительном органе на постоянной (профессиональной) основе. Сама по себе идея участия депутатов в организации выполнения принятых решений достаточно конструктивна. И все упирается в то, как и на каком уровне ее осуществлять. В большинстве стран мираде- гтутаты представительных органов местного уровня не являются освобождёнными лицами. Они выполняют свои функции в городском или ином местном собрании (представительном органе) в сочетании с основной работой. Далеко не всегда и не все депутаты представительных органов более высокого территориального уровня (область, провинция и т.п.) переходят на постоянною работу в эти представительные учреждения. Таким образом, это вопрос не столько социалистической или несоциалистической окраски представительных органов и их концепции, сколько целесообразности. Как правило, с уровня законодательных собраний субъектов федеративных государств, а уж тем более на общегосударственном уровне депутаты выполняют свои задачи на освобожденной основе, т.е. переходят в парламент, получают там заработную плату (по терминологии некоторых стран — возмещение, вознаграждение) и не могут заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавания, науки, творчества. В нашей стране до 1989 г. депутаты Верховного Совета СССР, до 1990 г. депутаты Верховного Совета РСФСР таковыми не являлись. Сессии этих Советов проводились два раза в год, шли два-три дня. Правда, последнее десятилетие (после принятия Конституции СССР Р977 г.) перед очередной сессией примерно за месяц стали собираться и работать постоянные комиссии (их тоже стало много). Депутатам высших органов власти возмещались расходы, связанные с депутатской деятельностью, в виде скромной (хотя и ощутимой в сопоставлении с заработной платой обычного труженика) твердой суммы, да еще командировочные расходы — оплата проезда, гостиницы и суточных (они, правда, были выше, нежели у обычных командированных граждан).
Сам по себе отказ в советское время от постоянно работающего общегосударственного парламента теоретически был несостоятелен в СССР (соответственно в РСФСР). Даже при модели работающей корпорации высший представительный орган мог бы заседать гораздо чаще и дольше. Скорее всего, регулярно работающий парламент просто не был нужен номенклатурной бюрократии, которая видела в нем потенциальную угрозу своему монопольному подожению в стране. У представительных органов, включая и парламент государства, безусловно, можно найти много недостатков. Но в то же время есть немало важных задач, которые представительный орган власти должен либо решать, либо держать под своим контролем, особенно на уровне всего государства. Отсутствие постоянно функционирующего парламента не означало, что не было необходимости в решении этих задач. Однако одни из них попросту не решались должным образом, а другие были взяты на себя органами компартии либо по их поручению иными органами государства, что в равной степени было отрицательным фактором. Парламентские учреждения уступили место формирующимся по строгой модели формально представительным органам, где хватало и рабочих, и крестьян, и женщин, и молодежи, и выходцев из других слоев общества. Не было одного — постоянной работы, ощутимого влияния этих органов в стране, наличия авторитета представительной системы и его поддержания на высоком уровне. К сожалению, с идеей парламентаризма в России произошло то же самое, что и со многими другими идеями либерального толка. Зародившись как благие начинания, представительные учреждения в России, и прежде всего Государственная дума начала XX в., показали себя во многом с отрицательной стороны. Напомним, что парламентаризм — в какой бы стране мира он ни зарождался — проявляет достаточно быстро свои минусы: очень маленькая прослойка в парламенте депутатов из рабочих, крестьян, трудовой интеллигенции (учителя, врачи, рядовые инженеры и т.п.); преобладание представителей капитала, отсюда — коррупция; беспомощность депутатов перед аппаратом чиновников и превращение парламентов в безвластные дискуссионные клубы и др. Минусы парламентаризма заслоняют его достоинства — во многом они не были реализованы и в России, особенно в части своевременного принятия эффективных законов, утверждения бюджета, парламентского контроля за органами государственного управления и чиновничеством, широкого обращения к общественному мнению. На фоне очевидных недостатков, отсутствия парламентских традиций было не так трудно объявить об отказе от буржуазного парламентаризма в пользу социалистических представительных учреждений, обладавших для простого населения явным плюсом хотя бы в том, что они состояли из самих рабочих, крестьян и иных близких им трудовых слоев. А поскольку такие органы сами должны были и принимать решения, и проводить их в жизнь, то высокого профессионализма вроде бы и не требовалось — особенно на фоне идеи о том, что каждый простой человек, участвуя в управлении государством, быстро научится этому. Трудно сомневаться в искренности В.И. Ленина, когда он писал в работе «Государство и революция»: «Раз в несколько лет решать, какой член господствующего класса будет подавлять, раздавлять народ в парламенте, — вот в чем настоящая суть буржуазного парламента ризма, не только в парламентарно-конституционных монархиях, но и в самых демократических республиках»34 35. По его идее, в новом обществе представительные учреждения остаются, но парламентаризма, как особой системы, как разделения труда законодательного и исполнительного, как привилегированного положения для депутатов, здесь нет. «Без представительных учреждений мы не можем себе представить демократии, даже и пролетарской демократии, без парламентаризма можем и должны»1. Хотя идея парламентаризма была раскритикована не вообще, а как буржуазная модель, она оказалась все-таки вообще дискредитированной. Новые органы народного представительства по организационной структуре, формам работы, низкому образовательному уровню депутатов (делегатов) и их неумению выполнять соответствующие функции оказались малоэффективными. Чиновники от партии и государства довольно быстро похоронили те ожидания от новых представительных органов, которые были, по крайней мере на словах, у вождя социалистической революции. В итоге в нашей стране само слово «парламент» стало ассоциироваться с буржуазным строем и не очень-то разрешалось употреблять. 1де-то с 60—70-х гг. его стали изредка использовать, да и то ставя в кавычки и подчеркивая, что с буржуазным парламентом наши представительные учреждения в целом и верховные советы соответственно СССР, РСФСР, другой союзной республики не имеют ничего общего. Однако постепенно пришло осознание того, что есть функции представительных органов власти, и особенно общегосударственных, которые — хочется это кому-то или нет — надо осуществлять более или менее постоянно. Создание длительно работающих представительных учреждений стало одним из важнейших шагов политических реформ в период перестройки и демократизации общества, начатых в СССР по инициативе М.С. Горбачева. Освещая в разделе II историю конституционных реформ, мы уже говорили, что на уровне Союза ССР 1 декабря 1988 г. вместо прежнего Верховного Совета СССР учреждаются два органа — Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР. Конституция СССР предусмотрела, что Съезд — высший орган государственной власти СССР; он правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР (ст. 108). Таким образом, по существу, именно Съезд стал наследником прежнего Верховного Совета; правда, последний состоял из 1500 депутатов, а Съезд — из 2250 (750 избирались от территориальных избирательных округов, 750 — от национально-территориальных избирательных округов, 750 были избраны общественными организациями). Устанавливалось, что очередные заседания Съезда проводятся один раз в год (по конституционной реформе 14 марта 1990 г. — не реже одного раза в год). Верховный Совет СССР, сохранив прежнее название и деление на палаты — Совет Союза и Совет Национальностей, — по своему статусу и организации работы стал в значительной мере новым органом. Конституция определила, что Верховный Совет СССР — постоянно действующий законодательный, распорядительный (это определение 14 марта 1990 г. из Конституции исключено) и контрольный орган государственной власти СССР (ст. 111). Палаты равны по численности. В общей сложности в обеих палатах Верховного Совета состояло чуть более 540 депутатов. Этот численный состав приближал Верховный Совет СССР к парламентам (или их нижним палатам) многих стран мира и, главное, был рассчитан на постоянную работу. Согласно ст. 112 Конституции Верховный Совет СССР ежегодно созывался «на очередные — весеннюю и осеннюю — сессии продолжительностью, как правило, три-четыре месяца каждая*. Сессии состояли из раздельных и совместных заседаний палат, а также проводимых в период между ними заседаний постоянных комиссий палат и комитетов Верховного Совета СССР. Как говорилось ранее, компетенция Верховного Совета СССР была существенно расширена, к ней отнесены многие вопросы, ранее решавшиеся Президиумом Верховного Совета СССР или Советом Министров СССР. Читатель уже видел, что при конституционной реформе в РСФСР 27 октября 1989 г. также учреждается «тандем» Съезд народных депутатов — Верховный Совет. Новый Верховный Совет — орган Съезда (в этом особенность российских конституционных положений по сравнению с союзными), постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти РСФСР (ст. 107). Верховный Совет РСФСР впервые получает двухпалатную структуру (Совет Республики и Совет Национальностей). До этого, как отмечалось в разд. V книги, хотя РСФСР и считалась федеративным государством, Верховный Совет был однопалатным. Численный состав нового Верховного Совета РСФСР — чуть более 250 депутатов. В работе комитетов участвует еще около 200депутатов, но они не входят в Верховный Совет. С самого начала Верховный Совет РСФСР стал работать длительный период, прерываясь лишь на каникулы и на время выездов депутатов в округа для работы с избирателями. Но это не означало полного освобождения всех де пузато в от других обязанностей. Ряд депутатов — членов Верховного Совета, особенно из Совета Национальностей, оставался на прежних (преимущественно руководящих) должностях в регионах, хотя эти депутаты подолгу работали в Верховном Совете, его комитетах и комиссиях палат. Многие народные депутаты, не входившие в число членов Верховного Совета, перешли на постоянную работу в Верховный Совет, покинув прежние должности. По Конституции РФ депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе; эти депутаты не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности (ч. 3 ст. 97). На первый созыв (1993— 1995 гг.) было сделано одно исключение — члены Правительства РФ могли быть одновременно депутатами Государственной Думы (п. 9 второго раздела Конституции РФ 1993 г.). Вторая палата (Совет Федерации) в первом созыве (1993— 1995 гг.) состояла из депутатов, избранных по субъектам РФ (по два от каждого). Депутатам было разрешено осуществлять свои полномочия на непостоянной основе (п. 9 второго раздела Конституции РФ). С 1995 г. членами палаты стали по должности руководители представительных и исполнительных органов власти субъектов РФ, они сохраняли свои посты в субъектах, поэтому объективно могли выполнять функции в палате только на непостоянной основе. По Федеральному закону 2000 г. о порядке формирования Совета Федерации, оди н представитель избирается органом законодательной власти субъекта РФ, второй назначается главой субъекта. Оба представителя работают в палате на постоянной профессиональной основе, получая за это вознаграждение, и тоже не имеют права на занятие иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавания, науки и творчества.
<< | >>
Источник: Авакьян С.А.. Конституционное право России: Учебный курс. — В 2 т. Т. 2. 2005

Еще по теме § 2. Принцип постоянной деятельности:

  1. 6.6. Индексы переменного, постоянного состава, и структурных сдвигов Сущность и принципы расчета
  2. Диспансеры, действующие на основе принципов активного выявления больных среди населения, систематического и постоянного их
  3. Международно-правовое регулирование организации и деятельности постоянных дипломатических представительств
  4. НАЛОГООБЛОЖЕНИЕ ИНОСТРАННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ, НЕ ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ЧЕРЕЗ ПОСТОЯННОЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО И ПОЛУЧАЮЩИХ ДОХОДЫ ОТ ИСТОЧНИКОВ В РФ (СТ. 309 НК РФ)
  5. § 2. Принципы организации и деятельности прокуратуры
  6. 1.5. Принципы деятельности адвокатуры
  7. § 4. Общие принципы управленческой деятельности
  8. Правовые принципы осуществления административно-публичной деятельности
  9. Т е м а 4. ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  10. Принципы деятельности пресс-службы
  11. 88 . Каковы принципы организации и деятельности прокуратуры
  12. § 2. Внутриорганизационные принципы деятельности органов прокуратуры
  13. 13.2. Принципы, цели и функции консалтинга в рекламной деятельности
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальная юстиция - Юридическая антропология‎ - Юридическая техника - Юридическая этика -