§ 4. Презумпция в пользу проведения публичных мероприятий как универсальное средство оценки степени ограничения права на публичные мероприятия
Государство должно гарантировать и обеспечивать права и законные интересы, затронутые реализацией права на публичные мероприятия, в том числе и путем определения допустимой сферы действия последнего. Исполняя данную обязанность, государство, безусловно, правомочно вводить ограничения охраняемого права. Однако стоит учитывать, что при закреплении любого ограничения существует большая вероятность того, что данное вмешательство вызовет серьезные негативные последствия. Доктор юридических наук В.В. Лапаева отмечает, что «формально законодатель может ограничить то или иное основное право в любом объеме и в результате — выхолостить его содержание»183. Вместе с тем ограничения являются неизбежным явлением правовой действительности, из чего вытекает необходимость определения четкой границы, «разделительной полосы» между ограничением и фактическим запретом реализации (выхолащиванием) права. Не всегда указанная грань столь явно выражена, следствием чего может стать некорректная оценка ситуации как со стороны органов власти, так и со стороны иных субъектов правоотношений. Проблема определения таких границ (условий, принципов и критериев допустимости ограничения), особенно в вопросах, касающихся объема свободы усмотрения правоприменителя, является значительной (и, возможно, в некоторых случаях решающей) в сфере реализации прав и свобод человека и гражданина, в том числе и права на публичные мероприятия. Ввиду этого наряду со стандартами прав и свобод должны быть определены стандарты их ограничений184. Универсальным и самым распространенным для выполнения обозначенной задачи инструментарием в настоящее время являются правовые принципы, как правило, закрепленные в нормативных правовых актах. Однако стоит отметить, что такие правовые принципы должны отвечать отношениям, возникающим между различными субъектами в конкретном обществе, пусть даже это принципы универсальные и пригодные для различных правовых реалий. Зачастую принципы приобретают нормативно-правовое выражение, которое реализуют, руководствуясь позицией, согласно которой «именно законодательное закрепление принципов права призвано обеспечить их неукоснительное соблюдение, нормальное и единообразное формирование всей правовой системы в целом и в области ограничения прав и свобод человека и гражданина в частности»185 186. Однако в литературе существует мнение о том, что принципы не обязательно должны быть закреплены в законодательстве и вполне способны «формироваться, совершенствоваться и действовать, не будучи до определенного времени четко выраженными в законодательстве, могут функционировать в сфере судебной практики и правовых обычаев (традиций), в области складывающихся Л комплексов субъективных прав и конкретных правоотношений» . Подобная позиция имеет практическое подтверждение, и ей, безусловно, нельзя отказать в целесообразности и даже в некотором роде желательности, если, однако, общество, в котором действуют такие внестатутные принципы, обладает достаточной степенью позитивного правосознания, обусловленного правовой традицией и привычкой соблюдения, а также механизмами внезаконодательного регулирования, обеспеченными мерами исполнения. В иных случаях данные принципы либо не будут действовать, либо же могут подвергаться столь вольному истолкованию и применению, что, напротив, создадут угрозу регулируемым общественным отношениям. Особенную актуальность такая угроза приобретает в вопросах ограничения права, принципам регулирования которых присуща неопределенность. Основным источником принципов реализации и ограничения прав и свобод человека и гражданина является Конституция Российской Федерации. Однако установленные ею стандарты и принципы следует рассматривать и воспринимать через призму международных норм, являющихся составной частью российской правовой системы187. В рамках международных соглашений, а также документов, принятых международными организациями, разработан набор принципов, устанавливающих условия вмешательства в права. Несмотря на наличие нескольких источников закрепления, данный набор обладает признаком взаимосвязанности входящих в него элементов, которые дополняют друг друга, исключая противоречия предписанных ими правил, а также, напротив, развивая положения других актов. Однако данный набор нельзя считать универсальным для предотвращения любого рода неправомерных посягательств на право, а следует формировать в зависимости от многих факторов (сфера действия права, его характер и др.), дополняя иными принципами, в том числе разработанными в рамках внутригосударственного регулирования, если того требуют правовые реалии. Ввиду этого совокупность данных принципов можно разделить на 2 группы: общие принципы, распространяющие свое действие на все права и имеющие более статичный характер; специальные — относящиеся к конкретным правам и, напротив, более динамичные в своем развитии, особенно в рамках внутринационального права. Статья 29 Всеобщей декларации раскрывает универсальное правило, согласно которому права и свободы человека должны подвергаться только установленным законом ограничениям исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе. Вслед за Всеобщей декларацией статья 11 ЕКПЧ определяет, что осуществление свободы собираться не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. В соответствии с положениями Конвенции ограничения права на публичные мероприятия могут вводиться только при соблюдении ряда требований, перечень которых носит исчерпывающий характер и не подлежит расширению внутригосударственным толкованием государства — участника Конвенции188. Указанные акты определяют первостепенные условия ограничения права на публичные мероприятия: статутная форма закрепления, а также цель вмешательства189. В развитие положений Конвенции ЕСПЧ неоднократно указывал в своих решениях, что хоть право на публичные мероприятия и представляет собой право, имеющее относительный характер, т.е. подлежащее законным ограничениям, учитывая тесную связь свободы собраний с демократией, государства должны реализовывать свои дискреционные полномочия разумно, заботливо и добросовестно, воздерживаться от применения произвольных мер, могущих нарушить данное право, и иметь убедительные и веские причины для оправдания вмешательства в нее190. Кроме указанного, общие стандарты регулирования ограничения права на публичные мероприятия содержатся в заключениях Венецианской комиссии, которые имеют для России рекомендательное значение. Рекомендательный характер решений Комиссии подтверждается ее консультативным экспертным статусом по конституционно-правовым вопросам в деле становления демократического строя для государств — членов Совета Европы и других участников (в соответствии с частичным открытым соглашением в рамках Совета Европы). Для государств-участников такие заключения в свою очередь выполняют роль ориентиров в процессе толкования ЕКПЧ и прецедентной практики ЕСПЧ191. На основании положений указанных актов Европейским Судом по правам человека выработана практическая база, определяющая случаи и конкретизирующая условия (принципы, на основе которых должны строиться ограничения) правомерности ограничений права на публичные мероприятия, среди которых можно выделить следующие192. Любое вмешательство в право на публичные мероприятия должно отвечать принципу законности193 194. Данный принцип означает, что ограничение права должно быть предусмотрено законом. Для закрепления ограничений требуется соблюдение -5 предусмотренной для этого (обычно усложненной) процедуры . Рассматриваемый принцип исходит из потребности «наиболее последовательного связывания с помощью права государственной власти в целях недопущения злоупотребления ею, формирование для государственных структур режима правового ограничения (формально-юридическая сторона сущности правового государства)»195. Кроме того, в соответствии с Руководящими принципами БДИПЧ ОБСЕ по свободе мирных собраний (далее - Руководящие принципы) вмешательство в право может быть признано соответствующим условию законности только в случае, если оно соответствует Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также другим международным инструментам в области прав человека196. Основания вмешательства должны носить постоянный характер и быть точно определены в законодательстве, а ограничительные нормы - четко сформулированы и содержать понятные дефиниции, чтобы избежать двусмысленного толкования и неправильного применения как со стороны представителей органов власти, так и со стороны иных лиц, например, участников публичных мероприятий197. Кроме того, орган, называющий причины, послужившие основанием для введения ограничения, должен иметь законодательно подтвержденные полномочия на это (Руководящие принципы. П. 69). Другим элементом принципа законности является правовая стабильность и предсказуемость нормативного регулирования, предусматривающего возможность вмешательства в право198. Необходима четкая последовательность законодательного регулирования, означающая недопустимость «точечного регулирования», вызванного определенной коллизией или событием, без системных корректив, что может негативно сказаться на согласованности положений нормативных правовых актов199. Кроме того, постоянные изменения в законодательстве, регулирующем механизм реализации права, могут привести к неинформированности организаторов (участников) мероприятий о новых порядках и условиях организации и проведения акций, ошибкам сотрудников органов, незаконному вмешательству200 со стороны последних, которые будут иметь следствием срыв акта реализации права. В ряде решений ЕСПЧ отмечается, что из принципа законности вытекает принцип правовой определенности201 202 203. Взаимосвязь данных регуляторов заключается в том, что закон «должен быть достаточно конкретным» и четко сформулированным, позволяющим субъекту права «определить, является ли его поведение нарушением закона, и какими могут быть наиболее вероятные последствия таких нарушений» (Руководящие принципы. С. 16). Требование однозначности и недвусмысленности содержащихся в законе ограничительных положений, а также понятийного аппарата, выраженного в -5 точных и конкретных формулировках, должно быть соблюдено. Лицо должно иметь возможность ориентироваться в том, какие правовые нормы применимы к данному делу, а также выбирать варианты поведения для достижения заведомо известных ему последствий, иначе акт, содержащий такие нормы, не может 4 рассматриваться как «закон» . Ограничение должно преследовать одну из законных целей, предусмотренных внутригосударственными и международными актами. Перечень подобных целей носит исчерпывающий характер, а любое определение таких целей должно толковаться в узком смысле и обязательно иметь ограничительный характер1. Вмешательство в права человека может производиться прежде всего в целях обеспечения соблюдения прав и законных интересов иных лиц. Ограничение права должно быть необходимым в демократическом обществе. Европейский Суд по правам человека неоднократно в своих решениях раскрывал значение данного условия: необходимость предполагает, что вмешательство вызвано неотложной общественной необходимостью, возникающей в самом демократическом обществе2. При этом такая необходимость должна быть установлена способом, исключающим сомнения, то -5 есть убедительным способом . Ограничение права на публичные мероприятия должно быть обосновано наличием реальной угрозы того, что планируемая акция при указанных в уведомлении условиях приведет к нарушению общественного порядка и (или) иным негативным последствиям. Угроза должна иметь явно более вредоносные и деструктивные последствия, чем урон, нанесенный публичному мероприятию ограничением. При этом должна отсутствовать возможность предотвращения таких последствий иными менее обременительными для гарантированного права способами. Причины (мотивы), приведенные национальными властями для обоснования ограничения права на публичные мероприятия, должны быть 1 См., напр.: Постановление Европейского Суда по правам человека от 2 октября 2001 года по делу «Станков и Объединенная Организация Македонии «Илинден» (Stankov and the United Macedonian Organization Ilinden) против Болгарии» (жалобы № 29221/95 и № 29225/95). § 84. См., напр.: Постановление Европейского Суда по правам человека от 23 октября 2008 года по делу «Сергей Кузнецов (Sergey Kuznetsov) против Российской Федерации» (жалоба № 10877/04). § 39; Постановление Европейского Суда по правам человека от 2 февраля 2010 года по делу «Христианско-демократическая народная партия (Christian Democratic People's Party) против Молдавии» (жалоба № 28793/02). § 62 и § 63. См.: Де Сальвиа М. Прецеденты Европейского Суда по правам человека. Руководящие принципы судебной практики, относящейся к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Судебная практика с 1960 по 2002 гг. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004. С. 622. уместными, существенными, относимыми, убедительными, неопровержимыми, непреодолимыми, достаточными204.
Еще по теме § 4. Презумпция в пользу проведения публичных мероприятий как универсальное средство оценки степени ограничения права на публичные мероприятия: