3.1 Президент Российской Федерации в механизме обеспечения единства государственной власти и правопорядка
Система современных государственно-правовых отношений претерпевает постоянные преобраз ования, связанные оптимизацией механизма разграничения полномочий, изменением субъектного состава России, реформированием властной вертикали, в организации н проведении которых ключевую роль играет глава Российского государства - Президент Российской Федерации, обеспечивающий единство государственной власти и организационно-правовую основу укрепления правопорядка в России. Ключевое место Президента России в механизме обеспечения правопорядка предопределено ведущей ролью главы государства в механизме обеспечения единства государственной власти. Исходя из проведенной теоретико-правовой характеристики единства публичной власти как основы обеспечения правопорядка, представляется также необходимым показать роль Президента Российской Федерации в сочетании указанных механизмов, основное содержание которых совпадает. Президент Российской Федерации является исходным организацнонно- координационным началом в деятельности конституционных органов публичной власти, консолидирует работу всех государственных органов в направлении обеспечения единства государственной власти и конституционного правопорядка. Именно обеспечение единства государственной власти и укрепление правопорядка являются взаимосвязанными функциями Президента России, закрепленными в системе конституционного законодательства России. Эти два ключевых направления деятельности главы Российского государства предметно во многом совпадают, органично взаимосвязаны и системно взаимообусловлены, что дает основания для их взаимосвязанного рассмотрения Рассмотрение реши Президента РФ в обеспечении единства государственной власти особо значимо в связи с наличием внутренних н внешних угроз единству современного Российского государства. Эффективное обеспечение безопасности н правопорядка в пределах России возможно только посредством слаженной работы всего государственного механизма, скрепой н координатором которого является глава государства. Именно перед ним, исходя нз положений Конституции РФ н конституционного законодательства, стоит задача обеспечивать устойчивость государства, его суверенитет, территориальную целостность, безопасность н конституционный правопорядок. В рамках реализации этих полномочий Президент РФ осуществляет координацию н вправе использовать различные согласительные процедуры в случае разногласий в конештлтдюнных взанмоотношениях различных органов государственной власти, что позитивно сказывается на укреплении конституционного правопорядка в целом. Соответственно, укрепление единства государственной власти н конституционного правопорядка - это взаимосвязанные н взаимообусловленные функции главы государства, которые необходимо рассматривать в сочетании. Президенту РФ принадлежит решающая роль в обеспечении не только единства государственной власти, но единства Российского государства в целом. Исследователями обращается внимание на то, что Президент РФ как гарант государственного единства 1) обеспечивает верховенство федеральной Конституции и законов, единство правового пространства России, 2) руководит органами обеспечения обороны, правопорядка и безопасности, 3) координирует взаимодействие органов публичной власти федерального, регионального и муниципального уровней, обеспечивает их системное единство, 4) играет ключевую роль в определении стратегического курса развития Российского государства, 5) обеспечивает консолидацию основных общественных сил вокруг базовых общенациональных ценностей372. Однако государственное единство н единство государственной власти не вполне совпадают. Единство государственной власти, наряду с общенациональным единством н территориальной целостностью государства, комплексно образуют систему государственного единства в целом. Принцип единства системы государственной власти как составляющая принципа российского федерализма (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ) означает ее единый источник (народ), единые цели, систему и принципы организации и функционирования государственного аппарата, который цементируется единством и слаженностью работы всех государственных органов. Между тем единство государственной власти выражается в формировании магистральных направлений внутренней и внешней политике, которые определяет глава государства, последовательно реализуют органы государственной власти. Единство государственной власти выражается в наличии государственного аппарата, включающего в себя законодательные, исполнительные и судебные органы, компетенция которых охватывает все полномочия, необходимые для осуществления внутренних и внешних функций государства. Федеральные и региональные государственные органы качественно цементируют единство государственной власти. Это достигается единством основных принципов, пронзводностью полномочий, наличием организационно-правовых сдержек и противовесов, при которых все органы сообразно своим функциям участвуют в выработке государственной политики, принятии законов и их реализации; политика и законы отражают общую позицию единой государственной власти373. Президент России как гарант Конституции РФ призван обеспечить единство государственной власти и согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ)374. Для этого он наделен обширными конституционными полномочиями, позволяющими ему оказывать существенное влияние на состав, структуру, организацию н деятельность органов государственной власти в России, отменять (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ) или приостанавливать (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ) действие актов органов исполнительной власти. Причем, последние «образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ), федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы, по соглашению друг с другом федеральные н региональные исполнительные органы государственной власти могут делегировать осуществление части своих полномочий с одного уровня государственной власти на другой (ст. 78 Конституции РФ). Из положений Конституции РФ следует, что Президент РФ занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит непосредственно ни в одну нз ее ветвей, а скорее условно становится над ними375. Современная конституционная модель закрепляет приоритетное положение Президента России в механизме разделения властей, хотя он н не является главой исполнительной власти, а фактически выполняет координационно-с огласительные функции в системе взаимодействия органов государственной власти (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ). Вместе с тем, как упоминалось, в конституционной доктрине имеется точка зрения о том, что Президент РФ, осуществляющий согласно ст. 11 Конституции РФ государственную власть, не может не входить в одну нз трех ветвей государственной власти, он относится к исполнительной власти, частью которой является президентская власть376. Встречается н принципиальное несогласие ученых с концепцией главы государства как арбитра, координатора всех иных органов государственной власти377. Однако такие позиции ученых не являются доминирующими в доктрине и вряд ли могут быть положены в основу конституционной характеристики главы современного Российского государства. Между тем значительное влияние Президента РФ на исполнительную власть действительно формирует определенные основания для такой небесспорной научной позиции. Так, Президент РФ самостоятельно формирует Правительство РФ, ему непосредственно подчинены правоохранительные структуры (он назначает и освобождает от должности их руководителей, осуществляет организационно-правовую регламентацию их деятельности) и только Председатель Правительства РФ назначается с согласия Государственной Думы. Причем такое согласие можно признать формальным, поскольку в случае трехкратного отклонения предложенной или предложенных кандидатур Президент РФ распускает Государственную Думу и назначает новые выборы Тем не менее, представляется, что обозначенное значительное влияние Президента России на исполнительную власть свидетельствует о сильной президентской власти, однако не означает вхождение Президента РФ в систему исполнительной власти России. Следовательно, конституционная конструкция сильной президентской власти позволяет Президенту РФ обеспечить единство исполнительной власти и осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России (ч. 4 ст. 78 Конституции РФ), что выполняется посредством издания его указов и распоряжений, принятия оперативно- распорядительных решений. Таким образом, конституционные функции главы государства конкретизируют его полномочия, при этом важно обратить внимание на два момента. Во-первых, Конституция РФ содержит лишь основные полномочия Президента РФ, которые существенно расширены законодателем н президентскими указами. Во-вторых, Президент обладает так называемыми «скрытыми», дискреционными полномочиями, которые прямо не закреплены в Конституции РФ, имплицитно содержатся в ней н вьпекают нз смысла президентских функций, которые проявляются в непредвиденных экстраординарных условиях, что подтвердил Конституционньш Суд РФ в решении по «чеченскому» делу378. Принципиально, что Конституционный Суд установил, что применение «скрытых» полномочий возможно только в условиях соответствия Конституции РФ и федеральным законам, н только в рамках принципа разделения властей, что означает их функциональное предназначение для главы государства н исключает его вторжение в компетенцию других государственных органов. Неоднозначность такого решения Конституционного Суда России подтверждается критикой не только известных ученых379, но н тем, что семь констнтуцнонньк судей выразили особое мнение по данному делу. Представляется, что опасность такой правовой позиции Суда заключается в том, что субъект права сам уточняет н устанавливает пределы своей компетенции. Думается, что многообразие конкретных жизненных ситуаций и роль Президента как гаранта Конституции, прав н свобод человека предопределяют ответственность главы государства за конституционный порядок, выступающий основой правопорядка в целом, что дает основания для признания возможности «скрытых» полномочий главы государства. Очень точно замечено, что подразумеваемые полномочия Президента РФ предполагают его подразумеваемые обязанности1. К таким конституционным обязанностям Президента РФ, в первую очередь, относятся гарантирование Конституции РФ, прав н свобод человека н обеспечения конституционного правопорядка. Между тем следует закрепить конституционно-правовые средства ограничения таких «скрытых» полномочий главы государства со стороны других ветвей государственной власти. Судебная власть устанавливает их конституционность, а законодательная и исполнительная власти в лице руководителей палат российского парламента, председателя Правительства РФ проводят с Президентом РФ официальные консультации относительно возможности их реализации, как, к примеру, предусмотрено в Конституции Франции (ст. 16). С учетом обозначенной роли главы России в механизме государственного единства, так же в конституционно-правовом механизме обеспечения правопорядка, Президент РФ занимает ключевое место, исходя из его конституционных характеристик как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ст. 80 Конституции РФ). Обеспечение конституционного правопорядка выражается в слаженной и консолидированной работе государственного аппарата, эффективной реализации Конституции РФ и законодательства. И с учетом того, что именно Президент России оказывает существенное влияние на органы исполнительной власти, которые максимально задействованы в обеспечении правопорядка, то и в таком механизме их взаимодействия заметно возрастает роль главы государства как арбитра и координатора их функционирования. Помимо оказания воздействия на различные органы государственной власти, Президент РФ как гарант Конституции РФ непосредственно Гиреев В.В. Конституционные риски, обусловленные особенностями разделения властей в современной России // Правопорядок: история, теория, практика 2015. № 1. С. 153. участвует в обеспечении конституционного правопорядка посредством: собственной нормотворческой н организационно-управленческой деятельности380; разрешения правовых споров между органами государственной власти (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ); осуществления конституционного контроля посредством отмены (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ) или приостановления действия актов органов исполнительной власти (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ); реализации права законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ) и отклонения федеральных законов, в том числе, в случае, если, по его мнению, они не соответствуют Конституции РФ или повлекут нарушение правопорядка (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ). Кроме того, в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством, Президент России обеспечивает конституционный правопорядок в целом посредством реализации следующих полномочий: - обеспечивает осуществление полномочий федеральных органов государственной власти на всей территории Российской Федерации; - формирует Правительство Российской Федерации и принимает решение о его отставке; - формирует и возглавляет Совет Безопасности, который определяет стратегию обеспечения национальной безопасности, контролирует и координирует деятельность органов государственной власти в сфере обеспечения безопасности и правопорядка; - назначает высшее командование Вооруженных Сил России и утверждает военную доктрину Российской Федерации; - назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и органах государственной власти; - представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей высших федеральных судов Российской Федерации; назначает судей других федеральных судов; - представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения н инициирует освобождение от должности Генпрокурора России и его заместителей; назначает на должность и освобождает от должности прокуроров субъектов Российской Федерации, иных приравненных к ним прокуроров; - обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями об основных направлениях внутренней и внешней политики государства; - вводит режим военного и чрезвычайного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях; - принимает решение об отрешении от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в случае нарушения им Конституции РФ и законодательства, в связи с выражением ему недоверия законодательным органом субъекта РФ; утратой доверия Президента России; в иных случаях, предусмотренных федеральным законом; распускает законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в порядке и по основаниям, установленным законом; в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством России, по представлению Генерального прокурора Российской Федерации временно отстраняет высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении преступления; - обращается в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании отдельных положений Конституции РФ, о проверке конституционности нормативных правовых актов, разрешении споров между органами государственной власти. Введение чрезвычайного положения является исключительной прерогативой Президента РФ (ст. 88 Конституции РФ) и признается одним из действенных средств обеспечения конституционной безопасности и правопорядка. Между тем иногда далее такой конституционно-правовой инструмент оказывается недостаточным для наведения конституционного порядка на территории государства, когда политические силы, стремящиеся к захвату власти, создают собственные вооруженные формирования и ведут боевые действия против правительственных войск381. Особо значимо своевременное и конструктивное реагирование главы государства на внезапно возникающие внешние угрозы национальной безопасности и конституционному правопорядку, при их возникновении Президент РФ действует оперативно и решительно, как например, ряд принятых мер и издание соответствующих указов Президента РФ, направленных на обеспечение национальной безопасности России и ее граждан в связи авиапроисшествиями в Египте и Турции в октябре-ноябре 2015 года382. Проведенный анализ компетенции Президента России показал, что основная часть его полномочий реализуется в сфере обеспечения конституционного правопорядка, что особенно проявляется при установлении системы и формировании федеральных органов исполнительной власти, а также формировании, нормативном регулировании и общем руководстве Президентом РФ правоохранительными органами. В конституционной доктрине неоднократно поднимался вопрос о необходимости принятия ФКЗ «О Президенте Российской Федерации». Представляется целесообразным принять такой ФКЗ, закрепив в отдельной его главе основные полномочия Президента Российской Федерации в сфере обеспечения национальной безопасности н правопорядка. Указанный законопроект разработан н представлен автором (см приложение № 1). Особенно значима и роль полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В соответствии с Указом Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»383 основными его задачами являются; организация работы по реализации региональными органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства; организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; обеспечение реализации кадровой политики главы государства; представление Президенту России регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении. Для выполнения указанных задач и обеспечения конституционного правопорядка полномочный представитель Президента в федеральном округе реализует следующие функции: обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе; анализирует эффективность деятельности правоохранительных органов в федеральном округе, а также состояние с кадровой обеспеченностью в указанных органах, представляя Президенту РФ соответствующие предложения; организует взаимодействие федеральных и региональных органов исполнительной власти с муниципальными органами, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями; разрабатывает совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации программы социально-экономического развития территорий; согласовывает кандидатуры дня назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности в пределах федерального округа; организует контроль за исполнением федеральных законов, указов н распоряжений Президента РФ, постановлений н распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в округе; согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах этого округа и др. Для реализации таких функций полномочный представитель может осуществлять по поручению Президента РФ согласительные мероприятия для разрешения разногласий между государственными органами; вносить Президенту РФ соответствующие предложения, инициировать приостановление действия актов исполнительных органов субъектов РФ в случаях, предусмотренных ч. 2 ст. 85 Конституции РФ; осуществлять иные организационно-координационные, представительские и контрольные функции. Анализ полномочий и практики деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах показывает, что введение такого института показало востребованность, поспособствовало как эффективности управляемости государством и гармонизации взаимоотношений Федерации и ее субъектов, так и оказало позитивное влияние на укрепление законности и правопорядка в субъектах РФ. Президент является гарантом конституционного правопорядка, проводимых преобразований, в том числе в правоохранительной сфере. Ему непосредственно подчинены правоохранительные структуры (МВД, ФСБ, СК, ФСВНГ и др.), как уже отмечалось, руководство которых он назначает и освобождает от должности, осуществляет нормативно-правовую регламентацию их организации и деятельности384. По сути, все стратегические организационно-правовые преобразования отдельных правоохранительных структур санкционированы указами Президента РФ. Целый комплекс президентских указов направлен на обеспечение стабильности функционирования государства, обеспечение н укрепление национальной безопасности н конституционного правопорядка385. Расширяются кадровые полномочия Президента России в правоохранительной сфере н системе обеспечения правопорядка непосредственно в Конституции РФ. В обновленной редакции главы 7 Конституции РФ «Судебная власть н прокуратура» к компетенции Президента РФ отнесены вопросы назначения н освобождения от должности прокуроров субъектов России (по представлению Генерального прокурора РФ), а так же иных прокуроров (ст. 129 Конституции РФ). Следует разделить мнение ученых о том, что такой подход свидетельствует не о причислении прокуратуры к системе власти Президента РФ, а об усилении гарантий подчиненности руководящего состава органов прокуратуры публичным (всеобщим) интересам в противовес определенным образом понимаемым ведомственным, служебным интересам386. Осуществляя непосредственное руководство органами правопорядка, глава государства единолично принимает оперативные решения, направленные на устранение внутренних н внешних угроз конституционному правопорядку н национальной безопасности. Обеспечивая единство государственной власти, Президент РФ определяет стратегию н основные направления развития государства, консолидирует общественные силы в направлении обеспечения правопорядка н конституционной законности. Однако на первых этапах деятельность первого Президента России в направлении обеспечения правопорядка, порой подвергалась конструктивной критике, как например, за создание единого министерства безопасности и внутренних дел РСФСР387. Не нашло поддержки такое решение и у Конституционного Суда РФ, который признал такой указ неконституционным388. Из этого следует два вывода: во-первых, Президент России должен действовать строго в рамках конституционного поля, и во- вторых, организация работы, структура и полномочия правоохранительных органов должны определяться главой государства с учетом их функционального предназначения и распределения предметной компетенции. Возглавляя Совет Безопасности РФ, он занимает ключевое место в государственном механизме, консолидирует органы государственной власти, включая правоохранительные структуры, в направлении обеспечения правопорядка и безопасности (ст. 80 Конституции РФ). Справедливо замечено, что Совет Безопасности выступает как стратегический центр разработки государственной политики, в котором представителями различных ветвей власти (законодательной, исполнительной), а также президентских структур коллегиально подготавливаются решения Президента России по вопросам стратегии развития государства и обеспечения национальной безопасности389. Совет Безопасности образован Указом Президента от 3 июня 1992 г. № 547 для обеспечения реализации функций Президента России по управлению государством, формированию внутренней, внешней и военной попишки в области безопасности, сохранению государственного суверенитета России, поддержанию социально-политической стабильности в обществе, защите прав и свобод граждан390. С течением времени, структура и состав Совета изменялись, исходя из характера угроз национальной безопасности. Действующее Положение о Совете Безопасности утверждено Указом Президента РФ от 11 мая 2011 года № 590 в соответствии с п. «ж» ст. 83 Конституции РФ и Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 390 «О безопасности». В структуре Совета Безопасности образованы и функционируют аппарат, ряд Межведомственных комиссий (по общественной, информационной, экологической безопасности и др.), научный совет. Помимо Совета Безопасности как конституционного органа, консультативно-совещательными органами при Президенте России в сфере обеспечения правопорядка являются; Совет по вопросам совершенствования правосудия, Совет по противодействию коррупции, Совет по вопросам кадровой политики в правоохранительных органах, Комиссия предварительно щ рассмотрению кандидатур на должность судей федеральных судов. Именно слаженная организационно-координационная работа всех государственных органов позволяет достичь намеченных целей н реализовать определенные Президентом РФ стратегические приоритеты, в том числе в направлении укрепления конституционного правопорядка. Если говорить о правоохранительных органах, подчиненных Президенту РФ, то здесь значима роль «силовиков» по обеспечению конституционной законности н правопорядка, особенно важна роль органов внутренних дел, о чем подробнее пойдет речь в дальнейшем. Важным условием эффективного обеспечения правопорядка является слаженная н скоординированная работа правоохранительных органов, что обеспечивается также Президентом РФ. Такие органы должны согласованно функционировать н взаимодействовать как между собой, так н с другими органами публичной власти. Во исполнении такой задачи Президентом РФ Указом Президента РФ «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью»391 определен как примерный перечень правоохранительных органов, так н основные направления координационной деятельности таких органов, среди них: совместный анализ состояния преступности; выполнение федеральных н региональных программ борьбы с преступностью; подготовка н направление информационных материалов по вопросам борьбы с преступностью Президенту РФ, Федеральному Собранию н Правительству России, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления Одной нз основных форм координационной деятельности правоохранительных органов являются координационные совещания, созываемые под руководством соответствующих прокуроров (ч. 1 ст. 8 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации»). По особо резонансным делам такие совещания проводятся под руководством Президента РФ, что свидетельствует о его ключевой роли в укреплении правопорядка. Такие совещания периодически проводятся не только в Генпрокуратуре РФ, а так же в рамках Совета Безопасности, о чем упоминалось. Таким образом, прямая взаимосвязь между Президентом России н подведомственными ему правоохранительными органами, непосредственно обеспечивающими конституционный правопорядок, наиболее явственно показывает его консолидирующую роль в анализируемом механизме. В системе действующего законодательства также регламентированы полномочия Президента РФ, связанные с обеспечением нм конституционного правопорядка. Так, например, ФЗ «О против од ействии терроризму»392 (ст. 5) в числе организационных основ противодействия терроризму закрепляет полномочия Президента Росси по определению основных направлений государственной политики в области противодействия терроризму; установлению компетенции федеральных органов исполнительной власти в этой сфере; принятие решений об использовании за пределами территории России регулярных воинских формирований и подразделений специального назначения для борьбьг с террористической деятельностью, осуществляемой против РФ и ее граждан. В соответствии со ст. 5 Федеральным законом «О противодействии коррупции»393 Президент РФ определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции; устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которьгх он осуществляет, в области противодействия коррупции. Аналогичные полномочия Президент России осуществляет в сфере противодействия экстремисткой деятельности (ст. 4 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»394). Таким образом, деятельность Президента РФ создает достаточные конституционно-правовьге основания и условия для консолидированной работы всех органов государственной власти, включая право охр анительньге структуры, в направлении обеспечения единства государственной власти и конституционного правопорядка. Обозначенные направления предметно во многом совпадают, органично взаимосвязаны и взаимообусловлены, системно определяют магистральные направления деятельности главы государства, способствуя совершенствованию конституционно-правового механизма обеспечения правопорядка в целом.