<<
>>

9. Прекращение гражданства в СНГ

Обстоятельства, служащие основаниями прекращения гражданства, определяются внутренним законодательством каждого государства, а в некоторой части и международными договорами.

Однако в законодательстве иных государств вопросы прекращения гражданства регулируются довольно типично, что позволяет выделить несколько форм прекращения гражданства.

Каждой форме соответствуют обстоятельства, с которыми законодательством связывается прекращение устойчивой правовой связи лица и государства, а также процедура решения этих вопросов*(230).

Международному праву известны различные способы утраты гражданства, важнейшими являются выход из гражданства как результат свободного волеизъявления лица и лишение гражданства как следствие волевых действий государства. Выход из гражданства в начале XX в. регулировался тремя системами построения законодательства: автоматической (потеря гражданства при переходе в иностранное); разрешительной (допущение перехода в иностранное с особого разрешения); запретительной (полное недопущение выхода из гражданства). Второй, разрешительной, системы придерживались поначалу некоторые советские республики (Грузия, Украина, Белоруссия).

Гражданство прекращается вследствие таких причин, как отказ от гражданства или выход из гражданства, утрата гражданства, лишение гражданства, выбор иного гражданства и по другим основаниям, предусмотренным законодательством государства.

Законы стран - участников СНГ устанавливают следующие основания прекращения гражданства:

а) выход из гражданства;

б) отмена решения о приеме в гражданство;

в) иные основания, предусмотренные законом или международными договорами.

Предусмотрены и другие основания прекращения гражданства. Российский закон говорит о прекращении гражданства путем оптации при изменении государственной принадлежности территории России и по основаниям, предусмотренным в международных договорах.

Нормы о лишении гражданства содержат законы Азербайджана, Таджикистана и Молдовы.

Законодатели Молдовы ограничились лишь двумя основаниями прекращения гражданства - выход и лишение гражданства.

В РСФСР выход из гражданства в первые годы советской власти законодательно не был урегулирован.

В 1923 г., как утверждалось в известном справочнике, от граждан "заявления о выходе не принимались"*(231). На этом основании возникло мнение о господстве в России вплоть до принятия союзного законодательства в 1924 г. третьей, запретительной, системы, т.е. полного недопущения выхода из гражданства*(232). Это мнение, однако, не было единственным, некоторые правоведы и тогда полагали, что отсутствие "общего разрешения вопроса о выходе из гражданства" нельзя считать его запретом*(233).

В РСФСР отсутствовало общее положение о выходе из советского гражданства, существовала законодательная регламентация выхода в отношении отдельных категорий граждан, в частности оптантов. Так, Декретом СНК от 13 июля 1918 г. был урегулирован порядок выхода из российского гражданства "постоянных жителей местностей, отторгнутых от России" Брестским договором*(234). Договором с Латвией от 11 августа 1920 г. беженцам - бывшим российским подданным, проживающим в России, было разрешено в течение года оптировать латвийское гражданство*(235).

Закреплялась также и возможность автоматического выхода из гражданства, которую советская власть предоставляла женщинам, вышедшим замуж за иностранца. Как и прежде в России, им разрешалось без официального оформления выхода из гражданства следовать за своими мужьями. Примером может служить урегулированная ситуация при выезде бывших военнопленных и гражданских интернированных мировой войны и членов их семьи*(236). Согласно договоренности от 27 февраля 1924 г. между Германией и СССР русским женам военнопленных, зарегистрированным в загсе и имеющим документ о браке, было разрешено эвакуироваться вместе с мужьями*(237). Надо признать, что и после этой акции власти, по сложившейся уже традиции, нередко закрывали глаза на выезд вместе с мужьями-немцами русских жен-"совгражданок", не оформивших законным порядком свой выход из советского гражданства.

По мнению Н.В. Миронова, отсутствие общего положения о выходе из гражданства следует рассматривать не более как пробел законодательства, который был ликвидирован принятием в 1924 г.

соответствующего акта*(238).

По мнению Л.П. Белковец, "...главной причиной наличия такого пробела являлось отсутствие особой потребности в урегулировании данной проблемы. В первые послевоенные годы советское правительство было озабочено в первую очередь решением проблем гражданства тех бывших российских подданных, которые в результате войн и революций оказались за пределами Российского государства. В отношении таковых оно придерживалось поначалу двух тактик. Всем желающим была предоставлена возможность возвратиться на родину, а всем оставшимся - в течение известного срока определить свою государственно-правовую связь с советской властью. Неопределившиеся теряли право на советское гражданство"*(239).

Действительно, в течение 1920-1921 гг. согласно договорам с рядом государств*(240) состоялось возвращение на родину большинства российских военнопленных, оптантов и репатриантов. Исключение составляли бывшие русские подданные, жившие в Прибалтике, которые в большинстве своем предпочли остаться на местах своего прежнего жительства, отказавшись от оптации. Регистрация и возвращение на родину военнопленных и гражданских интернированных лиц на средства государства были продолжены и в последующие годы. Последний этап их бесплатной реэвакуации состоялся в 1923-1924 гг.*(241)

Политические эмигранты получили возможность оформить свои отношения с Россией благодаря открывавшимся за рубежом советским полномочным представительствам, которым было предписано выдавать временные удостоверения "лицам, заявляющим себя российскими гражданами"*(242). Лицам, участвовавшим в белогвардейских военных организациях в качестве рядовых солдат, возможность вернуться в Россию предоставила амнистия, дарованная им ВЦИК 3 ноября 1921 г.*(243).

Первым основанием было прекращение гражданства РСФСР по закону (по воле государства).

Под прекращением гражданства по инициативе государства понимается утрата гражданства независимо от воли гражданина или вопреки его воле.

15 декабря 1921 г.

декретом ВЦИК и СНК были освобождены от российского гражданства некоторые категории бывших российских подданных. Первую категорию составили лица, находящиеся за границей "беспрерывно свыше 5 лет и не получившие от советских представителей заграничных паспортов или соответствующих удостоверений" или не зарегистрировавшиеся в представительствах в указанный срок (до 1 июня 1921 г.). При этом лицам, живущим в странах, где представительства РСФСР отсутствовали, давалась отсрочка.

Вторую категорию составляли лица, выехавшие из России после 7 ноября 1917 г. без разрешения советской власти. В третью вошли лица, добровольно служившие в армиях, сражавшихся против советской власти, или участвовавшие в контрреволюционных организациях. Лица, не воспользовавшиеся правом оптации в отведенные для этого сроки, составляли 4-ю категорию. Однако и этим декретом Правительство РСФСР давало право лицам второй и третьей категорий еще в течение полугода (до 1 июня 1922 г.) на подачу заявлений о восстановлении своих прав, которые можно было посылать на имя ВЦИК через ближайшее российское представительство*(244).

Положение о союзном гражданстве СССР 1924 г. продолжило политику лишения российского гражданства и гражданства СССР вследствие волевых действий государства. По нему сохранял свою силу декрет 1921 г., и лишенными гражданства признавались лица, выехавшие за пределы территории Союза (не важно, с разрешения властей или без него) и не возвратившиеся в него "по требованию соответствующих органов власти". Вводилась новая для советского законодательства норма, согласно которой лишиться союзного гражданства можно было и по приговору суда (п. "г" ст. 12)*(245). Она вытекала из смысла п. "а" ст. 32 Уголовного кодекса РСФСР 1922 г., устанавливающего в качестве одной из мер наказания за особо тяжкие преступления изгнание из пределов РСФСР на срок или бессрочно. Новая редакция УК РСФСР 1926 г. окончательно утвердила этот вид лишения советского гражданства с объявлением лица "врагом трудящихся" и "изгнанием из пределов Союза ССР навсегда" (ст.

13)*(246).

Следует совершить небольшой экскурс в теорию вопроса лишения гражданства по воле государства.

Всеобщая декларация прав человека 1948 г. (п. 2 ст. 15) провозглашает, что человек "не может быть произвольно лишен своего гражданства". В то же время ст. 8 Конвенции о сокращении безгражданства 1961 г. предусматривает возможность лишения лица гражданства, если лицо вело себя образом, серьезно ущемляющим жизненные интересы государства. В этом случае не принимается во внимание тот факт, что в этом случае лицо становится апатридом, т.е. лицом без гражданства. Подобную возможность предусматривает и Европейская конвенция о гражданстве 1997 г. В ней, в частности, сказано, что государство-участник не может предусматривать в своем внутреннем законодательстве утрату его гражданства ex lege (по закону) или по инициативе государства-участника, за исключением следующих случаев:

1) добровольного приобретения другого гражданства;

2) приобретения гражданства государства-участника путем мошенничества, предоставления ложной информации или сокрытия любого относящегося к делу факта, касающегося заявителя;

3) добровольной службы в иностранных вооруженных силах;

4) поведения, причиняющего серьезный ущерб жизненно важным интересам государства-участника;

5) отсутствия подлинной связи между государством-участником и гражданином, постоянно проживающим за границей;

6) если в период несовершеннолетия ребенка устанавливается, что предусмотренные внутренним законодательством условия, которые позволили приобрести гражданство государства-участника ех lege (по закону), более не выполняются;

7) усыновления ребенка, если ребенок приобретает или имеет иностранное гражданство одного или обоих усыновляющих его родителей.

Следует заметить, что данный договор не ратифицирован, т.е. не утвержден Российской Федерацией.

Впервые в отечественной истории правило о невозможности лишения гражданства гражданина Российской Федерации было закреплено в ч. 2 ст. 1 Закона о гражданстве 1991 г.

А с 1993 г. это правило стало конституционной нормой: в ч. 3 ст. 6 Конституции указывается, что гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства.

Возвратимся к регулированию института гражданства в 1920-е гг.

Закон 1925 г. распространил его действие на другие категории бывших российских граждан, расширив нормы декрета 1921 г. Он признал лишенными гражданства бывших военнопленных и интернированных военнослужащих царской и Красной армий, находящихся за границей и пропустивших установленные законодательством союзных республик регистрационные сроки. Постановление касалось и амнистированных лиц, служивших в белой армии и принимавших участие в контрреволюционных восстаниях. Однако Закон разрешал им всем ходатайствовать о принятии их в гражданство СССР наравне с иностранцами в случае, если сроки были пропущены в силу отсутствия в стране их пребывания советского дипломатического или консульского представительства или в силу не зависящих от их воли причин (лишение свободы, тяжкая болезнь и пр.)*(247).

Циркуляр НКИД давал детям лиц, лишенных советского гражданства, по достижении 16-летнего возраста право ходатайствовать о восстановлении их в гражданстве*(248). Не возбранялось обращаться в советские представительства и тем лицам, которые выехали нелегально уже после вступления в силу декрета от 15 декабря 1921 г. о лишении российского гражданства и желали вернуться в Россию. Они могли сделать явку с повинной или возбудить ходатайство о применении амнистии в силу ст. 49 Конституции РСФСР, которая давала право ВЦИК разрешать вопросы о приобретении и утрате прав гражданства и проводить общие и частичные амнистии.

ЦИК автономной республики немцев Поволжья 5 апреля 1924 г. предоставил эмигрантам из немцев Поволжья, не выступавшим активно против советской власти, возможность получить амнистию, и при условии регистрации их в советских полпредствах к 1 октября 1924 г. они могли вернуться на родину*(249).

В 1928 г. Положение о гражданстве СССР было дополнено специальной статьей о сохранении советского гражданства за детьми граждан СССР, усыновленными иностранцами*(250).

Разъяснением Верховного Суда СССР было установлено, что советские граждане, самовольно, без надлежащего разрешения и документов выбывшие за границу после издания декрета 1921 г., "считаются утратившими советское гражданство только в том случае, если они лишены этого гражданства особыми о том постановлениями правительственных или судебных органов Союза ССР или союзных республик"*(251).

Положение о союзном гражданстве 1924 г. допустило выход из гражданства СССР "в установленном законом порядке" и только с разрешения центральных исполнительных комитетов союзных республик или ЦИК СССР. При наличии договоров с иностранными государствами можно было оптировать гражданство этих государств*(252). Возможность сохранить гражданство Союза ССР при вступлении в брак с лицом, имеющим иностранное гражданство, не исключала права советского гражданина изменить свое гражданство. Выход из гражданства, как и приобретение его, в результате заключения брака мог осуществляться в упрощенном порядке (ст. 3). Третья статья Положения имела особое значение, поскольку правом на выход из советского гражданства в первую очередь пользовались женщины, вступившие в брак с иностранцами.

Следует отметить, что согласно ст. 103 КЗАГС РСФСР 1917 г. брак иностранца с советской гражданкой не менял ее гражданства, а двугражданство могло быть устранено только путем перехода одного из супругов в гражданство другого*(253).

Поскольку выхода из гражданства в общем порядке в РСФСР не существовало, брак был признан основанием для установления упрощенного перехода в гражданство другого супруга, но только для жены, что помогало разрешению возникавших коллизий.

Упрощенный порядок перемены гражданства для жен иностранцев был введен еще в 1921 г. циркулярами НКВД*(254), которые разрешали гражданкам, желавшим принять гражданство жениха, заявлять об этом при совершении брака.

Выход из гражданства разрешался Президиумом ЦИК СССР или Президиумом ЦИК союзной республики. Заявитель мог обжаловать отказ в Президиум ЦИК СССР только через три года. В случае положительного решения лицо обязано было в течение трех месяцев получить иностранный паспорт и предъявить его административным властям, оставаясь в течение этого времени в статусе временно пребывающего в стране. Лицо, подавшее письменное заявление, должно было теперь давать подписку в том, что в случае положительного решения покинет "пределы СССР в месячный срок навсегда, без права обратного въезда в СССР". Все выехавшие за границу до 25 октября 1917 г. и принявшие иностранное гражданство или подавшие заявление о принятии их в иностранное гражданство считались утратившими гражданство СССР*(255).

Согласно Положению о гражданстве Союза ССР от 22 апреля 1931 г. изменился порядок выхода из советского гражданства, в том числе жен иностранцев, в отношении которых ранее действовал упрощенный порядок. Хотя норма об упрощенном порядке выхода из гражданства сохранялась, новая практика действий советских властей в отношении русских жен иностранцев весьма заметно его осложнила. Во-первых, получив решение о выходе из гражданства, они не могли претендовать на получение вида на жительство для иностранца, а получали краткосрочную визу на выезд (не более 2 недель вместо обычных 3 месяцев) и обязывались навсегда покинуть СССР. Такое правило распространялось теперь на всех вышедших из советского гражданства лиц, которым было отказано в дальнейшем пребывании на территории какой-либо союзной республики. Поскольку возвращение назад было исключено, женщины полностью теряли право увидеться когда-нибудь впредь со своими родными. Они обязаны были выехать и в том случае, если их мужья оставались в стране, будучи связаны договорными обязательствами с государственными организациями, и до поры до времени не собирались покидать ее*(256).

Происшедшие в стране изменения в отношении разрешительного порядка выхода из советского гражданства, все более ужесточавшегося в течение 1930-х гг., зафиксировал Закон о гражданстве СССР, принятый Верховным Советом СССР 19 августа 1938 г.*(257) Он установил единый порядок выхода из гражданства СССР и лишения советского гражданства. Выход из гражданства по новому Закону разрешался только Президиумом Верховного Совета СССР независимо от места жительства подавшего ходатайство о выходе. Лишение гражданства СССР могло иметь место исключительно по приговору суда в случаях, предусмотренных законом, или по специальному указу Президиума Верховного Совета СССР.

Законом РСФСР 1991 г. закреплено, что гражданство Российской Федерации может прекращаться по различным основаниям. Главными являются: выход из гражданства; отмена решения о приеме в гражданство; выбор гражданства (оптация) при изменении государственной принадлежности территории и по другим основаниям, предусмотренным международными договорами Российской Федерации; и по иным основаниям.

Выход из гражданства Российской Федерации является наиболее важным основанием его прекращения.

Закон РСФСР 1978 г. предусматривал две формы выхода из гражданства: по ходатайству гражданина Российской Федерации и в порядке регистрации, если у лица, заявившего о намерении выйти из гражданства Российской Федерации, хотя бы один из родителей, супруг или ребенок имеет иное гражданство либо если лицо выехало на постоянное место жительства в другое государство в установленном законом порядке и отсутствием препятствий, предусмотренных законом*(258).

В прежнем союзном законодательстве предусматривалось только одно основание для выхода из гражданства - лишь по ходатайству лица.

Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" вступил в силу 1 июля 2002 г.*(259) и заменил Закон РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации"*(260).

Принятие Закона о гражданстве от 31 мая 2002 г. отражает новый этап в миграционной политике России*(261).

В Законе 2002 г., как и в Законе 1991 г., предусматриваются выход из гражданства Российской Федерации, формы его прекращения (которые прямо не названы), но предполагаются утрата и лишение гражданства, а также иные формы прекращения гражданства, которые возможны на основании международных договоров Российской Федерации (например, оптация).

Под отказом от гражданства понимается его прекращение по волеизъявлению гражданина или его представителя (для несовершеннолетних и недееспособных лиц). Однако отказ от гражданства не является волевым действием одностороннего характера. Другой обязательный критерий отношений, связанных с отказом от гражданства, - получение на это разрешения государства.

Законодательство предусматривает два основания отказа от гражданства - выход из гражданства и оптация иностранного гражданства.

Статья 19 Закона о гражданстве 2002 г. определяет, что обязательным условием выхода из гражданства Российской Федерации является добровольное волеизъявление лица. Предусматриваются две процедуры выхода из гражданства: общий порядок для лиц, проживающих на территории России, и упрощенный - для лиц, проживающих за ее пределами. При этом закон основывается на степени правовой связи лица с государством гражданства.

Экспатриация может быть реализована в двух видах. Наиболее распространенный в мировой практике*(262) - разрешительный вид экспатриации, который заключается в прекращении гражданства на основе постановления компетентного государственного органа по просьбе заявителя.

Выход из гражданства (экспатриация) - это прекращение гражданства по волеизъявлению лица или его представителей (для несовершеннолетних). В законах о гражданстве 1991 и 2002 гг. реализован разрешительный вид экспатриации, который заключается в прекращении гражданства на основе постановления компетентного государственного органа по просьбе заявителя. Этот вид выхода из гражданства отличается от свободной экспатриации, представляющей собой односторонний декларативный отказ лица от гражданства и не нуждающийся в каком-либо санкционировании со стороны государства.

С принятием Закона 2002 г. несколько изменился перечень обстоятельств, при наличии которых выход из гражданства Российской Федерации не допускается. Свобода выхода из российского гражданства в настоящее время ограничена в следующих случаях.

Во-первых, если заявитель имеет не выполненное перед Российской Федерацией обязательство, установленное федеральным законом*(263). При этом конкретного или примерного перечня обязанностей гражданина перед Российской Федерацией в законе нет. Из анализа действующего законодательства Российской Федерации можно сделать вывод, что имеются в виду прежде всего такие конституционные обязанности гражданина Российской Федерации, как обязанность платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57 Конституции РФ)*(264), а также обязанность по несению военной службы (ст. 59 Конституции РФ). В частности, это вытекает из Положения "О порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации", утвержденного Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1325, где установлено, что при выходе из гражданства Российской Федерации обязательно представляется документ налогового органа Российской Федерации об отсутствии задолженности по уплате налогов*(265), а обязательным пунктом заявления о выходе из гражданства Российской Федерации являются сведения об отношении к военной службе*(266).

В Законе 1991 г. неисполнение обязанности по несению военной службы также рассматривалось как обстоятельство, исключающее выход из гражданства Российской Федерации, и было выделено отдельно. "Выход из гражданства не допускается... после получения повестки о призыве на срочную военную или альтернативную службу и до ее окончания"*(267). Получение повестки не отражает обязанность лица по несению военной службы (например, в случае его освобождения от призыва на военную службу)*(268), и, наоборот, неполучение лицом повестки не свидетельствует о том, что такая обязанность отсутствует. Действующий российский Закон о гражданстве эту формулировку исключил, поэтому факт наличия у лица неисполненной обязанности по несению военной службы определяется Федеральным законом от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе"*(269), а при ее замене на альтернативную - Федеральным законом от 25 июля 2002 г. N 113-ФЗ "Об альтернативной гражданской службе"*(270).

Следующим основанием отказа в экспатриации ст. 20 Закона 2002 г. называет случай, когда лицо привлечено компетентными органами Российской Федерации в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда*(271). Аналогичная норма предусматривалась и в Законе 1991 г. Указанные условия в новом законе были сохранены, и, как кажется, справедливо, несмотря на позицию, выраженную в Европейской конвенции о гражданстве от 7 ноября 1997 г., согласно которой уголовное судебное разбирательство не имеет никакого отношения к гражданству и, как правило, может вестись даже в случае, если лицо отказывается от своего гражданства происхождения.

В выходе из гражданства Российской Федерации также будет отказано по Закону 2002 г., если лицо не имеет иного гражданства и гарантий его приобретения. В Законе 1991 г. подобное требование не содержалось. Европейская конвенция о гражданстве от 7 ноября 1997 г. строго установила, что каждое государство-участник разрешает отказ от его гражданства при условии, что соответствующие лица не становятся в результате этого лицами без гражданства, поэтому это положение закреплено в Законе 2002 г.

Во всех перечисленных выше случаях недопустимость выхода из гражданства Российской Федерации по Закону 2002 г. носит безусловный характер и не зависит от субъективного мнения должностных лиц органов, уполномоченных рассматривать вопросы гражданства. Это существенно отличает положения нового российского закона от ранее действовавшего, в котором были предусмотрены и обстоятельства оценочного характера. Частью 2 ст. 23 Закона 1991 г. было установлено, что ходатайство о выходе из гражданства Российской Федерации может быть отклонено, если гражданин проживает или намеревается поселиться в стране, не связанной с Российской Федерацией договорными обязательствами о правовой помощи, но имеет либо имущественные обязательства перед физическими или юридическими лицами Российской Федерации, либо неисполненные обязанности перед государством, вытекающие из оснований, определяемых законом Российской Федерации. То есть при наличии таких обстоятельств решение по заявлению лица о выходе из гражданства Российской Федерации зависело от их оценки компетентным органом. Положения же ст. 20 Закона 2002 г. облечены в категорическую императивную форму и предусматривают однозначное толкование.

В настоящее время намерение лица, которое имеет имущественные обязательства перед физическими или юридическими лицами - резидентами Российской Федерации, поселиться в стране, не связанной с Россией договорными обязательствами о правовой помощи, препятствием выхода из гражданства Российской Федерации вообще более не является. Думается, что исключение законодателем этого положения вполне оправданно. Здесь требования Европейской конвенции от 7 ноября 1997 г. о недопустимости лишения гражданина права отказаться от гражданства лишь на том основании, что против него в стране происхождения может быть возбуждено гражданское разбирательство, в отличие от аналогичных требований применительно к уголовному судопроизводству, следует признать разумными. Для эффективной защиты имущественных прав юридических и физических лиц гражданство или место проживания должника не имеет существенного значения. Более важным является место нахождения его имущества. К тому же в настоящее время признание и исполнение решений российских судов по гражданским делам часто имеет место даже в государствах, не имеющих с Российской Федерацией соглашений о правовой помощи.

Существует общий и упрощенный порядок выхода из гражданства Российской Федерации, который заменяет ранее существовавшие процедуры выхода из гражданства по ходатайству и в порядке регистрации. Законом 2002 г. установлено, что в общем порядке осуществляется выход из гражданства Российской Федерации лиц, проживающих на территории Российской Федерации, и несовершеннолетних при их усыновлении иностранными гражданами, а упрощенный порядок предусмотрен для лиц, проживающих на территории иностранного государства, а также относится к случаям выхода из гражданства Российской Федерации ребенка, один из родителей которого имеет гражданство Российской Федерации, а другой является иностранным гражданином либо единственный родитель которого является иностранным гражданином*(272).

Закон 1991 г. содержал аналогичные положения. Исключением являлось то, что он более либерально относился к случаям выхода из гражданства Российской Федерации лиц, проживающих на территории Российской Федерации, допуская выход из гражданства Российской Федерации в порядке регистрации для тех из них, у которых хотя бы один из родителей, супруг или ребенок имеет иное гражданство*(273). Ограничение права на упрощенную экспатриацию для лиц, проживающих на территории Российской Федерации, и его распространение только на несовершеннолетних детей вполне разумно. Для совершеннолетнего гражданина Российской Федерации, проживающего на территории России, более вероятно обнаружение затрудняющих выход из гражданства обстоятельств. Поэтому строгий общий порядок выхода из гражданства здесь необходим вне зависимости от того, имеет ли совершеннолетний заявитель родителя, ребенка или супруга - граждан иного государства.

Вместе с тем непредоставление в Законе 2002 г. права на упрощенный выход из гражданства для детей, оба родителя которых являются иностранными гражданами, нельзя назвать правильным.

В таких случаях упрощенная экспатриация более целесообразна даже, чем в предусмотренном законе случае, когда один из родителей ребенка является иностранным гражданином, а другой - гражданином Российской Федерации.

Утрата гражданства - это автоматическое прекращение гражданства при наличии определенных в законе обстоятельств (утрата гражданства ex lege). Эта форма прекращения гражданства прямо не названа ни в Законе 1991 г., ни в Законе 2002 г. Скорее, это связано с тем, что в отличие от других государств в нашей стране в настоящее время этот способ прекращения устойчивой правовой связи лица и государства не имеет столь широкого применения. Автоматическое прекращение российского гражданства предусмотрено лишь в нескольких случаях: гражданство Российской Федерации ребенка утрачивается при прекращении российского гражданства обоих его родителей или единственного его родителя, а также при прекращении гражданства Российской Федерации одного из родителей при согласии другого родителя на это, но всегда при условии, что ребенок не станет лицом без гражданства*(274).

Закон 1991 г. содержал, по сути, аналогичные положения, предусматривая в дополнение возможность прекращения гражданства недееспособного лица при изменении гражданства опекуна.

Лишение гражданства как одно из оснований прекращения гражданства законодательные акты о гражданстве 1991 и 2002 гг. напрямую не называют. Наоборот, руководствуясь демократическими идеями, Закон 1991 г., а затем уже и ст. 6 Конституции РФ установили, что гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства. Из этого же исходит и Закон 2002 г.

Однако под понятие "лишение гражданства РФ" полностью подпадают предусмотренные в обоих законах случаи отмены решения о приеме в гражданство. В соответствии со ст. 22 Закона 2002 г. решение о приобретении лицом гражданства Российской Федерации подлежит отмене, если будет установлено, что данное решение принималось на основании представленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений.

Лишение гражданства не противоречит демократическим принципам. Недопустимо только произвольное, т.е. не основанное на законе, общепризнанных принципах международного права, и безосновательное лишение гражданства. В частности, это подчеркивается в ст. 15 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., где провозглашено, что "никто не может быть произвольно лишен своего гражданства"*(275).

Факт использования подложных документов или сообщения заведомо ложных сведений при приобретении гражданства Российской Федерации устанавливается в судебном порядке. Основываясь на судебном решении, компетентный государственный орган, вынесший ранее решение о приобретении лицом гражданства Российской Федерации, отменяет это решение.

Закон 1991 г. устанавливал предельный срок для отмены решения о предоставлении лицу гражданства Российской Федерации - пять лет. По прошествии этого срока российское гражданство, полученное даже на основе фальсификации, не могло уже быть отменено. В настоящее время подобных норм в законодательстве не содержится. Кроме того, Законом 1991 г. был установлен принцип индивидуальной ответственности, и отмена решения о приеме в гражданство Российской Федерации не распространялась на детей лица, получившего российское гражданство обманным путем. Исключение составлял случай, когда в судебном порядке была доказана осведомленность супруга и (или) детей о том, что российское гражданство было приобретено незаконным путем. Закон 2002 г. ничего не говорит о характере влияния отмены решения о приобретении гражданства Российской Федерации на гражданство детей лица, лишаемого российского гражданства, если гражданство Российской Федерации ими было приобретено одновременно с ним. Учитывая данный факт, а также то, что в случае отмены решения по вопросам гражданства оно считается недействительным со дня его принятия, можно заключить, что по общему правилу отмена решения о приобретении лицом гражданства Российской Федерации влечет за собой и прекращение российского гражданства его детей.

Итак, первое основание - отказ от гражданства или выход из него. Оно может иметь место по заявлению заинтересованного лица и с согласия компетентных органов государства. Основания для отклонения заявления устанавливаются законом, и при их отсутствии заявителю не должно быть отказано в его просьбе.

Российское законодательство предусматривает возможность добровольного прекращения гражданства лицом в результате выхода из гражданства или приема в гражданство другой страны.

И только в одном случае прекращение российского гражданства допускается без волеизъявления лица - это решение государства об отмене указа о приеме в гражданство. В законе установлено, что факт приобретения лицом гражданства Российской Федерации на основании заведомо ложных сведений и фальшивых документов должен быть установлен в судебном порядке. Здесь имеет место общеюридическое правило признания соглашения ничтожным с момента его заключения.

Выход из гражданства Российской Федерации допускается двумя способами, разница между которыми состоит в сложности процедуры:

а) по ходатайству гражданина в установленном законом порядке;

б) в порядке регистрации.

Регистрация распространяется на лиц, у которых хотя бы один из родителей, супруг или ребенок имеет иное гражданство, либо если лицо выехало на постоянное жительство в другое государство. Таким правом может воспользоваться гражданин при условии отсутствия следующих препятствий:

а) получение повестки о призыве на срочную военную или альтернативную службу и до ее окончания;

б) привлечение гражданина, ходатайствующего о выходе из гражданства, в качестве обвиняемого по уголовному делу, либо в отношении его имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда;

в) наличие имущественных обязательств перед физическими либо юридическими лицами РФ или неисполненных обязательств перед Российским государством. При условии, что гражданин намеревается поселиться в стране, не связанной с Россией договорными обязательствами о правовой помощи.

А.В. Мицкевич подразделяет эти условия на:

а) условия отказа в выходе из гражданства;

б) условия недопущения выхода из гражданства*(276).

По нашему мнению, все перечисленные условия можно отнести к условиям недопущения, т.е. временным. После службы в вооруженных силах или альтернативной гражданской службы и отбытия наказания лицо может вновь ходатайствовать о выходе из гражданства. Также и невыполненные обязательства. После их добросовестного исполнения можно вновь ходатайствовать о выходе из гражданства.

Выход из гражданства предусмотрен законами всех государств - участников Содружества Независимых Государств.

Выход из гражданства разрешается по ходатайству лица, в установленном законном порядке.

Украинский закон в 1922 г.*(277) разрешал лицам, желающим выйти из гражданства, подавать мотивированное заявление об этом в иностранный отдел губернского исполкома по месту своего жительства. Приложенные к заявлению документы должны были доказывать неукраинское происхождение просителя, несостояние под судебным следствием по обвинению в уголовном или контрреволюционном деяниях, отсутствие долговых или имущественных обязательств перед государством и согласие представителя того государства, в гражданство которого проситель намерен перейти, о возможности принятия его в гражданство. Важным требованием было также предоставление сведений об имущественном положении, о звании до революции, о роде занятий, о месте службы и о местожительстве. Проситель давал также подписку в указанный предписанием НКВД срок покинуть территорию Украины. Решение местного губернского исполкома подлежало утверждению ВУЦИК. Все сомнения, возникавшие в процессе рассмотрения ходатайства, разрешал НКВД*(278).

Нормы о выходе из гражданства в российских законах идентичны законам Беларуси, Грузии, Туркменистана, Украины.

Законодатели Армении, Азербайджана, Казахстана, Таджикистана и Узбекистана предусмотрели еще одно условие отказа гражданину в выходе из гражданства: если его выход противоречит интересам государственной безопасности. Данная формулировка из-за своей абстрактности позволяет государству по своему усмотрению использовать указанное основание отказа в выходе из гражданства. В законах Киргизии и Молдовы дополнительно закрепляется норма о возможности обжалования отказа в ходатайстве о выходе из гражданства в Верховный Суд республики. Возможность обжалования предусмотрена во многих законах государств Содружества, что, несомненно, является гарантией прав человека от произвола государства.

Законы о гражданстве Азербайджана, Беларуси, Грузии, Таджикистана, Узбекистана и Украины предусматривают следующие основания утраты гражданства:

а) поступление на военную или иную государственную службу другого государства без разрешения государства гражданства;

б) нарушение сроков постановки на консульский учет за границей;

в) приобретение гражданства по заведомо ложным сведениям и фальшивым документам.

К этим основаниям закон о гражданстве Туркменистана добавляет также основания утраты, предусмотренные международными договорами республики. Основанием для утраты гражданства закон о гражданстве Грузии признает принятие в гражданство другого государства.

Закон о гражданстве Кыргызской Республики закрепляет следующие основания утраты гражданства:

а) вследствие поступления лица на военную и разведывательную службу иностранного государства без разрешения компетентных органов республики;

б) если лицо, постоянно проживающее за границей, не встало на консульский учет в течение трех лет.

Согласно рекомендательному законодательному акту СНГ, проживание за границей в течение любого времени не влечет прекращения гражданства. Поэтому невыполнение гражданином такой формальности, как пропуск срока постановки на учет в консульстве государства гражданства, на наш взгляд, не должно расцениваться как основание утраты гражданства. Здесь должны быть применены меры административной ответственности.

Гражданство Кыргызской Республики, приобретенное в результате заведомо ложных сведений или подложных документов, признается недействительным с момента его приобретения.

Таким образом, государство придает обратную силу данной норме, что является неправомерным. В соответствии с нормами других государств Содружества лицо, нарушившее закон, утрачивает гражданство с момента принятия решения уполномоченными органами.

По закону Российской Федерации отмена решения о приеме в гражданство не распространяется на супруга и детей лица, предоставившего подложные документы, при условии, что их осведомленность о данном правонарушении не доказана.

Лишение гражданства отсутствует как основание прекращения гражданства в законах большинства государств - участников СНГ. В преамбуле и первых статьях законов о гражданстве закреплен принцип невозможности лишения гражданства, что соответствует международным нормам и является еще одним доказательством демократичности законодательства ряда стран СНГ.

Однако закон о гражданстве Азербайджана предусматривает норму о лишении гражданства в исключительном случае, если лицо совершило действия, наносящие существенный ущерб государственным интересам или безопасности республики. В законе о гражданстве Таджикистана сохранено лишение гражданства как основание прекращения гражданства республики.

Как уже указывалось, данные нормы о лишении гражданства противоречат международным принципам, в частности ст. 15 Всеобщей декларации прав человека, закрепляющей невозможность произвольного лишения гражданства.

Такое основание, как лишение гражданства, требует, по мнению автора, более детальной законодательной регламентации. Процедура лишения гражданства не может регулироваться подзаконными актами. Законом о гражданстве Республики Молдова закреплено, что в исключительных случаях президент республики принимает решение о лишении гражданства лиц:

а) приобретших гражданство республики обманным путем;

б) совершивших тяжкое преступление против государства;

в) завербовавшихся в вооруженные силы иностранного государства;

г) вступивших в общественную должность другого государства без согласия государства гражданства;

д) совершивших преступление против человечества или акты геноцида.

Закон отмечает, что лишение лица гражданства Молдовы не влечет изменения гражданства супруга и детей. Гражданство Украины прекращается:

- вследствие выхода из гражданства Украины;

- вследствие потери гражданства Украины;

- на основаниях, предусмотренных международными договорами Украины.

Выход из гражданства Украины происходит по ходатайству.

Особые условия выхода из гражданства Украины законом описаны для детей. Так, если ребенок выехал вместе с родителями на постоянное проживание за границу и родители выходят из гражданства Украины, по ходатайству одного из родителей вместе с родителями из гражданства Украины может выйти и ребенок. В случае, когда один из родителей выехал вместе с ребенком на постоянное проживание за границу и выходит из гражданства Украины, а второй остается гражданином Украины, ребенок может выйти из гражданства Украины вместе с тем из родителей, что выходит из гражданства Украины, по его ходатайству. Если один из родителей выехал вместе с ребенком на постоянное проживание за границу и выходит из гражданства Украины, а второй является иностранцем или лицом без гражданства, ребенок может выйти из гражданства Украины вместе с тем из родителей, что выходит из гражданства Украины, по его ходатайству.

В случае, когда ребенок выехал на постоянное проживание за границу и его родители вышли из гражданства Украины, ребенок может выйти из гражданства Украины по ходатайству одного из родителей. Если ребенок выехал на постоянное проживание за границу с одним из родителей и он вышел из гражданства Украины, а второй является гражданином Украины, ребенок может выйти из гражданства Украины по ходатайству об этом того из родителей, который вышел из гражданства Украины. Если ребенок выехал на постоянное проживание за границу с одним из родителей и он вышел из гражданства Украины, а второй является иностранцем или лицом без гражданства, ребенок может выйти из гражданства Украины по ходатайству того из родителей, который вышел из гражданства Украины.

Ребенок, который соответственно действующему законодательству Украины считается постоянно проживающим за границей, может выйти из гражданства Украины по ходатайству одного из родителей.

Ребенок, который приобрел гражданство Украины по рождению, если на момент его рождения родители или хотя бы один из них были иностранцами или лицами без гражданства, может выйти из гражданства Украины по ходатайству одного из родителей независимо от местожительства ребенка.

Ребенок, который усыновлен супругами, один из которых является гражданином Украины, а второй является иностранцем, может выйти из гражданства Украины по ходатайству усыновителя, который является иностранцем.

Ребенок, усыновленный иностранцами или лицами без гражданства, может выйти из гражданства Украины по ходатайству одного из усыновителей.

Выход из гражданства Украины допускается, если лицо приобрело гражданство другого государства или получило документ, выданный уполномоченными органами другого государства, о том, что гражданин Украины приобретет его гражданство, если выйдет из гражданства Украины.

Выход детей в возрасте от 14 до 18 лет из гражданства Украины может происходить только с их согласия.

Выход из гражданства Украины не допускается, если лицо, которое ходатайствует о выходе из гражданства Украины, в Украине привлечено как обвиняемое в уголовном деле или относительно которого в Украине есть обвинительный приговор суда, который вступил в силу и подлежит выполнению.

Датой прекращения гражданства Украины в перечисленных случаях является дата издания соответствующего Указа Президента Украины.

Следующим основанием прекращения гражданства Украины по закону является потеря гражданства Украины. Основаниями для потери гражданства Украины являются:

1) добровольное приобретение гражданином Украины гражданства другого государства, если на момент такого приобретения он достиг совершеннолетия.

Добровольным приобретением гражданства другого государства считаются все случаи, если гражданин Украины для приобретения гражданства другого государства должен был обращаться с заявлением или ходатайством о таком обретении соответственно порядку, установленному национальным законодательством государства, гражданство которого приобретено.

Не считаются добровольным приобретением другого гражданства такие случаи:

а) одновременное приобретение ребенком по рождению гражданства Украины и гражданства другого государства или держав;

б) приобретение ребенком, который является гражданином Украины, гражданства своих усыновителей вследствие усыновления его иностранцами;

в) автоматическое приобретение гражданином Украины другого гражданства вследствие бракосочетания с иностранцем;

г) автоматическое приобретение гражданином Украины, который достиг совершеннолетия, другого гражданства вследствие применения законодательства о гражданстве иностранного государства, если таковой гражданин Украины не получил документ, который подтверждает наличие у него гражданства другого государства;

2) приобретение лицом гражданства Украины вследствие обмана, сознательного представления ложных сведений или фальшивых документов;

3) добровольное вступление на воинскую службу другого государства, которая соответственно законодательству этого государства не является всеобщей воинской обязанностью или альтернативной (невоенной) службой.

Следующим основанием прекращения гражданства Украины является отмена решений об оформлении обретения гражданства Украины

Решение об оформлении приобретения гражданства Украины отменяется, если лицо приобрело гражданство Украины посредством обмана, вследствие сознательного представления ложных сведений или фальшивых документов, утаивание любого существенного факта, при наличии которого лицо не может приобрести гражданство Украины.

Основаниями прекращения гражданства Грузии является выход из гражданства Грузии; утрата гражданства Грузии; иные случаи, предусмотренные международными договорами Грузии и законом Грузии.

Гражданин Грузии имеет право выйти из гражданства Грузии. Однако ему может быть отказано в выходе из гражданства при наличии у него невыполненных обязанностей перед Грузией, неотбыванием военной службы или имущественных обязательств, которые связаны с насущными интересами граждан, государственных и общественных организаций. Не допускается выход из гражданства, если лицо привлечено к уголовной ответственности или по отношению к нему существует вступивший в законную силу приговор, подлежащий исполнению.

В соответствии с Законом Грузии "О гражданстве" решение о выходе из гражданства Грузии принимает Президент Грузии. Для выхода из гражданства Грузии граждане, постоянно проживающие на территории Российской Федерации или имеющие регистрацию, должны явиться в консульскую службу Посольства Грузии в Москве, заполнить анкету-заявление о выходе из гражданства, а также представить следующие документы:

- удостоверение личности и заграничный паспорт гражданина Грузии (действующий);

- для военнообязанных - справку о том, что в установленном порядке гражданин не призван для прохождения обязательной воинской службы (военный билет);

- свидетельство о рождении, свидетельство о браке или о расторжении брака;

- 2 фотографии размером 3 x 4;

- в случае изменения фамилии - документ, удостоверяющий изменение фамилии.

В случае выхода из гражданства Грузии несовершеннолетнего лица:

а) письменное согласие ребенка (с 14 до 18 лет);

б) свидетельство о рождении;

в) письменное согласие родителей;

г) письменное подтверждение компетентных органов другого государства о возможности предоставления гражданства несовершеннолетнему лицу в случае выхода из гражданства Грузии;

д) госпошлина.

В соответствии с Законом о гражданстве Грузии лицо утрачивает гражданство Грузии, если оно:

а) без разрешения компетентных органов Грузии поступит на военную службу иностранного государства, в полицию, органы юстиции и другие органы управления или государственной власти иностранного государства;

б) постоянно проживает в другом государстве и по неуважительной причине не встало на консульский учет в течение двух лет;

в) приобрело гражданство Грузии путем представления фальшивых документов;

г) приняло гражданство другого государства.

Статья 45 Закона о гражданстве Грузии предусматривает возможность восстановления пропущенного срока для отказа от гражданства. В самом Законе порядок восстановления срока не предусмотрен (см. гл. IV). Он установлен Положением о порядке рассмотрения заявления и представления по вопросам гражданства, утверждаемым указом главы государства Грузия (ст. 41 Закона).

Гражданство Республики Казахстан прекращается вследствие:

1) выхода из гражданства Республики Казахстан;

2) утраты гражданства Республики Казахстан.

Выход из гражданства Республики Казахстан разрешается на основании ходатайства лица в порядке, установленном Законом о гражданстве. В выходе из гражданства Республики Казахстан может быть отказано, если лицо, ходатайствующее о выходе, имеет неисполненные обязательства перед Республикой Казахстан или имущественные обязанности, с которыми связаны существенные интересы граждан или предприятий, учреждений и организаций, общественных объединений, расположенных на территории Республики Казахстан.

Выход из гражданства Республики Казахстан не допускается, если лицо, ходатайствующее о выходе, привлечено к уголовной ответственности в качестве обвиняемого либо отбывает наказание по вступившему в законную силу приговору суда или если выход лица из гражданства Республики Казахстан противоречит интересам государственной безопасности Республики Казахстан.

Гражданство Республики Казахстан утрачивается:

1) вследствие поступления лица на воинскую службу, в службу безопасности, полицию, органы юстиции или в иные органы государственной власти и управления другого государства, за исключением случаев, предусмотренных межгосударственными договорами Республики Казахстан;

2) если гражданство Республики Казахстан приобретено в результате представления заведомо ложных сведений или фальшивых документов;

3) по основаниям, предусмотренным межгосударственными договорами Республики Казахстан;

4) если лицо, постоянно проживающее за пределами Республики Казахстан, не встало на консульский учет без уважительных причин в течение трех лет.

<< | >>
Источник: Варлен М.В.. Гражданство. Россия и СНГ.Уч.-практ. пос.-328с, 2010. 2010

Еще по теме 9. Прекращение гражданства в СНГ:

  1. § 2. Гражданство и международное право
  2. 1. Гражданство как предмет регулирования международным, административным и конституционным правом
  3. 3. Правовое регулирование института гражданства в СССР и РСФСР
  4. 5. Правовое регулирование гражданства России с 2002 по 2009 г.
  5. 9. Прекращение гражданства в СНГ
  6. 10. Решение вопросов гражданства детей в странах СНГ
  7. 11. Производство по делам о гражданстве в странах - участниках Содружества Независимых Государств
  8. Семинар 4. Приобретение гражданства в странах СНГ (2 часа)
  9. Семинар 5. Прекращение гражданства в странах СНГ (2 часа)
  10. Семинар 7. Производство по делам о гражданстве в странах - участниках СНГ (2 часа)
  11. Ситуационные задачи и тесты к теме 1 "Теоретические основы института гражданства"
  12. 3. Гражданство
  13. 8.2. Основания приобретения и утраты гражданства
  14. Законодательство РФ о гражданстве
  15. 1.3.2. Гражданство
  16. §7. Порядок изменения гражданства детей. Гражданство детей при усыновлении (удочерении)
  17. Прекращение гражданства Российской Федерации
  18. Лекция 7 ГРАЖДАНСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  19. Принципы гражданства Российской Федерации
  20. § 4. Изменение гражданства детей и недееспособных лиц
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -