3. Правовое регулирование института гражданства в СССР и РСФСР

А) Правовое регулирование института гражданства в РСФСР с 1917 по 1922 г.

Институт гражданства относится к числу наиболее фундаментальных институтов конституционного права, является важнейшей составляющей основ правового статуса человека в любом государстве.

В России этот институт возник с момента образования первой республики, и дальнейшее его развитие отличалось значительным своеобразием.

В науке конституционного права нет единой периодизации развития законодательства о гражданстве на территории бывшего СССР. В известной степени институт гражданства выступает преемником по отношению к институту подданства. Однако в Российской империи этот институт отличался значительным своеобразием, не получившим преемственного развития в институте советского гражданства, поэтому он требует отдельного историко-правового исследования и не рассматривается в данной работе.

Историю развития законодательства о гражданстве, используя классификацию А.В. Мещерякова*(71), можно разделить на следующие этапы:

1) октябрь 1917 г. - август 1938 г.:

а) октябрь 1917 г. - октябрь 1924 г.;

б) октябрь 1924 г. - август 1938 г.;

2) август 1938 г. - декабрь 1978 г.;

3) с декабря 1978 г.

В.В. Полянский*(72), наоборот, взял за точку отсчета принятие Конституции СССР:

октябрь 1917 г. - декабрь 1922 г.;

декабрь 1922 г. - декабрь 1936 г.;

декабрь 1936 г. - октябрь 1977 г.;

с октября 1977 г.

По мнению автора, должна быть дана следующая периодизация:

октябрь 1917 г. - декабрь 1922 г.;

декабрь 1922 г. - август 1938 г.;

август 1938 г.

с мая 1990 г. до настоящего времени.

Началом первого этапа в развитии законодательства о гражданстве, несомненно, является октябрь 1917 г. С этой даты начинается не только история развития законодательства о гражданстве, но и история нового государства на территории бывшей Российской империи.

Первый основополагающий документ - декрет ВЦИК от 10 ноября 1917 г. "Об уничтожении сословий и гражданских чинов"*(73). В нем было сказано, что все ранее существовавшие в России сословия и сословные деления граждан, а также сословные привилегии и ограничения, сословные организации и учреждения, все гражданские чины упраздняются. Уничтожаются все звания, титулы, чины и прочие наименования, и устанавливается одно, равное для всех наименование - гражданин Российской Республики.

Это был первый прогрессивный акт нового государства по вопросам гражданства, уничтоживший оставшееся от феодально-сословного периода социально-политическое деление российского общества.

В первые годы существования нового государства процедура установления советского гражданства не получила законодательной регламентации. До 1924 г. вопросы гражданства регулировались законодательством РСФСР. Советское законодательство о гражданстве касалось только вопросов принятия иностранцев в советское гражданство, лишения советского гражданства и выхода из него.

Законодательной базой, на основе которой появились и получили свое развитие правовые нормы, регулирующие приобретение гражданства, была норма Конституции РСФСР 1918 г.*(74)

В ней указывалось, что исходя из принципа солидарности трудящихся всех наций Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика "предоставляет все политические права российских граждан иностранцам, проживающим на территории Российской Республики для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству, и признает за местными Советами право предоставлять таким иностранцам, без всяких затруднительных формальностей, права российского гражданства" (ст.

Классовое неравенство наложило свой отпечаток на значительную часть последующего законодательства советской власти о гражданстве. Необходимо отметить еще одну характерную черту советского законодательства рассматриваемого периода о гражданстве - стремление сблизить трудящегося иностранца с советским гражданином, выражавшееся:

1) в предоставлении трудящемуся иностранцу политических прав;

2) в установлении упрощенного порядка приема в гражданство трудящихся иностранцев.

Это объяснялось наличием в то время на советской территории больших масс иностранцев, попавших на эту территорию во время войны и революции, вполне советски настроенных и принадлежащих к пролетариату и крестьянству. Многие из них сражались в рядах Красной армии, и каждая советская республика считала своими гражданами всех советских граждан, находившихся в ее пределах, и отличала граждан других республик от своих только в случае желания заинтересованного лица. В редких встречавшихся на практике случаях это выражалось в специальных отметках в удостоверявших личность документах в соответствии с циркуляром НКВД РСФСР 1921 г.

Более подробно порядок перехода иностранцев в советское гражданство определял декрет ВЦИК "О приобретении прав российского гражданства" от 5 апреля 1918 г. По этому декрету каждый иностранец, проживающий в РСФСР, мог приобрести российское гражданство. Для этого ему было необходимо подать заявление в местный Совет, где указывались род занятий и сведения о том, что он не подвергался судебному преследованию за уголовно наказуемые на территории РСФСР деяния. К заявлению прилагалось удостоверение личности заявителя. По окончании рассмотрения данных документов местным Советом выдавалось удостоверение о приобретении российского гражданства.

В исключительных случаях допускалось принятие в гражданство РСФСР иностранцев, находящихся в момент подачи заявления за пределами Российской республики.

Формулировка выдаваемого удостоверения дает основание считать, что данный декрет закрепляет не институт принятия в гражданство, а институт приобретения гражданства.

Строго говоря, принципиальной юридической разницы между принятием и приобретением, конечно, нет. Вопрос скорее в морально-психологической оценке, отношении к данному акту со стороны заинтересованного физического лица. Когда речь идет о принятии, то подтекстом данного действия звучит оказание милости со стороны государства. Оно хочет - принимает, а не хочет - не принимает. Когда же используется термин "приобретение", то акценты меняются. Здесь в подтексте звучит свобода выражения физическим лицом своей воли: хочу - приобретаю, а не хочу - не приобретаю.

Переводя эту проблему в политическую плоскость, можно заметить, что в термине "принятие в гражданство" более ярко выражен авторитарный характер государства, а приобретение гражданства хотя с юридической точки зрения и остается двусторонним актом, но звучит более нейтрально.

В развитие этого декрета СНК РСФСР издал 22 августа 1922 г. новый декрет "О принятии иностранцев в российское гражданство"*(75).

Новый декрет содержал ряд положений, из которых следует, что советское законодательство предусматривает не приобретение прав гражданства, а принятие в гражданство.

Декрет СНК устанавливал, что вопросы принятия в российское гражданство теперь находятся в компетенции губернских исполнительных комитетов. В том случае, если иностранец принадлежит к рабочему классу и не пользующемуся чужим трудом крестьянству, он принимается в гражданство местными Советами без всяких формальностей. В процедуру принятия в гражданство входила подписка, которую давали лица, принимаемые в гражданство, о том, что они "обязуются уважать и защищать от всяких посягательств установленный Конституцией государственный строй РСФСР".

Декретом от 22 августа 1922 г. вопрос о гражданстве детей разрешался следующим образом: "При переходе в российское гражданство обоих супругов дети моложе 18 лет следуют гражданству родителей.

Декрет затрагивал проблему двойного гражданства: "Лица, проживающие в пределах РСФСР, принятые в российское гражданство и не ликвидировавшие своих отношений по гражданству (подданству) к иностранному государству, лишаются права апеллировать для защиты своих интересов к правительству той страны, гражданами которой они ранее состояли". Эта мера оправдывала классовый подход к решению вопросов гражданства и в целом взаимоотношений РСФСР с "буржуазными" государствами.

Первые декреты по вопросам гражданства в основном регламентировали порядок принятия в гражданство РСФСР. Вопрос о выходе из гражданства принципиального разрешения не получил. Отдельные декреты и постановления НКВД касались "порядка выхода из российского гражданства проживающих в пределах Российской Республики постоянных жителей местностей, отторгнутых от России в силу Брестского мирного договора", а также граждан, "желающих вступить в украинское подданство"*(76).

Вопрос о выходе из гражданства оставался неурегулированным до 16 сентября 1918 г., когда Кодекс законов об актах гражданского состояния РСФСР предоставил вступающим в брак лицам разного гражданства оптировать то или иное гражданство по их усмотрению: жена следовала гражданству мужа, и наоборот, при наличии согласия, выраженного на то врачующимися сторонами при заключении брака (ст. 103). Лишь три года спустя, 21 июля 1921 г., циркуляром НКВД РСФСР было установлено, что такая оптация должна отмечаться в выписке о заключении брака. В том же 1921 г. циркуляром НКВД РСФСР от 7 июля было допущено восстановление добрачного гражданства для женщины, вышедшей замуж за иностранца и затем разведшейся с ним или овдовевшей*(77).

В упомянутых актах решались главным образом вопросы о принятии иностранцев в советское гражданство и выходе из него*(78).

Политика, проводимая новым государством, поставила на повестку дня вопрос лишения гражданства. Его разрешил декрет ВЦИК и СНК от 5 апреля 1921 г. "О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей". К такой категории законодатель отнес лиц:

а) пробывших беспрерывно за границей свыше 5 лет и не получивших от советских представительств заграничных паспортов и иных документов;

б) выехавших из России после 7 ноября 1917 г. без разрешения советской власти;

в) добровольно служивших в белой армии и сражавшихся против советской власти;

г) участвовавших в любой форме в контрреволюционных организациях;

д) имевших право оптации и не воспользовавшихся этим правом в установленный срок;

е) находившихся за границей и в определенный срок не зарегистрировавшихся в представительствах РСФСР.

В пункте "д", говоря о праве оптации, нужно заметить, что это понятие можно применять в данном случае с натяжкой, как такового выбора гражданства не было, потому что предыдущее государство перестало существовать, а на его месте возникли новые государства, закрепляющие свой институт гражданства, отличный от подданства Российской империи.

Именно в этот исторический период впервые было закреплено гражданство иных государств, образовавшихся на территории Российской империи. Так, временными правилами "О порядке выхода из российского гражданства лиц, проживающих на территории Российской Республики и желающих вступить в украинское подданство, и о регистрации российских граждан, проживающих на территории Украины", утвержденными НКВД РСФСР 10 сентября 1918 г.

Правилами было установлено, что все бывшие подданные Российской империи, проживающие в пределах Российской империи, признавались состоящими в российском гражданстве до выхода из него в порядке, предусмотренном этими правилами.

Таким образом, рассмотренные нормативные акты по вопросам гражданства ликвидировали институт российского подданства и создали новый институт гражданства РСФСР. В отличие от актов Российской империи декреты закрепляли принципы равного гражданства, отсутствия каких-либо цензов, натурализации и иных ограничений, кроме классового подхода. Так же, как российское подданство, российское гражданство сохраняло право дискриминации отдельных лиц путем насильственного лишения гражданства и условия приема в гражданство РСФСР иностранных граждан в зависимости от их социальной принадлежности.

Оценивая советское законодательство о гражданстве 1917-1923 гг., советские исследователи отмечали обычно следующие его черты:

1. Оно отразило и закрепило завоевания Октябрьской революции, ликвидировавшей институт российского подданства и создавшей качественно новое советское гражданство, которое означало не только формальную принадлежность к государству, но и действительное участие большинства населения в осуществлении государственной власти.

2. В нем нашел отражение принцип интернациональной классовой солидарности, солидарности трудящихся всех наций. Это проявлялось как в том, что были уничтожены всякие привилегии и ограничения в связи с принадлежностью к той или иной национальности и расе, так и в том, что иностранцам-трудящимся были представлены одинаковые с советскими гражданами политические права и открыт для них широкий доступ в советское гражданство. Вместе с тем закон лишал этих прав так называемые эксплуататорские элементы, а определенные категории лиц, находившихся за границей, лишались даже права быть советскими гражданами. Таким образом, законодательство о гражданстве стало одним из средств, которым советская власть пользовалась для своего укрепления, а также для защиты от внутренних и внешних врагов.

3. Советское законодательство о гражданстве отражало полное равноправие полов, отменив существовавшее в царской России правило, согласно которому жена обязательно следует гражданству мужа.

4. Советские законы не устанавливали никаких цензов в качестве необходимого условия натурализации. Они допускали принятие в советское гражданство иностранцев, проживающих за границей.

5. Законы не содержали также никаких ограничений прав натурализованных по сравнению с правами всех прочих граждан, тогда как в ряде других стран в тот период натурализованные на определенный срок, а в некоторых случаях и навсегда ограничивались в политических правах.

6. Советскому законодательству было чуждо деление людей на полноправных и неполноправных - на граждан и подданных, как это имело место тогда в некоторых зарубежных странах, особенно колониальных. Несмотря на некоторое преувеличение, содержащееся в этих оценках, а также игнорирование очевидных недостатков законодательства рассматриваемого периода в духе господствовавших тогда доктрин, можно тем не менее утверждать, что советское законодательство было действительно более демократичным в ряде отношений, чем аналогичное законодательство многих зарубежных стран*(79).

Другие советские республики в своих первых нормативных актах решали вопрос о гражданстве и статусе иностранцев, исходя из конкретно-исторических условий своего развития.

Наравне с Российской Республикой наиболее полно эти вопросы урегулированы законодательством Украинской и Белорусской ССР.

Декрет УССР от 11 марта 1919 г. о выходе из гражданства признает гражданами Украины всех бывших подданных Украинской державы и местностей Российской империи, отошедших от России и проживающих в УССР. Более подробно признание украинского республиканского гражданства регламентировалось Положением "Об иностранцах в УССР и порядке приобретения и утраты украинского гражданства", изданным ВУЦИК УССР 28 марта 1922 г.*(80).

Украинскими гражданами признавались все лица, родившиеся на территории УССР, даже если их родители - иностранные граждане. Но по достижении совершеннолетия дети имели право в течение одного года заявить о желании приобрести гражданство родителей, а в случае разногражданства - одного из них. Таким образом, в законодательстве УССР был закреплен принцип права почвы, нехарактерный для европейского законодательства о гражданстве. Необычно, что основной вопрос о приобретении гражданства находит отражение только в четвертом разделе Положения.

Положение, состоящее из 9 разделов, регламентировало следующие основные вопросы гражданства:

- общие положения;

- о доказательствах иностранного гражданства;

- права, льготы, ограничения и обязанности иностранцев;

- о браках иностранцев между собой и с украинскими гражданами и о детях от этих браков;

- о порядке въезда и выезда иностранцев;

- о выдаче иностранцев;

- о порядке высылки иностранцев из УССР;

- о приобретении украинского гражданства иностранцами;

- о выходе из украинского гражданства и о лишении его.

Рассматриваемый нормативный акт более подробно, чем в соседних советских республиках, урегулировал положение иностранцев.

В первом разделе Положения закреплено понятие иностранцев: ими в УССР признаются все лица, не состоящие гражданами УССР и других советских социалистических республик.

Отдельно закреплено отношение украинского гражданства к гражданам других советских республик: "Граждане РСФСР и других советских социалистических республик имеют в пределах УССР равные с украинскими гражданами права и обязанности, и на них настоящее положение не распространяется".

Так же, как в российском законодательстве, решается вопрос о принятии иностранцев в украинское гражданство. Вопрос о принятии в гражданство находится в компетенции ВУЦИК для иностранцев, живущих в момент возбуждения ходатайства за границей, а для тех, кто живет на территории Украины, вопрос решается губисполкомом по месту жительства ходатайствующего.

В Положении уделяется внимание порядку выхода из гражданства. В отличие от российского законодательства положение предусматривает такой вариант. Для того чтобы выйти из украинского гражданства, необходимо представить следующие документы:

а) заявление;

б) вид на жительство;

в) удостоверение от судебных органов о том, что проситель не является подследственным по обвинению в уголовных или контрреволюционных деяниях;

г) подписка о том, что за просителем не числится никаких долговых или имущественных обязательств по отношению к государству УССР;

д) удостоверение уполномоченного при украинском рабочем крестьянском правительстве представителя того государства, в которое проситель намерен перейти, о том, что проситель может быть принят в указанное им в заявлении гражданство;

е) подписка просителя о том, что он обязуется по получении разрешения на выход из украинского гражданства покинуть территорию УССР в указанный НКВД срок;

ж) сведения об имущественном положении с перечислением состава имущества, звания до революции, рода занятий, места службы и места жительства.

Обязанность просителя покинуть территорию Украины по получении разрешения на выход из гражданства УССР в строго регламентированный срок продиктована политической ситуацией. Украинское государство желало как можно скорее выпроводить лиц, вышедших из его гражданства, как правило, несущих "контрреволюционную" угрозу.

Ходатайство рассматривается губисполкомом, который выносит мотивированное решение об удовлетворении ходатайства или об отказе. Затем все документы переправляются через НКВД для утверждения ВУЦИК.

Столь детально проработанная процедура выхода из гражданства говорит о желании украинского государства защитить себя и свою собственность от "контрреволюционных", по его оценкам, элементов. Ярким подтверждением этого является содержание пункта "е" приведенного выше перечня.

Законодатели БССР также урегулировали вопросы гражданства Положением "Об иностранцах в БССР" от 4 августа 1922 г., утвержденным постановлением СНК БССР*(81).

Первое и основное отличие этого положения от украинского в том, что в нем закреплен принцип права крови, а не права почвы. Лица, рожденные на территории Белоруссии, являются иностранными гражданами, если оба родителя - иностранные граждане. Когда один из родителей является гражданином Белоруссии, гражданство ребенка определяется соглашением родителей, если таковое отсутствует, то дети считаются белорусскими гражданами до достижения ими совершеннолетия. Затем они могут заявить о своем желании следовать гражданству другого родителя.

Органами, ведающими делами о гражданстве, являются ЦИК (для проживающих за границей в момент возбуждения ходатайства) и исполкомы, а также НКВД совместно с НКИД.

В остальном положения белорусского правового акта совпадают с российским.

Как справедливо отмечал С.С. Кишкин, законодательство Закавказской Федерации того времени содержит не много постановлений по вопросам гражданства*(82). Декрет СНК Грузинской ССР от 11 июля 1922 г. провозглашал гражданами республики всякого грузина, не приобретшего права гражданства, а также всякого гражданина бывшей Российской империи, проживающего в течение пяти лет до издания настоящего декрета на территории Грузии и обязательно имеющего какое-либо занятие*(83).

Наравне с этим грузинскими гражданами признавались дети (в том числе и приемные) русского гражданина, а также его жена или вдова. По декрету разведенная или овдовевшая жена иностранца имела право подачи заявления (в порядке реинтеграции) о восстановлении в грузинском гражданстве как ее, так и ее малолетних детей. Такие же права имели малолетние дети иностранцев, приобретших гражданство Грузинской ССР.

Аналогичным по содержанию было постановление Совета народных комиссаров Азербайджанской ССР "О приобретении прав азербайджанского гражданства"*(84).

Анализируя первые и немногочисленные акты, принимаемые в советских республиках, по вопросам гражданства, можно заметить, что в их основу были положены идентичные принципы решения вопросов гражданства. Однако не все вопросы получили полное разрешение и были отражены республиканским законодательством, что можно объяснить новизной проблемы и отказом от опыта предшествующего законодательства.

До образования СССР законодательство о гражданстве РСФСР и других республик не представляло единого, кодифицированного целого.

В таком виде законодательство о гражданстве действовало до объединения всех вышеназванных субъектов в Союз Советских Социалистических Республик, положившего начало исторического развития страны и нового этапа развития законодательства о гражданстве.

Дальнейшее развитие советского законодательства в области гражданства было связано с образованием Союза ССР.

Создание единого союзного государства потребовало унификации юридических норм, регулировавших в союзных республиках вопросы гражданства, а также решения ряда других вопросов, возникших в новых условиях: регламентировать вопросы союзного гражданства и определить полномочия органов Союза ССР и союзных республик в области гражданства.

Договор об образовании СССР от 30 декабря 1922 г. Ст. 21, а впоследствии и ст. 7 Конституции СССР*(85) законодательно закрепили единое союзное гражданство. Конституция СССР 1924 г. установила для всех граждан союзных республик единое союзное гражданство (ст. 7), а также отнесла к ведению Союза ССР в лице его верховных органов власти "основное законодательство в области союзного гражданства в отношении прав иностранцев" (п. "х" ст. 1).

Это новое положение получало развитие в постановлении ЦИК СССР от 12 ноября 1923 г., где содержалось указание о создании особой комиссии в составе представителей союзных республик (по два представителя от каждой) и поручение ей разработать законопроект, в котором были бы урегулированы вопросы союзного гражданства.

Проекты, разработанные указанной комиссией и предложенные Совнаркомом СССР, были рассмотрены и с некоторыми изменениями получили закрепление в "Положении о союзном гражданстве".

Б) Правовое регулирование института гражданства в СССР и РСФСР с 1922 по 1938 гг.

"Положение о союзном гражданстве" было утверждено на 2-й сессии ЦИК СССР II созыва 29 октября 1924 г.*(86) Принятие этого Положения стало началом второго этапа развития института гражданства на территории нового государства Союза Советских Социалистических Республик.

Положение 1924 г. регулировало следующие вопросы гражданства: признание гражданства СССР; изменение гражданства при вступлении в брак советского гражданина с иностранцем; гражданство детей при изменении гражданства родителей; принятие иностранцев в гражданство СССР; восстановление в гражданстве; утрату гражданства.

Статья 1 Положения гласит: "Для граждан Советских Социалистических Республик устанавливается единое союзное гражданство. Гражданин одной из союзных республик, входящих в состав Союза ССР, является тем самым гражданином Союза ССР и имеет все права и несет все обязанности, установленные для граждан как Конституцией и законодательством Союза ССР, так и конституцией и законодательством союзной республики, на территории которой он проживает". Этим положением гражданином СССР признавалось лицо, находящееся на территории СССР при условии, что им не было предоставлено доказательств принадлежности к иностранному гражданству.

Гражданами союзных республик и соответственно гражданами СССР по рождению признавались дети, родители которых являлись советскими гражданами, независимо от места рождения детей. Если только один родитель к моменту рождения ребенка являлся гражданином СССР, то ребенок также признавался советским гражданином при условии, что хотя бы один из родителей проживал на этот момент в СССР. В случае проживания обоих родителей за границей вопрос гражданства ребенка решался соглашением между ними. Если соглашение заключалось не в пользу советского гражданства, то детям по достижении совершеннолетия предоставлялась возможность приобрести гражданство СССР в упрощенном порядке.

Что касается влияния заключения брака на гражданство супругов, то положение предусматривало сохранение своего гражданства за каждым вступающим в брак. Не ограничивая супругов в возможности получить общее гражданство, Положение 1924 г. закрепляло упрощенный порядок изменения гражданства супругов. Детально расписаны правила изменения гражданства детей в случае перемены гражданства родителями:

а) в случае, если оба родителя были гражданами СССР и проживали на его территории, то изменение гражданства одного из них не влияло на гражданство детей;

б) в случае, если оба родителя были гражданами СССР и проживали за пределами его территории и один из них выходил из советского гражданства, то вопрос о гражданстве детей решался их соглашением;

в) в случае, если оба родителя изменяли гражданство на советское или, наоборот, выходили из гражданства СССР, то гражданство детей моложе 14 лет изменялось соответственно их решению, а гражданство детей старше 14 лет оставалось неизменным. Вопрос о признании советского гражданства ребенка, рожденного советскими гражданами, а затем усыновленного иностранными гражданами, получил свое разрешение в постановлении ЦИК и СНК СССР от 21 марта 1928 г. "Об усыновлении иностранными гражданами детей - граждан СССР"*(87). В нем закреплялось, что усыновленный ребенок сохраняет советское гражданство, а по достижении им совершеннолетия имеет право выхода из гражданства СССР в упрощенном порядке.

В связи с тем, что административно-территориальное деление в республиках Союза ССР было различным, вопросы натурализации решались в отдельных республиках различными органами: в РСФСР и УССР - губернскими и областными исполнительными комитетами; в БССР - окружными исполнительными комитетами с утверждением НКВД; в республиках Закавказья - городскими и уездными исполнительными комитетами. Закономерным после образования СССР было введение единой для всех субъектов Союза системы принятия в гражданство иностранцев, проживающих на территории советских республик. Данный вопрос был отнесен к ведению ЦИК этих республик.

Исключение, имеющее политический подтекст, составляли трудящиеся иностранцы и иностранцы, ищущие убежище на территории СССР вследствие преследования их за общественную деятельность. Они могли быть приняты в гражданство республики исполнительными комитетами (в соответствии с местным делением), а в автономных республиках - ЦИК этих республик.

Прием в советское гражданство иностранцев, проживающих за границей, имел свои особенности. Для иностранных граждан, желающих поселиться на территории СССР в качестве сельскохозяйственных или промышленных иммигрантов, а также для репатриантов, реэмигрантов и лиц, возвращающихся в Союз на основании международных договоров, порядок приема в советское гражданство установлен особым союзным актом с учетом обеспечения суверенного статуса союзных республик. Иностранцы, проживающие за пределами СССР, должны были обратиться в заграничные дипломатические представительства СССР. По ходатайству принималось постановление ЦИК республики, представление уполномоченных НКИД при СНК республики и постановление ЦИК СССР по представлению НКИД. Этот порядок распространялся и на лиц, желающих восстановить гражданство СССР, ранее утраченное по каким-либо причинам. Однако круг лиц, утративших советское гражданство, четко ограничен Положением. К ним относятся:

1) лица, вышедшие из советского гражданства в установленном законом порядке;

2) лица, лишенные гражданства:

а) на основании законодательных актов республик, изданных до вступления в действие Конституции СССР;

б) на основании законодательства СССР;

в) на основании приговора суда;

г) по причине незаконного выезда из СССР и неисполнения требования органов советской власти о возвращении.

В Положении был решен вопрос о двойном гражданстве. Советское законодательство не признавало возможность иметь двойное гражданство на территории Союза. Нормами положения было закреплено, что права и обязанности лица, ставшего советским гражданином, связанные с формальной принадлежностью данного лица к другому государству, прекращались. Данная норма свидетельствует о стремлении советского законодательства устранить последствия наличия у лица двойного гражданства.

В период действия Положения о союзном гражданстве 1924 г. и в значительной мере в связи с этим Положением в РСФСР был принят ряд законодательных актов, в частности новый Кодекс о браке, семье и опеке от 19 ноября 1926 г., содержавший нормы о приобретении гражданства РСФСР и СССР при рождении и нормы о возможности изменения гражданства в упрощенном порядке при заключении брака; декрет ВЦИК от 1 февраля 1926 г. "О порядке вступления в гражданство РСФСР" и постановление СНК РСФСР "О пересмотре прав и обязанностей местных органов в области гражданства".

Кроме того, в этот период были изданы декрет ВЦИК от 16 марта 1925 г. "О предоставлении ЦИК Карельской Республики права персональной амнистии карельским беженцам, находящимся в Финляндии", а также декрет ВЦИК от 2 июля 1924 г. "Об утверждении якутской амнистии, применяемой к якутским эмигрантам в Китае". Эта амнистия была дана 1 мая 1924 г. ЦИК Якутской Автономной ССР. 5 апреля 1924 г. ЦИК Автономной Республики Немцев Поволжья дал амнистию эмигрантам из немцев Поволжья, не выступавшим активно против советской власти, при условии регистрации их в советских полпредствах к 1 октября 1924 г.

Все эти амнистии, как и раньше, восстанавливали воспользовавшихся ими лиц в правах советского гражданства.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 13 января 1925 г. гражданства СССР были лишены:

а) лица, не воспользовавшиеся амнистией для рядовых солдат белых армий и участников контрреволюционных восстаний;

б) не зарегистрировавшиеся в установленные сроки, находящиеся за границей бывшие военнопленные и интернированные царской и Красной армий.

Кроме того, в рассматриваемый период был принят ряд других союзных актов, связанных с гражданством. К их числу относится Консульский устав от 8 января 1926 г., который предоставил советскому консулу право возбуждать вопрос о лишении гражданства лиц, отказавшихся по требованию консула вернуться из-за границы, а также Основные начала уголовного законодательства СССР от 31 октября 1924 г., предусматривавшие возможность лишения советского гражданства по приговору суда.

Положение о союзном гражданстве 1924 г. не решило всех вопросов гражданства нового государства. Но оно стало первым кодифицированным актом о гражданстве, заложившим основу важнейшего института государственного права СССР.

Положение 1924 г. разрешило ряд конкретных вопросов: кто признается гражданином СССР, о гражданстве при вступлении советских граждан в брак с иностранцами; о гражданстве детей при изменении гражданства родителей; о принятии иностранцев в гражданство СССР; о восстановлении гражданства; об утрате гражданства.

Положение 1924 г. сыграло важную роль в развитии советского законодательства о гражданстве. Оно устранило разнобой в республиканском законодательстве по некоторым вопросам гражданства, разрешило ряд новых вопросов. Однако оно не было свободно от недостатков, неясностей и пробелов. В частности, излишней сложностью отличалась система установления гражданства рождением, не было достаточной четкости в регламентации взаимоотношений органов Союза и союзных республик при разрешении вопросов о приобретении и утрате гражданства и т.д.

Эти недостатки и пробелы были устранены в новом Положении о гражданстве СССР, утвержденном постановлением ЦИК и СНК СССР от 13 июня 1930 г.*(88). Оно внесло существенные изменения в решение вопросов установления гражданства рождением и изменения гражданства детей при изменении гражданства родителей.

Наиболее важным было внесение изменений, касающихся вопросов установления гражданства по рождению и изменения гражданства детей в случае изменения гражданства родителями. Теперь гражданином Союза в силу рождения признавался ребенок, оба родителя которого в момент его рождения были гражданами СССР. В случае разногражданства родителей уже не имело значения место нахождения одного из них в момент рождения ребенка. Единственное условие для признания - это то, чтобы хоть один из родителей являлся гражданином СССР.

В Положении 1930 г. установлены следующие правила решения вопросов гражданства детей в случае изменения гражданства родителей:

а) при вступлении в гражданство СССР или при выходе из него обоих родителей дети, не достигшие 14 лет, следовали новому гражданству родителей. В случае перехода вместе с родителями в советское гражданство детей от 14 до 18 лет требовалось их согласие. А в случае выхода родителей из гражданства СССР гражданство детей в возрасте от 14 лет не изменялось;

б) при вступлении в гражданство СССР одного из родителей советское гражданство приобретали по заявлению находящиеся при нем несовершеннолетние дети. Для перехода в гражданство СССР детей, достигших 14-летнего возраста, требовалось их согласие;

в) в случае, когда один из родителей выходил из гражданства СССР, а другой умирал либо полностью утрачивал связь с детьми, дети следовали гражданству выходящего родителя по его заявлению.

При усыновлении иностранцами советских детей усыновленные сохраняли гражданство СССР.

Положение 1930 г. расширяло полномочия союзных органов в области гражданства. Президиуму ЦИК СССР наравне с президиумами ЦИК союзных республик было предоставлено право принятия в гражданство СССР иностранцев, проживающих на территории Союза. Президиуму ЦИК СССР было предоставлено исключительное право восстановления в гражданстве, решения вопросов о выходе из гражданства и лишения его лиц, проживающих за границей.

Иностранцы могли приобрести советское гражданство как путем непосредственного обращения в Президиум ЦИК СССР, который выносил по этому поводу специальное постановление, так и в Президиум ЦИК той союзной республики, на территории которой они проживали. Постановление Президиума ЦИК союзной республики об отказе в предоставлении советского гражданства могло быть обжаловано заинтересованным лицом в Президиум ЦИК СССР.

Положение 1930 г. помимо общего порядка предусматривало приобретение гражданства и выход из него в упрощенном порядке, который мог быть применен в отношении:

а) трудящихся-иностранцев, которые могли быть принятыми в гражданство СССР по постановлению окружных исполкомов и полномочных представителей СССР за границей;

б) советских граждан, вступающих в брак с иностранными гражданами, желающих переменить свое гражданство.

Таким образом, Положением 1930 г. вносились изменения по следующим вопросам: установление гражданства по рождению и изменение гражданства детей в случае изменения гражданства родителей; полномочия союзных органов в области гражданства. Предусматривались приобретение гражданства и выход из него в упрощенном порядке. Также в Положение 1930 г. была внесена новелла, касающаяся граждан СССР, являющихся гражданами той или иной союзной республики, в пределах которой они постоянно проживали. Им предоставлялось право избирать гражданство другой союзной республики, если они считали себя связанными с данной республикой национальностью либо происхождением.

В остальном Положение 1930 г. воспроизводило нормы Положения 1924 г.

22 апреля 1931 г. ЦИК и СНК СССР утвердили новое Положение о гражданстве СССР*(89).

Этим Положением вносились некоторые изменения в порядок принятия в гражданство, восстановления в гражданстве и выхода из советского гражданства.

В связи с изменением административно-территориального устройства, ликвидацией административных округов решение дел о приеме в советское гражданство трудящихся-иностранцев и крестьян, проживающих в пределах СССР, было отнесено в ведение краевых (областных) исполкомов, ЦИК АССР и исполнительных комитетов автономных областей. Однако было указано, что ЦИК союзных республик, не имеющих областного (краевого) деления, могут предоставлять разрешение этих дел райисполкомам и городским советам.

Положение 1931 г. усилило роль союзных республик в решении вопросов гражданства. Теперь прием в гражданство СССР не мог быть произведен без приема в гражданство союзной республики. Иностранный гражданин, ходатайствуя о приеме в гражданство СССР, должен был указать, гражданство какой именно союзной республики он выбирал. Расширение компетенции союзных республик произошло и за счет того, что им было предоставлено право приема в гражданство иностранцев, проживающих за границей. Право решения вопросов лишения и восстановления в гражданстве наряду с Президиумом ЦИК СССР получили Президиумы ЦИК союзных республик.

Положения о гражданстве 1930 г. и 1931 г. сохранили неизменными нормы о признании гражданином СССР каждого лица, находящегося на территории СССР. Но в отличие от предыдущего Положения 1924 г. бремя доказывания принадлежности лица к иностранному гражданству перекладывалось с самого лица на государство. По всем остальным вопросам оставались в силе правила, предусмотренные Положением 1930 г.

20 февраля 1932 г. Президиум ЦИК СССР принял постановление "О лицах, проживающих за границей в качестве эмигрантов и сохранивших советские паспорта". Вышеуказанные лица были лишены советского гражданства за их "контрреволюционную деятельность", а также права въезда на территорию Союза по документам иностранных государств*(90).

27 мая 1933 г. было принято еще одно постановление ЦИК СССР, касающееся бывших российских подданных, покинувших территорию России до 25 октября 1917 г. и принявших иностранное подданство. Эти лица также лишались советского гражданства*(91).

Некоторые изменения в понятие гражданства внесла принятая в 1936 г. Конституция СССР*(92).

Конституция подтвердила единое союзное гражданство. Каждый гражданин союзной республики являлся гражданином СССР.

Конституция СССР 1936 г. обусловила необходимость пересмотра действовавшего законодательства о гражданстве и приведения его в соответствие с новой Конституцией. До принятия Конституции СССР 1936 г. определенные категории иностранцев пользовались всеми политическими правами граждан СССР. Это было записано в республиканских и союзных законах о гражданстве. Это повлекло за собой поручение Президиума Верховного Совета СССР СНК СССР разработать и внести на рассмотрение Верховного Совета проект закона о гражданстве. Закон "О гражданстве Союза Советских Социалистических Республик" был принят 19 августа 1938 г. Принятие нормативного акта, имеющего иной, нежели Положения, статус, и придание ему силы и правомочий закона положили начало третьему этапу в развитии института гражданства.

В) Правовое регулирование института гражданства в СССР и РСФСР с 1938 по 1990 г.

Основываясь на Конституции, Закон 1938 г. закреплял единое союзное гражданство для граждан СССР. Гражданство союзных республик теперь не отделялось от гражданства СССР: "Каждый гражданин союзной республики является гражданином СССР"*(93).

В отличие от прежних нормативных актов в Законе 1938 г. получил закрепление вопрос о том, кто является гражданином СССР. Впервые были введены правовые нормы, регламентирующие признание советского гражданства. Гражданами СССР признавались:

а) все лица, состоявшие в подданстве Российской империи до 7 ноября 1917 г. и не утратившие советского гражданства;

б) лица, которые приобрели советское гражданство в установленном законом порядке.

Закон 1938 г. установил, что иностранцы, независимо от их национальной и расовой принадлежности, принимались в советское гражданство по их ходатайству Президиумом Верховного Совета СССР или Президиумом Верховного Совета той союзной республики, в границах которой они проживали. Президиумы Верховных Советов союзных республик могли принимать в гражданство иностранцев, проживающих в пределах республик, а Президиум Верховного Совета СССР имел исключительное право приема в советское гражданство иностранцев, проживающих за рубежом.

Прием в советское гражданство оформлялся в каждом конкретном случае указом Президиума Верховного Совета СССР или указом Президиума Верховного Совета союзной республики*(94).

Процедура рассмотрения ходатайства о приеме в советское гражданство начиналась с юридического отдела Президиума Верховного Совета СССР, в обязанности которого входило направление необходимых запросов и оформление материалов. Свое мнение по вопросу приема иностранных граждан в советское гражданство предоставляло Консульское управление МИД СССР, оно же осуществляло связь с заявителем, проживающим за рубежом. Затем свое мнение по ходатайству высказывала комиссия, образуемая Президиумом Верховного Совета СССР для предварительного рассмотрения вопросов гражданства. В случае положительного решения по вопросу приема в гражданство Союза издавался указ Президиума Верховного Совета, а в случае отказа в ходатайстве - постановление.

Вопрос восстановления в гражданстве СССР, его условия и порядок не получили в Законе 1938 г. правового урегулирования.

Изменен был и порядок выхода из советского гражданства. Разрешение на выход мог давать только Президиум Верховного Совета СССР в каждом конкретном случае отдельно.

Порядок выхода из гражданства некоторых категорий граждан был регламентирован отдельными указами Президиума ВС СССР. Так, Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1944 г. "О праве на переход в польское гражданство военнослужащих польской армии в СССР и лиц, помогавших ей в борьбе за освобождение Польши"*(95) предоставлялось право на переход в польское гражданство следующим лицам:

а) жителям западных областей УССР и БССР польской национальности, являвшимся военнослужащими польской армии в СССР или ранее состоявшими в ее рядах;

б) лицам, оказавшим активное содействие польской армии в ее борьбе за освобождение Польши от немецко-фашистских захватчиков;

в) членам семей вышеуказанных лиц.

Заявление о желании перейти в польское гражданство можно было подать непосредственно в Комиссию при Президиуме Верховного Совета СССР или через командование польской армии в СССР.

По Соглашению между правительствами белорусской и литовской национальностей по их желанию.

Соглашением был предусмотрен определенный порядок выхода из советского гражданства. Если лицо, имеющее право на выход из советского гражданства, находилось на территории СССР, то оно могло до 1 ноября 1945 г. обратиться через местные органы власти с ходатайством о выходе из гражданства СССР в Комиссию при Президиуме Верховного Совета СССР по рассмотрению вопросов приема, выхода и лишения гражданства СССР. А если лицо, обладающее правом выхода из советского гражданства, находилось на территории иностранного государства, то оно должно было обратиться с ходатайством в Комиссию при Президиуме ВС СССР через посольские и консульские учреждения.

Аналогичный порядок был закреплен в случае выхода из польского гражданства.

В 1957 г. между СССР и ПНР было заключено еще одно Соглашение, касающееся поляков, проживающих на территории СССР и не воспользовавшихся по каким-либо причинам правом выхода из советского гражданства. К такой категории были отнесены лица польской национальности, состоявшие в польском гражданстве до 17 сентября 1939 г. А также дети лиц польской национальности, состоявших к 17 сентября 1939 г. в польском гражданстве, или родившиеся после 17 сентября 1939 г. и не имеющие близких родственников в Советском Союзе, но имеющие родственников в Польше и о репатриации которых ходатайствуют польские власти*(96).

С момента выезда из СССР указанные лица считались вышедшими из советского гражданства. Они приобретали польское гражданство по прибытии в ПНР.

В законе 1938 г. не содержится указаний о политических правах иностранцев, и в отличие от прежнего законодательства, иностранцам на территории СССР независимо от того, к какой социальной категории они принадлежали, политических прав больше не предоставлялось.

Существовавший ранее упрощенный порядок приобретения гражданства этим законом был отменен.

По смыслу ст. 5 закона вступление гражданина или гражданки СССР в брак с иностранным гражданином не влекло за собой изменения гражданства супругов.

При изменении гражданства родителей вопрос о гражданстве детей разрешался следующим образом:

а) если оба родителя становятся гражданами СССР или оба выходят из него, дети, не достигшие 14-летнего возраста, следуют гражданству родителей. На изменение гражданства детей в возрасте от 14 до 18 лет требуется их согласие;

б) если в советское гражданство вступает лишь один из родителей, то дети в возрасте до 18 лет могут приобрести это гражданство только по постановлению Президиума Верховного Совета СССР или союзной республики;

в) если один из родителей выходил из гражданства СССР, то для выхода вместе с ним детей, не достигших 18-летнего возраста, требовалось разрешение Президиума Верховного Совета СССР.

Что касается вопросов гражданства ребенка в случае усыновления его иностранными гражданами, то из текста Закона можно сделать вывод, что в этом случае советское гражданство сохраняется.

Закон 1938 г. установил, что лишение советского гражданства происходит по:

а) приговору суда в случаях, строго установленных законом;

б) Указу Президиума Верховного Совета СССР в каждом конкретном случае.

Впервые советским законодательством по вопросам гражданства был введен юридический термин "лицо без гражданства". К этой категории относились лица, проживающие на территории СССР, которые в силу действующего закона не являлись гражданами Союза и не имели доказательств своей принадлежности к гражданству какого-либо иностранного государства.

Для сокращения случаев безгражданства Президиум Верховного Совета СССР издал постановление "О лицах, длительное время проживающих на территории СССР и не оформивших своего гражданства".

Вместе с тем законом не охватывались все вопросы, касающиеся гражданства СССР. Остались неразрешенными вопросы об условиях и порядке восстановления в гражданстве, о признании гражданства в силу рождения и о гражданстве детей, усыновленных иностранцами.

В последующие годы принимались многочисленные акты, разрешающие отдельные вопросы приобретения и восстановления в советском гражданстве. К ним относятся:

- Указ Президиума Верховного Совета СССР от 7 сентября 1940 г. "О порядке приобретения гражданства СССР гражданами Литовской, Латвийской и Эстонской советских социалистических республик"*(97);

- Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 марта 1941 г. "О восстановлении в гражданстве СССР жителей Бессарабии и о приобретении советского гражданства жителями Северной Буковины"*(98);

- Указ Президиума Верховного Совета СССР от 1945 г. "О восстановлении в гражданстве СССР подданных бывшей Российской империи, а также лиц, утративших советское гражданство, проживающих на территории Маньчжурии"*(99);

- Указ Президиума Верховного Совета СССР от 16 декабря 1947 г. "О порядке приобретения гражданства СССР лицами литовской национальности, коренными жителями города Клайпеды, Клайпедского, Шилутского и Пагегского уездов Литовской ССР"*(100);

- Указ Президиума Верховного Совета СССР от 30 марта 1948 г. "О порядке приобретения гражданства СССР гражданами Литовской, Латвийской и Эстонской республик и уроженцами Бессарабии, проживающими в странах Латинской Америки"*(101);

- ряд других актов в отношении лиц, проживающих на территории Франции, Югославии, Болгарии, Японии, Чехословакии, Бельгии*(102).

Принятие этих указов было вызвано расширением территории СССР, вхождением в его состав новых союзных республик и просьбами проживающих за рубежом бывших подданных Российской империи о принятии в советское гражданство.

Еще одна важная проблема, вставшая перед советскими законодателями, - двойное гражданство. Как указывалось выше, положения 1924, 1930 и 1931 гг. установили, что иностранные граждане, принятые в гражданство СССР, прекращали свои отношения с другими государствами. Но ни одно из этих положений и Закон 1938 г. не содержали специальной нормы, категорически не допускавшей нахождение лица помимо советского гражданства еще и в гражданстве других государств. Свое юридическое выражение факт непризнания СССР двойного гражданства получил в ряде международных соглашений и конвенций, заключенных СССР с социалистическими странами. Соглашения по предотвращению случаев возникновения двойного гражданства и урегулированию вопросов, связанных с лицами, имеющими его, были заключены с Венгерской Народной Республикой, Румынской Народной Республикой, Чехословацкой Республикой, Народной Республикой Болгарией, Корейской Народно-Демократической Республикой, Польской Народной Республикой и Монгольской Народной Республикой*(103).

Соглашение между СССР и МНР от 24 апреля 1937 г. содержало следующие положения: договаривающиеся государства взяли на себя обязательства не брать на своей территории в свое гражданство лиц, состоящих в компетентных органов последнего. В случае, если лицо заявляет, что состоит в гражданстве одного из договаривающихся государств, но не имеет документов, подтверждающих это, оно может быть принято в гражданство другого договаривающегося государства в порядке, установленном законами данного государства*(104).

Согласно конвенции, заключенной между СССР и ВНР 21 января 1963 г., существовали два основных источника возникновения случаев двойного гражданства*(105).

Во-первых, это дети родителей, имеющих разное гражданство. Родители имеют право по обоюдному согласию избрать для детей гражданство одной из договаривающихся сторон. В случае, если оба родителя проживают на территории одного из договаривающихся государств и избирают для ребенка гражданство именно этого государства, они подают заявление компетентным органам этого государства в течение одного года со дня рождения ребенка. При отсутствии такого заявления по истечении указанного срока дети автоматически признаются гражданами данного государства. Если родители, проживая на территории одного договаривающегося государства, избирают для ребенка гражданство другого договаривающегося государства, то они должны подать заявление дипломатическому или консульскому представителю этого государства также в течение одного года со дня рождения ребенка. Если родители проживают раздельно и между ними отсутствует соглашение относительно гражданства детей, то ребенок следует гражданству того родителя, на попечении которого он находится ко дню истечения срока, установленного для подачи заявления в общем порядке. Когда родители проживают на территории третьего государства и не желают избирать для ребенка гражданство одной из договаривающихся сторон, то они могут подать об этом заявление дипломатическому или консульскому представителю государства избранного гражданства в срок, установленный общим порядком. В случае, если между родителями отсутствует соглашение, ребенок признается гражданином того договаривающегося государства, на территории которого родители имели постоянное место жительства до въезда в третье государство. Если родители не имели такого места жительства, то ребенок следует гражданству матери.

В Конвенции предусмотрены условия признания гражданства детей при отсутствии родителей. Ребенок, один из родителей которого умер или его местонахождение неизвестно, следует гражданству другого родителя. Ребенок, оба родителя которого умерли или их местонахождение неизвестно, признается гражданином того договаривающегося государства, на территории которого он проживает.

Во-вторых, это лица, являющиеся гражданами одного договаривающегося государства и желающие приобрести гражданство другого договаривающегося государства. Здесь Конвенция повторяла правила вышеуказанного Соглашения. Каждая договаривающаяся сторона не должна была принимать в свое гражданство лиц, состоящих в гражданстве другой договаривающейся стороны, без согласия компетентных органов последней.

Законом 1938 г. был урегулирован далеко не полный круг вопросов, касающихся правового закрепления гражданства СССР. Некоторые вопросы решались по мере их возникновения. Один из них - это оптация советского гражданства. Так, в связи с договором между Советским Союзом и Чехословацкой Республикой о Закарпатской Украине от 29 июня 1945 г. из-за воссоединения Закарпатской Украины с Украинской ССР возникла необходимость определения гражданства лиц словацкой и чешской национальностей, постоянно проживающих на территории Закарпатской Украины. Требовал разрешения и вопрос о гражданстве лиц украинской и русской национальностей, проживающих в Словакии. Все эти вопросы были разрешены Соглашением между СССР и Чехословакией. Этим Соглашением было предоставлено право оптации вышеуказанными лицами гражданства Союза или Чехословакии*(106).

Согласно Протоколу, приложенному к Соглашению, лица украинской и русской национальностей, проживающие на территории Словакии, получили право оформить гражданство СССР до 1 января 1946 г. Оптация становилась действительной только с согласия властей Советского Союза. В случае получения согласия указанные лица должны были в течение 12 месяцев переехать на территорию СССР.

Лица словацкой и чешской национальностей, постоянно проживающие на территории Закарпатской Украины, получили право оптировать гражданство Чехословацкой Республики также до 1 января 1946 г. Условия оптации были установлены те же, что и для лиц украинской и русской национальностей. В случае, если лица словацкой и чешской национальностей не воспользовались правом выбора, они признавались советскими гражданами. Возможность выхода из советского гражданства путем оптации исключалась.

Был принят новый Закон о гражданстве СССР, который в своих главных позициях основывался на Конституции СССР 1977 г.

Следующим шагом в развитии института советского гражданства явился Закон о гражданстве СССР 1978 г.

Закон о гражданстве СССР 1978 г. состоял из преамбулы и шести разделов, включающих 29 статей. Первый раздел "Общие положения" содержал основные, наиболее принципиальные положения по вопросам гражданства СССР, вытекающие из Конституции СССР. Закон включал новую норму, касающуюся равного гражданства. В нем говорилось: "Гражданство СССР является равным для всех советских граждан независимо от оснований его приобретения" (ст. 1). На первый взгляд может показаться, что в этой статье речь шла о равноправии граждан. Однако на самом деле законодатель тем самым старался подчеркнуть, что в Советском Союзе нет разных категорий гражданства, т.е. разных степеней "принадлежности" человека к своему государству. Корни этого положения вели к Декрету об уничтожении сословий и гражданских чинов от 23 ноября 1917 г., которым было установлено равное гражданство для всего населения России.

В ст. 1 Закона записано, что в соответствии с Конституцией СССР в Советском Союзе установлено единое союзное гражданство. Каждый гражданин союзной республики являлся гражданином СССР. Однако, если лицо, принятое в гражданство СССР, проживало за границей, оно могло не принадлежать к гражданству конкретной союзной республики. Утрата гражданства СССР обязательно влекла за собой утрату гражданства союзной республики. Законом 1978 г. была подтверждена исключительная компетенция Союза в вопросах приобретения, прекращения, изменения и восстановления в гражданстве.

Законом было установлено, что законодательство о гражданстве СССР включает в себя и иные нормативные акты. Это акты Президиума Верховного Совета СССР о порядке рассмотрения заявлений и представлений по вопросам гражданства, о подготовке и оформлении материалов по этим вопросам, а также нормативные предписания по установлению принадлежности к гражданству СССР.

Согласно Указу Президиума ВС СССР от 15 июня 1979 г. "О порядке введения в действие Закона СССР "О гражданстве СССР" до приведения в соответствие законодательства СССР и союзных республик с Законом о гражданстве действующие акты сохраняют силу в части, не противоречащей этому Закону. Указом был решен вопрос об обратной силе отдельных предписаний данного Закона, вносящих изменение в действующее законодательство. Указом вносилась поправка о том, что правила приобретения гражданства СССР детьми лиц без гражданства, детьми, родители которых неизвестны, а также в случаях приобретения гражданства СССР одним из родителей ребенка, усыновления ребенка применяются в отношении лиц, родившихся после 30 июня 1979 г. Дети, не достигшие к 1 июля 1979 г. восемнадцати лет, могли приобрести гражданство СССР по заявлению их законных представителей. Заявление было необходимо подать по месту жительства в органы внутренних дел до наступления совершеннолетия ребенка, но не позднее года со дня вступления Закона в силу. Для детей в возрасте от 14 лет и старше требовалось их письменное согласие.

Закон 1978 г. установил, что гражданами СССР являются:

а) лица, которые состояли в гражданстве СССР на день вступления в силу Закона;

б) лица, которые приобрели гражданство СССР в соответствии с настоящим Законом.

Принятый Закон по-новому определял основания приобретения гражданства СССР. Он содержал новые положения относительно детей лиц без гражданства.

В отличие от Закона 1938 г., в котором очень кратко говорилось о гражданстве детей в случае изменения гражданства родителей и совсем не регулировался вопрос о гражданстве детей в случае усыновления, в Законе о гражданстве 1978 г. этим вопросам посвящался целый раздел, состоявший из шести статей и отражавший сложившуюся в СССР практику по указанным вопросам. Закон содержал более подробные постановления и по вопросам приема в советское гражданство. Если в Законе 1938 г. говорилось, что иностранцы принимаются в гражданство СССР "независимо от их национальности и расы", то Закон 1978 г. содержал иную формулировку: "независимо от расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, места жительства", что отражало сложившуюся в СССР практику.

В новом Законе был более полно урегулирован и несколько изменен порядок приема в советское гражданство. Закон 1938 г. говорил только о порядке приема в гражданство СССР иностранцев и не упоминал о приеме лиц без гражданства. На практике лица без гражданства при приеме в советское гражданство приравнивались к иностранцам. Эта практика нашла отражение в новом Законе (ст. 15), в котором четче разграничена компетенция Президиума Верховного Совета СССР и Президиумов Верховных Советов союзных республик в вопросах приема в советское гражданство.

В Законе были четко определены способы приобретения гражданства:

а) по рождению;

б) по основаниям, предусмотренным международными договорами СССР;

в) по иным основаниям, предусмотренным настоящим Законом. По сравнению с прежним законодательством более четко были сформулированы условия приема в гражданство СССР. Введено положение, согласно каковому ребенок, один из родителей которого к моменту рождения состоял в гражданстве Союза, а другой неизвестен или является лицом без гражданства, считается гражданином СССР независимо от места его рождения.

Основаниями утраты гражданства являлись:

а) выход из гражданства СССР;

б) лишение гражданства СССР;

в) основания, предусмотренные международными договорами;

г) иные основания, предусмотренные настоящим Законом. Выход из советского гражданства мог быть разрешен лишь по личному ходатайству заинтересованного лица. Затем было необходимо получить разрешение Президиума Верховного Совета СССР. В ходатайстве могло быть отказано в случае, если лицо, ходатайствующие о выходе, имеет не исполненные перед государством или имущественные обязанности, с которыми связаны существенные интересы граждан или государства. Не допускался выход из гражданства, если ходатайствующее лицо привлечено к уголовной ответственности в качестве обвиняемого или в отношении его имеется вступивший в законную силу приговор суда, подлежащий исполнению. Еще одно условие - если выход данного лица из гражданства СССР противоречит интересам государственной безопасности.

Что касается лишения гражданства, то здесь оговаривалось, что в исключительных случаях, по решению Президиума Верховного Совета СССР, если лицо совершило действия, порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности СССР, его можно лишить гражданства. Лишение лица гражданства Союза не влекло за собой изменения гражданства членов его семьи.

В 1967 г. Президиум Верховного Совета СССР указом N 818 лишил советского гражданства лиц, переселяющихся в Израиль на постоянное жительство. Эти лица считались выбывшими из советского гражданства с момента их выезда из СССР. Таким образом, граждане СССР лишались своего гражданства помимо их воли, что противоречило Закону о гражданстве.

Закон 1978 г. подробно регулировал вопросы утраты гражданства СССР. Он ввел в советское законодательство институт восстановления в гражданстве СССР. Правда, этот институт нельзя было считать полностью новым. Президиумом Верховного Совета СССР был издан ряд указов о восстановлении в гражданстве СССР, однако они носили эпизодический характер. После принятия Закона 1978 г. институт восстановления в гражданстве стал постоянным институтом советского права.

Наконец, Закон 1978 г. содержал статью о международных договорах СССР, необходимость которой была обусловлена тем, что по вопросам гражданства имелось немало международных договоров, участником которых был СССР. Эта статья была сформулирована точнее аналогичных статей в других законодательных актах СССР, в которых говорилось о "международных договорах и соглашениях". Дело в том, что "международные договоры" - родовое понятие, которое включает все возможные наименования договоров: соглашения, конвенции, пакты, протоколы и т.д.

Новым, четвертым, этапом в развитии института гражданства стал Закон от 23 мая 1990 г. "О гражданстве СССР"*(107).

Изменения, произошедшие в государственном устройстве СССР, введение поста президента послужили причиной разработки и принятия нового нормативно-правового акта, регулирующего вопросы гражданства.

23 мая 1990 г. был принят новый Закон СССР "О гражданстве СССР". Как отмечалось в докладе Комитета Верховного Совета СССР по вопросам законодательства, законности и правопорядка, необходимость его принятия была вызвана рядом важных причин. Одна из них - это устранение и предотвращение тех негативных явлений, которые были связаны с вопросами утраты и лишения гражданства СССР. "Это вопросы, - указывалось в докладе, - которые касаются отношения нашего общества к свободе советского гражданина и которые связывают советского человека со своей Родиной". Вторая - это вопрос о межнациональных отношениях, об определении своего отношения как к федеральным началам, которые определяют статус советского гражданина, так и к тем началам, которые относятся к ведению союзных и автономных республик. И, наконец, третья - это вопрос о выполнении международных пактов о правах человека: Всеобщей декларации прав человека, Международного пакта о гражданских и политических правах, которые мы подписали и обязались согласно Венским соглашениям неуклонно проводить в жизнь.

Все это нашло отражение в новом Законе. Правда, вначале речь шла только о внесении изменений в Закон о гражданстве СССР 1978 г. Однако в результате проделанной работы появились 24 новые статьи, и было признано целесообразным говорить о новом Законе СССР о гражданстве СССР.

Новый Закон впервые в практике советского законодательства содержал официальное определение гражданства СССР*(108). В его преамбуле также закреплялось, что в СССР каждый человек имеет право на гражданство и никто не может быть произвольно лишен гражданства или права изменить гражданство.

В Законе давалось развернутое определение равного гражданства. В нем указывалось, что гражданство СССР является равным для всех советских граждан независимо от оснований его приобретения и принадлежности к гражданству любой из республик; граждане СССР равны перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, отношения к религии, политического и иных убеждений, рода и характера занятий, места жительства, времени проживания в данной местности и других обстоятельств. Закон устанавливал, что равноправие граждан СССР обеспечивается Союзом ССР, союзными и автономными республиками во всех областях экономической, политической, социальной и культурной жизни.

Закон содержал характеристику гражданства союзной и автономной республики. В нем говорилось, что гражданство союзной, автономной республики определяется законом о гражданстве соответственно союзной, автономной республики. Каждый гражданин союзной или автономной республики на территории союзной или автономной республики пользовался равными правами с ее гражданами и нес равные с ними обязанности*(109).

В соответствии с последним общесоюзным законом гражданство СССР могло быть приобретено:

1) по рождению;

2) в результате приема в советское гражданство;

3) по основаниям, предусмотренным международными договорами Советского Союза;

4) по иным основаниям, предусмотренным законом.

Советское гражданство приобреталось ребенком, оба родителя которого к моменту его рождения состояли в гражданстве СССР. Ребенок становился гражданином СССР независимо от того, где он родился. В законе закреплено равное гражданство для всех советских граждан, независимо от оснований его приобретения и принадлежности к гражданству союзных республик. За гражданами Союза не признавалась их принадлежность к гражданству иностранного государства. То есть и этим общесоюзным законом, и предыдущими законами о гражданстве СССР не допускалось двойное гражданство. Статья 4 Закона о гражданстве СССР определяла принадлежность к гражданству. Исходя из этой статьи, гражданами СССР являлись:

а) лица, которые состояли в советском гражданстве на день вступления в силу этого закона;

б) лица, которые приобрели гражданство Союза в соответствии с этим законом.

При различном гражданстве родителей, один из которых к моменту рождения ребенка состоял в гражданстве СССР, ребенок являлся советским гражданином, если:

а) он родился на территории Советского государства;

б) он родился вне пределов СССР, но родители или хотя бы один из родителей имели постоянное место жительства на территории Советского Союза.

При различном гражданстве родителей, один из которых к моменту рождения ребенка состоял в гражданстве СССР, если в это время оба родителя имели постоянное место жительства за рубежом, гражданство ребенка, родившегося вне пределов Союза, определялось по письменному соглашению родителей.

Ребенок, один из родителей которого к моменту его рождения состоял в советском гражданстве, а другой являлся лицом без гражданства либо был неизвестен, являлся гражданином СССР независимо от места его рождения.

В случае установления отцовства ребенка, мать которого являлась лицом без гражданства, где отцом признавался гражданин СССР, ребенок, не достигший 14 лет, становился гражданином СССР независимо от места его рождения.

Также являлся гражданином СССР ребенок лиц без гражданства, имеющих постоянное место жительства в СССР и родившийся на территории Союза. Ребенок, находившийся на территории СССР, оба родителя которого неизвестны, признавался гражданином Советского Союза.

Далее Законом определен порядок приема лиц в советское гражданство. Согласно ст. 18 в гражданство СССР могут быть приняты иностранные граждане и лица без гражданства по их ходатайствам. На положительное решение вопроса не повлияют происхождение, расовая и национальная принадлежность, пол, образование, язык, отношение к религии, политические и иные убеждения, место жительства ходатайствующего о приеме в гражданство Советского Союза.

Ходатайство могло быть отклонено, если лицо, ходатайствующее об этом, призывало к насильственному свержению или изменению советского государственного и общественного строя, закрепленного в Конституции СССР. А также отклонялись ходатайства о приеме в гражданство Союза лиц, осуществлявших деятельность, наносившую ущерб государственной безопасности, охране общественного порядка, здоровью или нравственности населения СССР, пропагандировавших вражду между народами, расовую и национальную исключительность либо связанных с террористической деятельностью.

Законом предусмотрены следующие случаи прекращения гражданства:

1) выход из гражданства СССР;

2) утрата гражданства СССР;

3) лишение советского гражданства;

4) по иным основаниям, предусмотренным международными договорами Советского Союза;

5) по иным основаниям, предусмотренным данным законом. Прекращение гражданства СССР, как и ранее, влекло за собой прекращение гражданства союзной и автономной республики.

Выход из советского гражданства определялся порядком, предусмотренным Законом. Ходатайствующему о выходе из гражданства могло быть отказано, если он имел неисполненные обязательства перед государством или имущественные обязанности, с которыми связаны существенные интересы граждан или организаций. Также выход из советского гражданства не разрешался лицам, которые были привлечены к уголовной ответственности в качестве обвиняемого либо в отношении их имелся вступивший в законную силу и подлежащий исполнению приговор суда или если выход лица из гражданства СССР противоречил интересам государственной безопасности Советского Союза.

Гражданство СССР утрачивалось в случае:

1) поступления лица на военную службу, в полицию, органы юстиции или иные органы государственной власти и управления в иностранном государстве;

2) если лицо, постоянно проживавшее за границей, не встало на консульский учет без уважительных причин в течение пяти лет;

3) если гражданство СССР было приобретено в результате представленных заведомо ложных или фальшивых документов.

Республики получили право принимать решение о выходе из гражданства союзной республики и тем самым из гражданства СССР граждан Союза, постоянно проживающих на территории республики, а также постоянно проживающих за границей граждан, которые обратились с соответствующим ходатайством.

Положения, связанные с прекращением, утратой, выходом из гражданства СССР по Закону о гражданстве СССР 1990 г., в остальном имели аналогичный характер, что и в Законе о гражданстве СССР 1978 г.

Закон о гражданстве СССР 1990 г. ограничивал круг лиц, которые могли быть лишены советского гражданства. В Законе говорится, что лишение гражданства СССР могло иметь место в исключительном случае, когда лицо, проживающее за границей, совершило действия, наносящие существенный ущерб государственным интересам государственной безопасности. Причем лишение лица гражданства СССР не влекло за собой изменения гражданства членов его семьи.

Органами, принимавшими решения по вопросам гражданства СССР, были Президент СССР, Президиумы Верховных Советов союзных республик или высшие государственные должностные лица союзных и автономных республик.

Законом регламентировался порядок восстановления в гражданстве СССР. Восстановить гражданство могли лица, ранее состоявшие в гражданстве Советского Союза, при подаче соответствующего ходатайства. Решение о приеме в гражданство СССР, вопросы восстановления гражданства СССР и лишения советского гражданства теперь находились в компетенции Президента СССР. Полномочия Верховного Совета СССР, Президиума Верховного Совета СССР передавались первому Президенту СССР.

Была существенно расширена статья прежнего Закона, посвященная защите государством граждан СССР за границей. В новой редакции статьи (ст. 9) говорилось о том, что граждане СССР за границей пользуются защитой и покровительством Советского государства. Советское государство, его дипломатические представительства и консульские учреждения, а также их должностные лица обязаны принимать меры к тому, чтобы граждане СССР имели возможность пользоваться в полном объеме всеми правами, предоставленными им законодательством страны пребывания, международными договорами, участниками которых являлись СССР или союзные республики и государство пребывания, и международными обычаями, в установленном законодательством порядке защищались их права и охраняемые законом интересы, а при необходимости принимались меры для восстановления нарушенных прав советских граждан.

Глава прежнего закона, посвященная утрате гражданства СССР, была переименована в главу о прекращении гражданства СССР, в которой содержалась норма (ст. 22), посвященная утрате гражданства СССР как одному из видов прекращения гражданства.

В новый Закон была включена специальная глава, посвященная органам, принимающим решения по вопросам советского гражданства, в которой говорилось о полномочиях Президента СССР, Президиума Верховного Совета союзной республики или высшего государственного должностного лица союзной республики, Президиума Верховного Совета автономной республики или высшего государственного должностного лица автономной республики, органов внутренних дел, Министерства иностранных дел СССР, министерств иностранных дел союзных республик, советских дипломатических представительств и консульских учреждений.

Закон предусматривал создание Комиссии при Президенте СССР по вопросам гражданства, на которую возлагалось предварительное рассмотрение вопросов гражданства (ст. 43).

В Закон были включены также главы, посвященные исполнению решений по вопросам гражданства СССР и обжалованию решений по вопросам гражданства. В первой из них говорилось об органах, исполняющих решения по вопросам гражданства, о выдаче паспортов и видов на жительство, а также контроль за исполнением решения по вопросам гражданства, во второй регулировались вопросы, связанные с обжалованием решений по вопросам гражданства, а также неправомерных действий должностных лиц по вопросам гражданства.

Последний союзный Закон о гражданстве был продуктом соответствующей эпохи - так называемой перестройки. В нем проявились либеральные черты этого периода, характеризующиеся особенностями политической диктатуры и идеологического прессинга.

Этим этапом заканчивается развитие института советского гражданства. С 1991 г. начинается новый этап в развитии института гражданства нового независимого государства России.

В заключение можно отметить, что институт гражданства с 1917 по 1991 г. в Советской России, СССР и РСФСР развивался как политико-правовая связь между физическим лицом и названным государством. Каждый этап его развития отражал исторически сложившуюся политическую позицию государства и даже отдельных его лидеров.

На первом этапе необходимо было показать качественное отличие Советской России от Российской империи. Это проявилось и в отказе от традиционного деления на православных и иноверцев как реакция на светский характер государства. Также произошел формальный отказ от выпячивания русской нации и выделения социального слоя "инородцев" как дань идее интернационализма и социального равенства.

В то же время, поскольку между империей и Советской Россией существовал короткий по времени период демократического развития, отмеченный деятельностью Временного правительства, то необходимо было показать, хотя бы внешне, что новая власть ничуть не хуже предыдущей. Поэтому гражданами России объявлялись все бывшие подданные империи, без каких-либо различий.

Однако интернационализм в России был, как известно, на данном этапе развития пролетарским. По образному выражению В.И. Ленина, это означало, что российскому рабочему иностранец пролетарского происхождения ближе и роднее, чем собственный помещик и кулак. В части, касающейся вопросов гражданства, это означало упрощенный порядок приема в российское гражданство трудящихся иностранцев.

Следующий этап развития института гражданства был атрибутивно связан с особой, изначально договорной, природой союзной федерации. Так или иначе, ее образовали некогда суверенные государства, ныне союзные республики, сохранившие элементы прежнего независимого статуса в виде собственного гражданства.

Вместе с тем дальнейшее развитие СССР происходило под воздействием нарастающего авторитаризма и партийно-политической диктатуры. Это не могло не сказаться на эволюции института гражданства: усложненном порядке приема, появлении института лишения гражданства и принудительной высылки из страны и т.д.

Закон СССР 1978 г. "О гражданстве СССР" носил черты внешних демократических изменений, характерных для эпохи "развитого" социализма. Каких-либо содержательных перемен в развитие данного института, сопоставимых, скажем, с Законом СССР 1990 г., он не нес. В то же время последний союзный Закон о гражданстве также был "продуктом" соответствующей эпохи, так называемой перестройки. В нем проявились либеральные черты данного периода, ослабление политической диктатуры и идеологического прессинга.

При этом, несмотря на ярко выраженный политический характер рассмотренных законов, нельзя не отметить преемственность в значительной части их положений.

Анализируя советское законодательство о гражданстве, можно сделать вывод о том, что оно длительный период развивалось по двум основным направлениям. Во-первых, из него постепенно исключались статьи, предусматривающие дискриминационные требования при принятии в советское гражданство (классовая принадлежность, социальное положение и некоторые другие принципы). Во-вторых, его развитие происходило от децентрализации к централизации.

После принятия Конституции СССР 1977 г. и республиканских конституций 1978 г. возникла противоположная тенденция - от централизации к децентрализации.

Распад Союза ССР чрезвычайно усложнил процессы идентификации гражданства жителей его бывших республик, степень и способы использования ими гражданских прав. В этих условиях на первом плане оказались проблемы гражданства, обострились проблемы гражданства русского населения, рассеянного вне пределов России.

Правовые возможности решения этих проблем должны были продемонстрировать новые законы о гражданстве бывших союзных республик, и в первую очередь новый Закон о гражданстве Российской Федерации*(110).