4. Порядок образования нового субъекта Российской Федерации
Конституция РФ предусматривает три варианта решения вопроса о создании нового субъекта РФ. Согласно ч. 1 ст. 137 Конституции: «Изменения в статью 65 Конституции Российской Федерации, определяющую состав Российской Федерации, вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации». Из этой нормы очевидно: во-первых, нужны общие правила насчет порядка решения соответствующих вопросов — для этого принимается специальный федеральный конституционный закон; во-вторых, каждый конкретный случай образования нового субъекта также оформляется федеральным конституционным законом, принимаемым на базе норм общего закона. В российском законодательстве более определенными являются первый и второй варианты образования нового субъекта РФ — т.е. путем принятия в Российскую Федерацию такого субъекта и путем образования нового субъекта на базе существующих субъектов. По вопросу о том, является ли изменение конституционно-правового статуса субъекта вариантом создания нового субъекта, ясности нет. С одной стороны, этот субъект уже был в составе Федерации, с другой, состав Федерации корректируется, в перечень субъектов, названный в ст. 65 Конституции, вносятся изменения, значат, перед нами иной «расклад* субъектов. Эта неясность обусловлена еще и тем, что непонятно само выражение «изменение конституционноправового статуса субъекта». Допустим, республика стала областью или наоборот — хотя по ст. 5 Конституции единица остается в числе равноправных субъектов РФ, реальный статус субъекта все-таки изменяется, да и очевидно, что налицо новый субъект РФ. Поданному поводу надо ждать соответствующего конституционно-правового регулирования. Вопросы создания нового субъекта путем принятия территории в состав РФ или же образования нового субъекта на базе существующих урегулированы Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации*. Этот Закон обозначил, что принятие в Российскую Федерацию нового субъекта — процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ «в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части*. А образование нового субъекта — процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ и нс связанная с принятием в РФ иностранного государства или его части. Решение вопросов о принятии или об образовании нового субъекта оформляется конкретными федеральными конституционными законами по каждому случаю. Закон от 17 декабря 2001 г. гласит, что принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются на добровольной основе. Должны соблюдаться государственные интересы России, принципы ее федеративного устройства, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их социально-экономические возможности. Принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части осуществляется по взаимному согласию Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части, заключенным Российской Федерацией с данным иностранным государством. Инициатором принятия как всего иностранного государства, так и части его территории в Российскую Федерацию выступает само иностранное государство. В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства ему предоставляется статус республики, если международным договором Российской Федерации и этого государства не предусматривается предоставление новому субъекту статуса края или области. В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа в соответствии с международным договором Российской Федерации и соответствующего государства. Надо сказать, что Закон от 17 декабря 2001 г. никак не обозначил ситуацию: как быть, если включаемая в состав Федерации территория и существующий субъект (либо его часть) хотят объединиться в один — новый — субъект РФ? Логически следует предположить, что решение этого вопроса станет как бы вторым этапом и будет подпадать под группу норм Закона, касающихся образования нового субъекта РФ. Что касается порядка образования в составе Российской Федерации нового субъекта на базе существующих, Закон четко обозначил лишь один вариант: такое образование может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. Образование в составе Федерации нового субъекта может повлечь за собой прекращение существования субъектов РФ, территории которых подлежат объединению. Закон ничего не говорит о таких возможных случаях образования нового субъекта, как: разделение существующего субъекта на отдельные субъекты; создание нового субъекта путем выделения частей территорий из имеющихся субъектов; отказ субъекта от самостоятельного статуса и вхождение вдругой субъект в качестве его территории. Законодатель ориентирует лишь на один путь образования нового субъекта РФ. Инициатива образования в составе Федерации нового субъекта принадлежит тем субъектам, на территориях которых образуется новый субъект (по терминологии Закона «заинтересованные* субъекты РФ). Их предложение направляется Президенту РФ. Оно должно быть обоснованно и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием нового субъекта. В качестве сопроводительных материалов одновременно представляются: а) предложения о правопреемстве нового субъекта в отношении собственности заинтересованных субъектов в отношениях с органами государственной власти Федерации, другими субъектами; б) предложения о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год в связи с образованием нового субъекта либо предложения к проекту федерального бюджета на следующий год, если образование нового субъекта не предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года; в) предложения о функционировании государственных органов и организаций заинтересованных субъектов на территории нового субъекта РФ, а также о формировании органов государственной власти нового субъекта; г) предложения о действии законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов на территории нового субъекта; д) сведения о предполагаемых сроках проведения референдумов заинтересованных субъектов по вопросу об образовании в составе Федерации нового субъекта. Президент РФ уведомляет о полученном предложении об образовании нового субъекта Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство РФ и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации. Вопрос об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов. Если этот вопрос не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных субъектов, повторные референдумы могут проводиться во всех заинтересованных субъектах независимо от результатов предыдущих референдумов по данному вопросу не ранее чем через год. Президент РФ вносит проект федерального конституционного закона об образовании в составе Федерации нового субъекта в Государственную Думу. Этот проект может быть внесен, если на референдумах заинтересованных субъектов были приняты соответствующие решения по вопросу об образовании в составе Федерации нового субъекта. Проект должен содержать положения, определяющие наименование, статус и границы нового субъекта, положения о прекращении существования заинтересованного субъекта (заинтересованных субъектов), а также заключительные и переходные положения, устанавливающие сроки, в течение которых должны быть урегулированы следующие вопросы: а) формирование органов государственной власти нового субъекта; б) внесение изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, если образование в составе Российской Федерации нового субъекта предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года; в) правопреемство нового субъекта в отношении собственности заинтересованных субъектов в отношениях с органами государственной власти Федерации, другими субъектами, иностранными государствами и международными организациями; г) функционирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и федеральных судов на территории нового субъекта; д) функционирование государственных органов и организаций заинтересованных субъектов на территории нового субъекта; е) действие законов и иных нормативных правовых актов заинтересованных субъектов на территории нового субъекта. Федеральное Собрание принимает в установленном порядке федеральный конституционный закон об образовании нового субъекта Российской Федерации, в котором разрешаются указанные выше вопросы. Возникает вопрос: допустима ли просто ликвидация субъекта РФ? Во-первых, ни в Конституции РФ, ни в иных актах ни слова не сказано о том, что в Российской Федерации невозможна ликвидация субъекта по решению центра, хотя с учетом печальных фактов в истории СССР такая норма не была бы излишней. Во-вторых, также не обозначено, что невозможно исключение субъекта из состава Российской Федерации в качестве меры конституционно-правовой ответственности. Правда, в ч. 5 ст. 66 Конституции РФ записано, что статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. Но названные нами ситуации вряд ли подходят под «изменение статуса» субъекта. Надо отметить как положительный факт, что Федеральный конституционный закон 2004 г. «О референдуме Российской Федерации» (так же как и его предшественник 1995 г.) не допускает решения судьбы субъекта РФ на всероссийском референдуме.