§ 1. Порядок формирования и прекращения полномочий Амурского областного Совета народных депутатов.
Приступая к анализу конституционно-правового статуса органов государственной власти Амурской области, отметим сложившиеся в современной юридической науке основные подходы к пониманию категории конституционно-правового статуса. Существует ряд подходов к пониманию категории конституционно-правового статуса органа государственной власти. Анализируя основные концепции по поводу структуры категории конституционно-правовой статус, Н.А. Богданова выделяет узкий и широкий подходы к его характеристике. Так, сторонники узкого подхода к конституционно-правовому статусу государственного органа к числу его элементов относят лишь компетенцию, полномочия. В то время как «при другом подходе структурное усложнение и содержательное расширение статуса осуществляется за счет включения в него иных элементов...»181. По мнению Н.А. Богдановой, в структуре конституционноправового статуса следует выделять четыре «обычно формализованных в нормах конституционного права или вытекающих из них элемента»: 1) место в обществе и государстве, социально-политическая роль и назначение; 2) общая правоспособность; 3) права и обязанности или компетенция и ответственность; 4) гарантии устойчивости и реальности правового, состояния субъектов конституционного права182. Б.Н, Габричидзе указывает на шесть элементов статуса государственного органа: 1) политическая и государственно-правовая характеристика органа государства; 2) место различных видов органов в общегосударственной системе, дифференциация систем, подсистем и видов органов, их соотношение; 3) основы взаимоотношений органов между собой; 4) важнейшие принципы организации и деятельности государственного органа; 5) основы компетенции; 6) виды правовых актов183. Ю.И. Скуратов выделяет пять элементов, характеризующих, по его мнению, статус государственного органа, в их числе: во-первых, особый, установленный государством порядок образования государственного органа; во- вторых, назначение государственного органа, место в государственном механизме; в- третьих, компетенция государственного органа; в-четвертых, порядок деятельности государственного органа; в-пятых, структура государственного органа184, М.В. Баглай указывает на наличие трех признаков, образующих понятие органа государственной власти, к которым относит: во-первых, создание государственного органа в особом, закрепленном в Конституции и других нормативных правовых актах, порядке; во-вторых, наделение органа государственной власти властными полномочиями; в-третьих, осуществление деятельности государственным органом в формах и методах, установленных правовыми актами185. Следует иметь в виду, что в дореформенное советское время краевые, областные Советы народных депутатов не осуществляли законодательную деятельность. Это право было предоставлено только автономным республикам, поэтому в отличие от Советов народных депутатов краев, областей Верховные Советы республик назывались законодательными органами. Они принимали конституции республик, республиканские законы, самостоятельно определяли порядок формирования государственных органов. Трансформация представительных органов краев и областей Российской Федерации в законодательные осуществлялась в процессе выравнивания правового статуса субъектов Федерации. Закон Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» от 5 марта 1992 года определял краевой, областной Советы народных депутатов как представительные органы государственной власти соответственно края, области. Актами краевого, областного Совета являлись его решения, а не законы. В Федеративном договоре, подписанном 31 марта 1992 года, также не было зафиксировано право краев и областей осуществлять законодательную деятельность. В протоколе к Федеративному договору их представители выразили просьбу к Верховному Совету РФ «повторно рассмотреть вопрос о предоставлении органам государственной власти краев, областей права принятия законов для осуществления правового регулирования на соответствующих территориях». Лишь в период подготовки проекта новой Конституции был сделан шаг к наделению органов государственной власти краев и областей законодательными полномочиями. В утвержденном Указом Президента РФ от 22 октября 1993 года Положении «Об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы» представительные органы краев и областей получили право принимать законы. Это право было подтверждено Конституцией РФ 1993 года, использующей применительно к рассматриваемым региональным органам государственной власти двойное наименование - законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ. Хотя действующий Устав Амурской области использует к соответствующему органу государственной власти одно наименование - законодательный орган, употребление наряду с ним термина «представительный орган» не является, на наш взгляд, ошибкой. Как отмечает И.В. Гранкин по поводу использования в действующем государственно-правовом законодательстве последнего термина: «Это дает им право выступать от имени народа, выражать его волю в законодательных актах и добиваться проведения ее в жизнь»186. А.Ф. Малый считает: «Представительный орган призван выражать интересы избирателей и осуществлять законодательную деятельность. В этом проявляется сущность и основное предназначение выборного органа, что и нашло отражение в его названии»187. В то же время он отдает приоритет термину «законодательный» в названии соответствующего органа государственной власти субъекта РФ: «... полагаем, что при определении названия выборного органа субъекта РФ необходимо отдать предпочтение термину «законодательный». Он отражает основную функцию органа государственной власти и позволяет отличать его от иных выборных учреждений. Термин «представительный» должен использоваться для дополнительной характеристики выборного органа областного уровня»188. В.А. Максимов выделяет черты и функции представительной природы законодательной власти: «... олицетворяет первичную, основную и постоянно обновляемую связь народа с государственным аппаратом, реализуемую посредством социального содержания этой связи, в форме принятия качественных законов и осуществления позитивных изменений общества и его членов; заключает в себе форму участия граждан в осуществлении государственной власти, выражая тем самым неотчуждаемость власти от народа; здесь содержится классическая идея Ж.-Ж. Руссо об общественном договоре между властью и народом; создает предпосылки реализуемости законов, сохранения и укрепления конституционного строя; выражая интересы народа, законодательная власть принимает законы, исполняемые народом; должна учитывать ограниченность ресурсов государства и, тем самым, народа; обусловливает ее ответственность перед народом (избирателями) за уровень действия самой себя и государственной власти в целом...»189. Конституционно-правовой статус Амурского областного Совета народных депутатов, органа законодательной власти области, характеризуется, в том числе, такими элементами как правовое регулирование его формирования и прекращения полномочий. В настоящей диссертации мы считаем необходимым остановиться на некоторых аспектах избирательного процесса, а также прекращения полномочий областного Совета. В современных условиях анализ избирательного законодательства субъектов Федерации приобретает особое значение, что, по мнению С. Д. Князева, обусловлено не только значимостью предмета регулирования и подтвержденной многократной практикой применения жизнеспособностью основного массива регионального избирательного права. В не меньшей степени интерес к формированию законодательства о выборах в субъектах Российской Федерации вызывается тем, что именно в этой сфере предметов совместного ведения Российской Федерации и образующих ее субъектов реально ощущается проводимая совместными усилиями линия на децентрализацию законодательного регулирования региональных выборов190. Согласно ч. 1 ст. 34 Устава Амурской области, Амурский областной Совет народных депутатов состоит из депутатов, избираемых населением области на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на условиях мажоритарной системы по избирательным округам, образуемым на территории области на основе единой нормы представительства в порядке, определяемом законом области191. В приведенном общем принципе формирования областного Совета, на наш взгляд, требует дополнительного разъяснения категория «население области», ведь в Амурской области, как и во всей РФ, могут постоянно на законных основаниях проживать и граждане России, и иностранцы, и лица без гражданства. В данном случае следует руководствоваться положением ч. 2 ст. 3 Избирательного Кодекса Амурской области192, в соответствии с которым активным избирательным правом на выборах в органы государственной власти области, органы местного самоуправления обладают все граждане Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающие на территории области либо муниципального образования. Областной закон не содержит требования о сроке постоянного проживания гражданина на территории Амурской области как условия обладания активным избирательным правом, что находится в соответствии с Федеральным избирательным законом, нормы которого в этой связи запрещают установление сроков продолжительности проживания гражданина на определенной территории РФ. Так, согласно ч. 4 ст. 4 Федерального избирательного закона, федеральный конституционный закон, федеральный закон могут устанавливать дополнительные условия приобретения гражданином активного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием гражданина на определенной территории РФ. При этом запрещается установление требований относительно срока и продолжительности такого проживания193. Таким образом, законодатель, закрепив возможность подобных требований к обладанию активным избирательным правом, связывает их с более высоким уровнем правового регулирования, нежели областное законодательство, запрещая при этом установление срока проживания гражданина на определенной территории РФ194. А.Е. Постников, анализируя практику проведения выборов в субъектах РФ в 1993-95 гг., отмечает: «Выборы в субъектах Федерации обнаружили устойчивую тенденцию к ограничению избирательных прав граждан. В ряде субъектов Российской Федерации вводились повышенные возрастные цензы, цензы оседлости, не предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. В частности, права избирать депутатов Санкт- Петербургского Городского Собрания были лишены граждане, поселившиеся в Санкт- Петербурге на период учебы, прохождения срочной военной службы; а права быть избранными были лишены граждане, проживающие на территории города менее 5 лет»195. Избирательным Кодексом определяется и процедура назначения выборов, при этом дается ряд гарантий регулярности их проведения. Процедура назначения выборов по областному закону имеет ряд недостатков, что выражается, во-первых, в отсутствии должного взаимодействия органов государственной власти, в том числе в избирательном процессе, во-вторых, в неадекватности выбора вида правового акта, посредством которого выборы назначаются. В соответствии с Избирательным Кодексом, выборы назначаются областным Советом. По нашему мнению, целесообразно подобным полномочием наделить и главу администрации области. Это в большей степени соответствует принципу разделения властей, выводит процесс формирования областного законодательного органа за рамки собственно областного Совета. Автор согласен с С.Д. Князевым, считающим, что сосредоточение правомочий назначения всех видов выборов на региональном уровне в руках законодательных органов власти не отвечает принципу разделения властей и не способствует созданию освобожденного от «корпоративной» заинтересованности депутатов механизма назначения выборов196. Кроме того, аналогичная модель назначения выборов используется и на федеральном уровне, где выборы Президента РФ назначает Совет Федерации Федерального Собрания РФ, а выборы Государственной Думы назначаются Президентом страны. В то же время Закон об органах государственной власти субъектов РФ относит решение данного вопроса к компетенции регионального законодательного органа197. Другим недостатком регулирования назначения выборов Амурского областного Совета является неадекватный выбор вида правового акта, посредством которого назначаются выборы. В соответствии с рассматриваемым законом, таким правовым актом служит областной закон о назначении выборов. Неадекватность указанного вида правового акта выражается в использовании вместо индивидуального правоприменительного акта, посвященного частному случаю, областного закона, который, по Уставу области, всегда - нормативный правовой акт. Закон об органах государственной власти субъектов РФ исходит из того, что орган законодательной власти назначает дату выборов путем издания постановления198. На наш взгляд, при назначении выборов областного Совета достаточно его решения, или, если правом назначения выборов областного Совета наделить главу администрации, - распоряжения главы администрации. Избирательный Кодекс указывает на ряд гарантий регулярности проведения выборов. Их перечень совпадает с соответствующими положениями федерального избирательного закона. В их числе следует отметить: во-первых, право проведения выборов соответствующей избирательной комиссией, если уполномоченный на то орган или должностное лицо в установленные сроки выборы не назначит, либо не назначит вы боры при досрочном прекращении органом или депутатами исполнения своих полномочий, а также при отсутствии уполномоченного органа или должностного лица199; во- вторых, возможность назначения выборов соответствующим судом общей юрисдикции; в-третьих, формирование временной избирательной комиссии (при отсутствии избирательной комиссии субъекта РФ). Думается, что названные гарантии весьма необходимы для недопущения необоснованного продления срока полномочий государственных органов в условиях провозглашенного Конституцией РФ демократического политического режима. Выборы депутатов Амурского областного. Совета проводятся на условиях мажоритарной избирательной системы относительного большинства. Вообще, при выборах в органы законодательной власти субъектов РФ, состоявшихся в 1995-97 гг., использовались мажоритарная, пропорциональная, смешанная избирательные системы. В большинстве субъектов РФ выборы депутатов проходили на основе мажоритарной избирательной системы, в то же время, в Красноярском крае, Калининградской области, Корякском автономном округе действовала смешанная избирательная система, а в Свердловской области Палата Представителей Законодательного Собрания формировалась по пропорциональной системе, Областная Дума - по мажоритарной избирательной системе200. Согласно положениям Избирательного Кодекса, для проведения выборов на территории Амурской области образуется 15 двухмандатных избирательных округов. Кодекс, в соответствии с Федеральным избирательным законом, определяет требования к их образованию: а) примерное равенство избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства не более чем на 10 процентов, а в труднодоступных и отдаленных местностях, перечень которых устанавливается законом области, - не более чем на 15 процентов. При образовании многомандатных избирательных округов соблюдается примерное равенство числа избирателей на депутатский мандат. Отклонение числа избирателей в многомандатном избирательном округе от средней нормы представительства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в данном округе, не может превышать 10 процентов, а в труднодоступных и отдаленных местностях - 15 процентов от средней нормы представительства избирателей. Перечень труднодоступных и отдаленных местностей устанавливается законом области, вступившим в силу до дня официального опубликования решения о назначении выборов; б) территориальное единство: не допускается создание избирательного округа, состоящего из не граничащих между собой территорий; в) учет административнотерриториального деления области: не допускается объединение отдельных частей одного муниципального образования с другим муниципальным образованием для создания единого избирательного округа. Количество избирательных округов, образуемых для проведения выборов в областной Совет, обусловлено его численностью, закрепление которой в законодательстве Амурской области осуществлено не совсем корректно. Так, Устав Амурской области вообще не содержит указания на количество народных депутатов, используя фразу «установленное число». Непонятно при этом кем, когда и где оно установлено. Правда, толкование приведенной нормы все же встречается в законодательстве области: из положений Избирательного Кодекса и Регламента областного Совета можно выяснить, что под «установленным числом» понимается 30 депутатов201. На наш взгляд, определение численного состава областного законодательного органа - вопрос, который в обязательном порядке должен быть включен в Устав. Аналогичной позиции по этому вопросу придерживается и Закон об органах государственной власти субъектов РФ, положение ч. 3 ст. 4 которого предусматривает установление численности депутатского корпуса конституцией (уставом) субъекта РФ. В субъектах РФ по-разному решается вопрос о численности законодательного (представительного) органа государственной власти. Так, Палата Представителей Государственного Собрания Республики Башкортостан включает 150 депутатов, 121 депутат - численность Народного Собрания Республики Дагестан. Среди государственнотерриториальных образований - субъектов РФ наибольшая численность (54) депутата законодательного органа зафиксирована в Кировской области. Представительные органы Алтайского края, Московской, Брянской, Ленинградской областей имеют численность, равную 50 депутатам. А Магаданская областная Дума, Законодательное Собрание Вологодской области невелики по численности, которая составляет 17 и 15 депутатов, соответственно202. Следует отметить, что численность региональных органов законодательной власти не пропорциональна численности населения соответствующего субъекта РФ. Так, законодательный орган крупнейшего по численности населения субъекта РФ - города Москвы - является далеко не самым многочисленным, имея 35 мандатов, а государственное Собрание Республики Алтай, значительно уступающей Москве по населенности, имеет 41 мандат, причем в этой республике законодательный орган первого созыва состоял из 27 депутатов203. А.Е. Постников, анализируя количественный состав законодательных органов государственной власти субъектов Федерации по состоянию 1993-1994 гг., замечает: «Столь малочисленный состав законодательных органов субъектов Федерации с весьма обширной территорией создал проблемы представительства населения: многие административно-территориальные единицы оказались вообще не представленными депутатами»204. Пассивным избирательным правом при выборах депутатов областного Совета обладают, в соответствии с ч. 2 ст. 34 Устава области, граждане РФ, проживающие на территории Амурской области не менее года, достигшие возраста 21 год. Следует иметь в виду, что приведенное положение Устава области о сроке постоянного проживания на территории области противоречит федеральному законодательству. Так, согласно ч. 5 ст. 4 Федерального избирательного закона, ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории РФ, могут устанавливаться только Конституцией РФ. Не допускается установление федеральным законом, законом субъекта РФ продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина РФ на территории субъекта РФ в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права. Областной избирательный закон, исходя из норм федерального законодательства, не указывает среди условий обладания пассивным избирательным правом сроки постоянного проживания граждан на территории области, при этом он входит в противоречие с вышеуказанным положением Устава области. Избирательный Кодекс не предусматривает, что совершенно справедливо, в качестве требований для обладания пассивным избирательным правом знание государственного языка, определенный уровень образования, профессиональной подготовки и др. По мнению С.Д. Князева, «не вызывает сомнения, что предусмотренные законодательством ряда субъектов Российской Федерации языковые (республика Марий Эл), образовательные (Хабаровский край) и другие цензы неправомерно ограничивают избирательные права граждан»205. На наш взгляд, отсутствие должной профессиональной подготовки кандидатов в депутаты представительных органов субъектов РФ не может не сказаться на качестве их работы. В этой связи автор поддерживает точку зрения А.А. Алейник о необходимости повышения квалификации депутатского корпуса206. Правовое регулирование выдвижения, регистрации кандидатов в депутаты, а также их статуса в Амурской области является типичным, характерным для других субъектов Федерации. По Избирательному Кодексу субъектами права выдвижения кандидатов в депутаты являются избирательные объединения, избирательные блоки и непосредственно избиратели. Кандидат может быть выдвинут и в порядке самовыдвижения. Под избирательными объединениями в Избирательном Кодексе понимаются областные отделения общероссийских и межрегиональных общественных объединений и областные общественные объединения, отвечающие требованиям подпункта 11 статьи 1 настоящего Кодекса207. Не менее чем два избирательных объединения могут образовать избирательный блок. Избирательные блоки создаются на совместных съездах (конференциях) общественных объединений. Общественное объединение в случае вхождения в состав избирательного блока не может выступать на период выборов в качестве самостоятельного избирательного объединения или входить в другой избирательный блок. Выдвижение кандидатов (списков кандидатов) в депутаты начинается со дня утверждения границ избирательных округов и числа избирателей в них, заканчивается не позднее чем за 40 дней до дня голосования. Избирательное объединение выдвигает кандидатов (списки кандидатов) на съезде (конференции) избирательного объединения, собрании регионального отделения этого избирательного объединения с указанием избирательного округа, в котором будет баллотироваться каждый кандидат. Избирательный блок выдвигает кандидатов (списки кандидатов) на собрании представителей общественных объединений, входящих в избирательный блок, с указанием избирательного округа, в котором будет баллотироваться каждый кандидат. Решение избирательного объединения, избирательного блока о выдвижении кандидатов (списков кандидатов) представляется в избирательную комиссию Амурской области. Избирательное объединение, избирательный блок, выдвинувшие кандидатов (списки кандидатов) в двухмандатных избирательных округах, осуществляют сбор подписей избирателей в поддержку каждого кандидата в количестве не менее одного процента от общего числа избирателей данного округа. Сбор подписей избирателей проводится по месту работы, службы, учебы, жительства, на предвыборных мероприятиях, а также в других местах, где агитация и сбор подписей не запрещены. В некоторых субъектах РФ устанавливались и более высокие требования к регистрации кандидата. В частности, в Законе Республики Башкортостан было закреплено требование сбора подписей избирателей в поддержку кандидата в количестве не менее пяти процентов от общего числа избирателей соответствующего избирательного округа. В этой связи Конституционный Суд РФ в деле о проверке конституционности отдельных положений ст. 20 Закона Республики Башкортостан «О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан» столкнулся с тем, что республиканский законодатель установил ряд требований к регистрации кандидата в депутаты, противоречащих федеральной Конституции. «Завысив требование к количеству подписей избирателей, необходимому для регистрации кандидата в депутаты, а также усложнив процедуру их сбора, республиканский закон поставил граждан Башкортостана в неравные условия с гражданами других субъектов Российской Федерации при осуществлении ими избирательных прав, что не соответствует также статье 19 (часть 2) Конституции РФ, согласно которой государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо, в том числе, и от места жительства»208. Право выдвинуть свою кандидатуру для участия в выборах депутатов областного Совета по двухмандатному избирательному округу принадлежит каждому гражданину РФ, обладающему активным избирательным правом и достигшему на день выборов 21 года. Право выдвинуть кандидата (список кандидатов) принадлежит также избирателям по месту работы, службы, учебы и жительства на территории данного избирательного округа. В поддержку кандидата необходимо собрать не менее 1,5 процента подписей избирателей. Подписные листы, заявления кандидатов об их согласии баллотироваться и данные о каждом кандидате представляются в окружную избирательную комиссию. Окружная комиссия в течение 5 дней проверяет документы и принимает решение о регистрации кандидатов либо мотивированное решение об отказе в регистрации. Федеральный избирательный закон содержит ряд требований к заявлению кандидата, направленных на большую информированность избирателей о кандидате, в целях недопущения в государственный механизм лиц, связанных с преступным миром. Так, в соответствии с п. 2 ст. 28 названного закона, в письменном заявлении указываются сведения биографического характера (фамилия, имя, отчество, дата рождения, образование, основное место работы или службы (в случае отсутствия основного места работы или службы - род занятий), занимаемая должность, сведения о неснятых или непогашенных судимостях с указанием номера (номеров) и наименования (наименований) статьи (статей) Уголовного кодекса РФ, на основании которой (которых) был осужден кандидат, а также статьи (статей) уголовного кодекса, принятого в соответствии с Основами уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, статьи (статей) закона иностранного государства, если кандидат был осужден в соответствии с указанными законодательными актами за деяния, признаваемые преступлением действующим Уголовным кодексом РФ, гражданство, в том числе гражданство иностранного государства с указанием даты и оснований его приобретения), и дается обязательство в случае избрания прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата или с замещением иной выборной должности. Аналогичные положения находим и в Избирательном Кодексе Амурской области209. Положения главы 11 Избирательного Кодекса определяют правовое положение кандидатов. Все кандидаты в депутаты Амурского областного Совета обладают единым статусом, всем им принадлежит равный круг прав и обязанностей. После регистра ции кандидаты, находящиеся на государственной и муниципальной службе, а также работающие в средствах массовой информации, на время участия в выборах освобождаются от выполнения служебных обязанностей и не вправе использовать преимущества своего служебного положения. После регистрации кандидат по личному заявлению освобождается от работы, военной службы, военных сборов и учебы со дня регистрации до дня официального опубликования итогов выборов. В течение этого срока избирательная комиссия выплачивает ему среднемесячный заработок в размере, не превышающем десятикратный размер минимальной оплаты труда. Кандидат не может быть уволен по инициативе администрации или без его согласия переведен на другую работу. После регистрации кандидат не может быть привлечен без согласия прокурора области к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке. При даче согласия прокурор извещает избирательную комиссию, осуществившую регистрацию кандидата. Избирательный Кодекс предусматривает и некоторые иные гарантии прав кандидатов в депутаты. Положения глав 12 и 13 Избирательного Кодекса регулируют отношения, связанные с предвыборной агитацией, финансированием выборов. Государственноправовые нормы определяют сроки и формы проведения агитации, предусматривают ответственность за нарушение правил ее проведения, регулируют порядок финансирования выборов. Глава 14 Избирательного Кодекса содержит нормы, регламентирующие порядок голосования, определения его результатов. Избранными по избирательному округу признаются кандидаты, которые получили наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, если в выборах по избирательному округу приняли участие не менее 25 процентов избирателей, а число голосов, полученных кандидатами, выше числа голосов, поданных за этих кандидатов, выше числа голосов, поданных против всех кандидатов. На основании протоколов окружных избирательных комиссий областная избирательная комиссия в течение трех дней по их получении устанавливает общие итоги выборов депутатов областного Совета. Избирательная комиссия признает выборы по избирательному округу недействительными, если допущенные при их проведении нарушения избирательного законодательства не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей. В избирательных округах, выборы в которых не состоялись или признаны недействительными, избирательная комиссия Амурской области назначает повторные выборы. При этом срок из- бирательных действий может быть сокращен, но не более, чем на треть. Повторные выборы проводятся не позднее чем через шесть месяцев со дня первоначальных выборов. t* Согласно ч.1 ст. 85 Избирательного Кодекса, окружная избирательная комиссия после подписания протокола об итогах выборов в избирательном округе извещает об этом кандидата, избранного депутатом областного Совета. Кандидат, избранный депутатом областного Совета, обязан сообщить в соответствующую окружную избирательную комиссию о сложении с себя обязанностей, не совместимых со статусом депутата областного Совета. Окружная избирательная комиссия после официального опубликования общих итогов выборов депутатов областного Совета проводит регистрацию избранного депутата областного Совета по соответствующему двухмандатному избирательному округу и выдачу ему удостоверения об избрании. Согласно ст. 35 Устава Амурской области, первое заседание областного Совета созывается не позднее 25 дней после его избрания. Первое заседание областного Совета открывает и ведет его до избрания председателя областного Совета старейший по возрасту депутат. Областной Совет правомочен, если в его состав избрано не менее двух третей народных депутатов от установленной численности. Несовершенство избирательного законодательства Амурской области связано с многими факторами, в том числе с отсутствием опыта правового регулирования региональных выборов. В.И. Платов и М.В. Титов связывают недостатки российского федерального и регионального избирательного законодательства с недостатками закрепления основ избирательного права в действующей федеральной Конституции: «Полагаем, что наиболее глубинной причиной противоречивости законодательства о выборах является несовершенство конституционного регулирования данной проблемы. Оно проявляется уже в том, что, закрепляя в ст. 3 референдум и свободные выборы в качестве одной из основ конституционного строя государства, Конституция, в то же время, не определяет принципы избирательного права»210. Реформирование избирательного процесса, в том числе и в субъектах РФ, требует разрешения множества правовых проблем. Соответственно, только их комплексное решение позволит устранить большинство негативных явлений, связанных с формированием в стране демократичной системы власти. Вряд ли поправят ситуацию некие разовые меры, даже принятие целого пакета нормативных правовых актов; избирательное законодательство необходимо совершен- ствовать постоянно211. Государственно-правовые нормы регулируют общественные отношения как в связи с формированием областного Совета, так и в связи с прекращением его полномочий. Как и у любого выборного органа государственной власти, полномочия областного Совета прекращаются либо в связи с истечением срока его избрания, либо досрочно. Полномочия областного Совета ограничены четырехлетним сроком. По мнению С.А. Авакьяна, правовое регулирование срока полномочий органов государственной власти субъектов РФ должно осуществляться и на федеральном уровне212. Хотелось бы отметить в этой связи и вывод, сделанный Конституционным Судом России по этому поводу: «В целях обеспечения права граждан на участие в свободных выборах федеральный законодатель вправе установить в качестве общего принципа также максимальные сроки полномочий выборных органов субъектов Российской Федерации, что должно предотвращать отступления от реальной периодичности выборов, обеспечивающей смену легислатур в соответствии с волей избирателей в сроки, предусмотренные законом на федеральном и региональном уровнях. Однако определение конкретного срока полномочий во всяком случае остается прерогативой законодателя самого субъекта Российской Федерации»213. Вопрос о сроке полномочий законодательного органа государственной власти субъекта РФ отнес к компетенции субъектов РФ и Федеральный закон, установивший при этом в ч. 4 ст. 4, что максимальный срок полномочий представительного органа одного созыва не может превышать пяти лет214. Согласно ст. 3 Закона Амурской области от 27 февраля 1995 г. №3-03 «О статусе депутата Амурского областного Собрания», с изменениями и дополнениями, внесенными Законами Амурской области от 21 августа 1996 г. №103-03, от 24 сентября 1999 г. №179-03215, депутат приобретает установленные законодательством полномочия с момента получения им соответствующего удостоверения об избрании. Полномочия депутата областного Совета сохраняются до признания полномочий областного Совета нового созыва и избрания его руководящих органов. Вряд ли можно признать удачным подобное регулирование срока депутатских полномочий, поскольку оно предусматривает существование, по крайней мере в течение нескольких часов двух областных Советов: старого, полномочия депутатов которого не прекратились, и нового, еще не успевшего сформировать руководящие органы. Между тем Конституция РФ устанавливает при регулировании прекращения полномочий Государственной Думы Федерального Собрания РФ правило, по которому полномочия данного органа прежнего созыва прекращаются с момента начала работы Государственной Думы нового созыва. Думается, что и в областном законодательстве следовало бы предусмотреть окончание срока депутатских полномочий с момента начала работы областного Совета нового созыва. Устав Амурской области предусматривает возможность досрочного прекращения полномочий законодательного органа, связывая его либо с принятием решения о самороспуске, либо - областного референдума. В законодательстве области установлено и количество голосов, требуемое для самороспуска областного Совета: две трети от общего числа голосов народных депутатов. Что же касается второго основания досрочного прекращения полномочий Совета, то отметим его противоречие действующему Федеральному избирательному закону, запрещающему выносить на референдум субъекта РФ вопросы о продлении или сокращении срока полномочий органов государственной власти. Таким образом, из определенных в Уставе области оснований досрочного прекращения полномочий законодательного органа реализовано может быть лишь одно. Между тем, в ряде субъектов РФ правом роспуска законодательного органа наделен глава исполнительной власти. А. Ф. Малый в этой связи предлагает региональные парламенты разделить на устойчивые и неустойчивые216. Первые - законодательные органы, в отношении роспуска которых уставы устанавливают запрет, либо вообще не предусматривают возможности подобной процедуры. Указанными характеристиками обладают органы законодательной власти Ставропольского края, Оренбургской области, Липецкой, Белгородской, Нижегородской, Тамбовской, Архангельской области. К этой группе отнесем и Амурский областной Совет народных депутатов. Ко второй группе следует отнести парламенты тех субъектов РФ, уставы которых предусматривают возможность досрочного прекращения полно мочий законодательных органов по решению главы администрации (губернатора). Так, решением губернатора Иркутской области Законодательное собрание может быть досрочно распущено «в случае отсутствия кворума для работы повторно созванной сессии Законодательного собрания». Решение о досрочном прекращении полномочий парламента может быть принято также губернаторами Курганской и Свердловской областей. Думается, роспуск органа законодательной власти субъекта Федерации главой исполнительной власти вполне правомерен. Как отметил Конституционный Суд РФ, «такая мера при определенных условиях может выступать в качестве одного из противовесов, способствующих балансу полномочий исполнительной и законодательной властей»217. Институт роспуска регионального представительного органа государственной власти предусмотрен Законом об органах государственной власти субъектов РФ. Правом роспуска законодательного органа наделено высшее должностное лицо субъекта РФ, которое может его реализовать только при наличии четко указанных в Федеральном законе оснований. В соответствии с ч. 2 ст. 9 Федерального закона, основанием роспуска представительного органа является принятие данным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, которые противоречат Конституции РФ, федеральным законам (по предметам ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ), конституции (уставу) субъекта РФ. Закон предусматривает судебный порядок установления подобных противоречий. При чем законодательный орган подлежит роспуску, если он не устранил названные коллизии в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения. Следует иметь в виду, что роспуск законодательного органа не означает ликвидации института законодательной власти как такового. Это - лишь средство выхода из политического кризиса, мера юридической ответственности, применяемая к депутатскому корпусу данного созыва. Поэтому Закон об органах государственной власти субъектов РФ предусматривает проведение в данному случае внеочередных выборов представительного органа, которые проводятся не позднее чем через шесть месяцев со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий. Роспуск регионального органа законодательной власти возможен и по инициативе Президента РФ218. Так, в случае, если соответствующим судом установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации приняты конституция (устав), закон субъекта Российской Федерации или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный соответствующим судом противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации от принятия в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент Российской Федерации выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации. Решение Президента Российской Федерации о предупреждении законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается в форме указа. Если в течение трех месяцев со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент Российской Федерации вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Государственная Дума в течение двух месяцев обязана рассмотреть указанный проект федерального закона. Полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации прекращаются со дня вступления в силу федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Срок, в течение которого Президент Российской Федерации выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Российской Федерации или вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда. Закон об органах государственной власти субъектов РФ указывает и другое основание досрочного прекращения полномочий законодательного органа, которое, как и роспуск, отсутствует в Уставе Амурской области. Так, в соответствии с п. «в» ч. 1 ст. 9, основанием досрочного прекращения полномочий представительного органа является вступление в силу решения соответственно верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатского корпуса. В целом правовое регулирование формирования Амурского областного Совета и прекращения его полномочий, являясь во многом типичным, характерным и для других субъектов Федерации, требует совершенствования, прежде всего с точки зрения приведения в соответствие законодательства области Федеральному закону об органах государственной власти субъектов РФ, ликвидации внутренних противоречий между Уставом и актами текущего законодательства области.