§ 1. Понятие и формы государственно-территориального устройства
Государственно-территориальное устройство - это внутренняя организация государственной власти, система взаимоотношений между центральной властью и территориальными государственными органами. Принято выделять две основные формы государственно-территориального устройства государства: унитарное государство и федеративное. Унитарное государство - это государство, делящееся на административно-территориальные единицы, которые не обладают какой-либо политической самостоятельностью. Унитарные государства состоят из административно-территориальных единиц, статус которых в большинстве случаев определяется актами текущего законодательства центральной власти. В унитарных государствах, как правило, действует единая система законодательства и единая система органов государственной власти. Центральная власть осуществляет контроль за деятельностью территориальных органов государственной власти. Унитарные государства с точки зрения организации публичной власти делятся на три группы: 1. Централизованные унитарные государства (Индонезия, Таиланд, Польша, Судан) - это государства, в которых отсутствует местная автономия, нет выборных органов, а функции власти на местах осуществляет назначенный центральной властью чиновник. 2. Относительно децентрализованное унитарное государство (Франция) - это государство, в котором в высших звеньях административно-территориального деления наряду с чиновником, назначенным центральной властью, действуют органы местного самоуправления, выбранные населением. Однако полномочия выборных органов существенно ограничены. 3. Децентрализованные унитарные государства (Италия, Испания, Великобритания), характеризующиеся тем, что существует конституционное распределение полномочий между центральными (общегосударственными) органами власти и органами власти территориальных единиц. Статус административно-территориальных единиц в рассматриваемых государствах достаточно высокий, определяется региональными органами законодательной власти и утверждается общегосударственным парламентом. Территориальные органы государственной власти формируются населением данной административно-территориальной единицы, обладают законодательной и регламентарной властью в пределах, установленных конституцией и законами государства. В децентрализованных унитарных государствах может существовать территориальная (областная) автономия. Это означает, что самоуправляющаяся территориальная единица обладает самостоятельностью в рамках конституции государства. В зависимости от объема полномочий, осуществляемых территориальными органами власти, выделяют политическую и административную автономии. Политическая автономия имеет некоторые признаки государственности. Ее органы обладают правом законодательства по вопросам местного значения. Административная автономия не обладает правом издавать законы, однако полномочия органов власти административной автономии несколько шире, чем в обычных административных единицах. В зависимости от наличия или отсутствия автономий унитарные государства подразделяются на две группы: 1. Простые (нет автономий). 2. Сложные (есть автономии). Федеративное государство - это сложное государство, состоящее из нескольких государственных образований (субъектов федерации), имеющих особый политико-правовой статус. Признаки федеративного государства: - составные части федеративного государства являются субъектами федерации. В отличие от унитарных государств власть в федеративных государствах распределяется по вертикали; - субъекты федерации, как правило, имеют свою конституцию (устав), свое законодательство (не противоречащее федеральной конституции и федеральному законодательству); - субъекты федерации имеют образованные самостоятельно законодательные, исполнительные и судебные органы государственной власти; - субъекты федерации нередко имеют свой гимн, флаг и герб; - территория субъекта федерации может быть изменена только лишь с его согласия; - субъекты федерации не являются государствами в полном смысле слова, они не обладают суверенитетом, они не обладают правом сецессии, т.е. правом выхода из состава федеративного государства. В зависимости от различий в статусе субъектов федерации выделяют симметричные и асимметричные федерации. Симметричные федерации (Германия, Австрия) состоят из однопорядковых, имеющих в соответствии с конституцией страны равный статус субъектов федерации. Асимметричные федерации характеризуются тем, что состоят либо из неравноправных между собой субъектов федерации, либо в них наравне с равноправными между собой субъектами имеются другие территориальные образования (США, Россия). Одной из центральных тем, которые оказались наиболее интересными для исследователей, стала тема асимметричности российского федерализма, т.е. привилегированного положения этнических регионов (прежде всего республик) в составе федерации. Оценивая работы в этой области с точки зрения дня сегодняшнего, можно, пожалуй, утверждать, что опасения относительно пагубности асимметрии для федеративных отношений были сильно преувеличенными, сегодня эта проблема видится совсем по- другому. Правда, в середине и даже конце 90-х годов никто не предполагал, как скоро и решительно будет оформлен в России новый политический режим и какие изменения он привнесет в характер и смысл федеративных отношений. Федеративное устройство в большинстве государств основано по территориальному принципу, без учета национальных особенностей (США, Мексика, Германия, Австрия, Бразилия). При делении государства на субъекты учитывались исторические, экономические или географические факторы. Однако существуют федеративные государства (Канада, Бельгия, Россия, Индия), в которых субъекты федерации образованы по национальному принципу на территориях, где компактно проживает та или иная нация. Федеративные государства создавались по-разному. Вследствие этого выделяют договорные, конституционные и смешанные (договорноконституционные) федерации. Договорные федерации характеризуются тем, что были созданы на основе союза (договора) между независимыми государствами для совместной реализации своих общих интересов. Конституционные федерации создавались в результате возрастания статуса автономных административно-территориальных единиц и приобретения ими государствоподобных черт. К какому виду относится Россия? В 1992 г. между органами государственной власти федерации и органами государственной власти различных типов ее субъектов были заключены три договора, получившие в целом родовое название - Федеративный договор. Данный документ был включен тогда в текст Конституции, что дало повод для дискуссии о природе Российской Федерации. Признание России договорной федерацией невозможно, ибо Федеративный договор не был учредительным договором, он не ставил своей целью образование федеративного государства (как это было при учреждении Союза ССР, когда был заключен Договор об образовании СССР). Вместе с тем рассматривать ее в качестве чисто конституционной, не учитывая существующие договоры, также нельзя. По нашему мнению, Российскую Федерацию в силу сочетания конституционных и договорных начал в ее устройстве следует отнести к конституционнодоговорному типу. Причем термин «конституционная» показывает ее конституционный генезис (именно поэтому он помещается на первом месте в данной категории), а термин «договорная» отражает применение договорных средств в государственной организации в процессе ее развития, т.е. в части распределения предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации. Поскольку федерация в целом и субъекты федерации обладают статусом государства, то разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами является одним из ключевых вопросов. Существует несколько способов такого разграничения: 1) исключительная компетенция федерации; 2) исключительная компетенция субъектов; 3) совместная компетенция федерации и субъектов; 4) остаточная компетенция.