§ 2. Понятие и элементы режима реализации права на публичные мероприятия
Термин «правовой режим» приобрел широкое распространение в научной литературе. Исследованию данной области посвятили свои труды С.С. Алексеев, В.Б. Исаков119, А.А. Долгополов120, Л.А. Морозова121, И.С. Барзилова122, А.В. Малько, А.В. Мелехин123, А.И. Стахов124 125 и другие ученые. С.С. Алексеев рассматривает данный феномен как «порядок регулирования, который выражен в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих п особую направленность регулирования» . А.В. Малько определяет правовой режим как «особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств», посредством которого достигается некоторое требуемое состояние, а также «конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов о субъектов права» . А.А. Долгополов раскрывает обозначенную категорию как «режимное административно-правовое регулирование», под которым он понимает «систему, объединяющую в себе различные правовые средства, образуемую для урегулирования сложных многосубъектных, многоуровневых отношений, для достижения гарантированного правового результата, объединяющую в себе методы правового регулирования различных отраслей права, имеющую ярко выраженную императивную направленность, устанавливающую правовые статусы субъектов и объектов правоотношений, режимные правила их поведения или функционирования, а также гарантии реализации правовых статусов субъектов и объектов правоотношений и режимных правил»126 127. В некоторых случаях понятие конкретного правового режима закреплено в тексте законодательного акта. Так, режим чрезвычайного положения в Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 года № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» раскрывается через «особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий... отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных Л обязанностей» . Режим военного положения понимается как «особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии»128 129 130. Все названные точки зрения в той или иной степени сходятся в том, что правовой режим - это особый порядок (система) правового регулирования сложных отношений. Однако в свете изложенного, учитывая цели настоящего исследования, позиция А.В. Малько, который в качестве определяющего фактора называет степень благоприятности или неблагоприятности такого регулирования для интересов различных субъектов права (материальный критерий)131 представляется наиболее предпочтительной, ведь именно от сочетания средств (как указано у Малько А.В. - стимулирующих и ограничительных) зависит свобода реализации права на публичные мероприятия, а также возможность такой реализации вообще. При этом, безусловно, любой подобный порядок имеет особую направленность правового регулирования на достижение конкретного результата. Также справедливой представляется позиция А.А. Долгополова, который делает акцент на системном характере регулирования, устанавливающего режимные правила, статус объекта и субъекта, гарантии реализации таких статусов. Законодательная же модель определения режима носит частный характер, не конкретизирует дополнительно налагаемые ограничительные меры, пределы их применения, а также достигаемый введением такого режима результат. Прежде всего стоит рассмотреть правовой режим как систематизированную совокупность методов и средств правового регулирования. Данная совокупность имеет свою форму и сущность132 133, которая зависит от регулируемых отношений. Обычно режим ассоциируется с неким жестким порядком, что может вызвать сомнение в применимости данной категории к регулированию процедуры реализации конституционных прав. Безусловно, само значение термина «режим» предполагает в большей степени жесткое регулирование с присутствием достаточно большого числа ограничений, создающих определенные рамки для -5 правовой самостоятельности и активности субъектов . Однако, как показывает правоприменительная практика, публичные мероприятия нуждаются не столько в жестком, сколько в упорядоченном регулировании, предусматривающем прежде всего строгое ограничение дискреции органов власти, что также имеет определенный стимулирующий эффект и может быть достигнуто именно путем закрепления правового режима. При этом можно выстроить точные ориентиры, указывающие, на какой конкретно результат нацелено то или иное регулирование. Так, наиболее жесткие режимы направлены на усложнение реализации публичных мероприятий и, как следствие, - признание их незаконными в случае неисполнения сложных процедур (например, максимальное сокращение допустимой сферы свободы организаторов и участников публичных мероприятий при установлении «ограничительного коридора» на пути реализации права). Более мягкие режимы, напротив, могут иметь назначением обеспечение более комфортных условий для проведения акций. В вопросах, касающихся пределов и допустимости реализации права на собрания, митинги, шествия, демонстрации и пикетирования, определяющими категориями являются законное и незаконное публичное мероприятие. Регулирование данных категорий, конечно, в случае если оно отвечает признаку последовательности и стройности, также образует соответствующие правовые режимы, обладающие различной степенью концентрации поощрительных и ограничительных норм134. Конкретное содержание режима реализации права на публичные мероприятия определяется исходя из набора предписаний, установленных нормативными правовыми актами государства. Осуществляя первоначальный анализ положений актов, регламентирующих порядок организации и проведения акций, можно предположить, что дополнительная оценка публичного мероприятия на предмет соответствия категории законная или незаконная акция окажется важной только для тех стран, где нет единого законодательного акта, достаточно подробно регулирующего данную область, а вопрос законности проведения мероприятия каждый раз решается судами исходя из уже существующей судебной практики, смысла конституции, основного закона, иных актов и собственного правопонимания судей135. Следуя этой логике, там, где специальный (кодифицированный, единый, последовательный) акт существует, нет необходимости в случае образования казуса каждый раз определять индивидуальные признаки незаконного публичного мероприятия, а нужно лишь сопоставить действия субъекта права с признаками существующей модели незаконного или законного мероприятия (согласно данной логике тот или иной вид шаблона наличествует в зависимости от выбранной системы). Однако практика показывает, что даже принятие единого специализированного акта, регулирующего отношения в сфере публичных мероприятий, не исключает возможность правоприменительной ошибки. Кроме того, важно учесть, что без детального индивидуального анализа (при построении режима) некоторые разновидности публичных мероприятий, исходя из присущей им природы, могут быть заочно признаны компетентным субъектом незаконными, хотя фактически они таковыми не являются. Речь идет в том числе и о спонтанных публичных мероприятиях, контрдемонстрациях136, -5 флэшмобах , которые могут не отвечать формальным нормативным требованиям (например, обязательного предварительного уведомления) и поэтому не смогут преодолеть общую организационную процедуру с положительным для их инициаторов итогом. Термин «незаконное собрание» имеет очень глубокие корни. Попытки определить понятие «противозаконное собрание» делались в Англии еще во времена Эдуарда II, Ричарда III, Г енриха IV, когда английскими судьями давалось толкование этому термину, а «противозаконным митингом» признавалось любое собрание, нарушающее общественное спокойствие137. Дайси А.В. выделил следующие правила, позволяющие на практике разрешить вопрос законности политической акции: 1) условием признания мероприятия незаконным может быть наличие незаконного поведения лиц, которые собирают публику или обращаются к ней с речью в целях возбуждения агрессивной реакции оппонентов. Участники и организаторы данной акции могут быть признаны правонарушителями, и само мероприятие может стать незаконным собранием (с. 315-316); 2) в случае если имеющая законную цель акция, участники которой действуют в рамках своего права, вызывает «нарушение мира», а «единственным способом сохранить или восстановить мир оказывается роспуск собрания»138 139, судьи, констебли и другие лица, облеченные властью, могут «предложить» участникам собрания разойтись, и если после этого митинг не прекратится, он становится незаконным (с. 316-317). При этом автором делается оговорка, что «если мир может быть сохранен не прекращением законного собрания, а арестом преступников», то компетентные субъекты, наделенные властными полномочиями, обязаны арестовать правонарушителей и «помочь гражданам в отправлении их законных прав на манифестацию» (с. 317); 3) публичное мероприятие, не имеющее признаков, позволивших охарактеризовать его как незаконное, не станет таковым (при отсутствии законодательного акта) вследствие прокламации, предупреждения или иных действий официального лица (с. 320); 4) законной может быть признана и такая акция, «собрать которую не захотел бы ни один благоразумный и проникнутый общественными интересами -5 человек» (с. 321) . Сама возможность группы лиц собираться на митинги выводится автором из того, что они могут свободно передвигаться, руководствуясь своими предпочтениями, и имеют право свободно высказывать свои мысли. Однако это не означает, что их публичный акт не будет нарушать законодательство. В случае если цель митинга незаконна, то само собрание становится незаконным. Поведение участников мероприятия может нарушать «тишину и спокойствие и внушать, таким образом, основательный страх мирным гражданам» \ Таким образом, уже в те времена были выработаны основные постулаты, сформулировавшие особый правовой режим. Стоит обратить внимание на то, что указанная концепция ограничения касается вопросов определения исключительно признаков незаконного публичного мероприятия. Акция может быть признана незаконной только в том случае, если она нарушает права других лиц и иные охраняемые законом интересы, но при этом не будет считаться незаконной при иных обстоятельствах (например, при несоблюдении формальных требований уведомления). В данном режиме четко определены ограничительные меры без возможности их дополнительного расширения. При этом также указаны стимулы, заключающиеся, в частности, в возможности проведения акций, даже если они приносят неудобства лицам, не имеющим отношения к ним. Учитывая изложенные характеристики режима и степень свободы, которые автор предусматривает для публичного мероприятия, при таком регулировании возникает вопрос о наличии особого правового режима вообще. Однако представляется, что при наличии большого числа стимулирующих средств есть основания полагать, что законодательно выстроен комфортный правовой режим организации и (или) проведения публичных мероприятий. При этом стоит иметь в виду, что даже в случае введения наиболее льготного для субъектов права на публичные мероприятия режима решение вопроса идентификации типа регулирования акции в заданной системе координат остается не завершенным в отношении публичных мероприятий, не противоречащих формальным 140 требованиям законодательства, но обладающих негативным для общественного порядка, морали, нравственности (и др.) потенциалом. Кроме того, некоторые области регулирования, принципиально важные для определения законного или незаконного характера мероприятия (пусть даже и обозначенные в законодательстве), могут не подвергаться должной регламентации, в связи с чем конкретизация их содержания осуществляется уже только в решениях правоприменителя. В этом случае решающую роль играют судебные решения, которые, однако, тоже должны основываться на четких принципах и критериях разрешения дел. Задачей государства при регулировании права на публичные мероприятия является недопущение отступления от концепции выбранного режима. Однако то, что реализуемая акция может нарушить другие права или стать причиной совершения правонарушения, также не означает, что ее прекращение или иное ограничение является адекватной и допустимой мерой. Без разработки и внедрения альтернативных способов сохранения мира и общественного спокойствия нельзя сказать, что такое регулирование будет отвечать требованиям, обычно предъявляемым к правовому демократическому государству. Безусловно, рассмотренный режим является наиболее желательным для субъекта-правообладателя. Ярким примером применения подобного режима является определение зон, в которых устанавливается наименее обремененный административными процедурами порядок реализации публичных мероприятий. Однако такие зоны зачастую являются исключениями, имеют узкую область применения, распространяются не на все публичные мероприятия, что делает их не всегда точным детектором режима. Вместе с тем основой и самоцелью любого режима является ограничение. Ввиду этого даже самый комфортный режим содержит в себе определенный процент ограничительных установлений141. Режим реализации права на публичные мероприятия самым общим образом можно обозначить как порядок правового регулирования общественных отношений в сфере реализации права на публичные мероприятия на стадии организации или проведения акции, предусматривающий правовые последствия для того или иного варианта поведения, направленный на достижение определенного правового результата и обеспеченный для этого совокупностью юридических средств. В вопросах реализации право на публичные мероприятия может быть подвергнуто широкому набору ограничений. На стадии организации акции в их числе можно назвать требование подачи уведомления о проведении акции (жесткий перечень реквизитов уведомления), необходимость получения разрешения на такое проведение, запрет или ограничение определенной тематики (либо же установление определенного круга вопросов, исключительно по которым могут проводиться публичные мероприятия), широкий перечень обязанностей субъектов права, за неисполнение которых предусматриваются меры юридической ответственности, ограничения, касающиеся территорий, на которой можно проводить акции, и проч. На этапе проведения ограничения в основном касаются необходимости соблюдения общественного порядка, иных охраняемых законом интересов, однако большая часть публичных мероприятий может быть признана незаконной и подвергнута досрочному прекращению в связи с нарушением правил их организации. Исходя из указанного, а также из анализа судебной практики Европейского Суда по правам человека, национальных судов и нормативных правовых актов ряда государств (в том числе и Российской Федерации) можно констатировать, что наибольший удельный вес ограничительных мер приходится именно на этап организации акций — на первую стадию реализации права на публичные мероприятия. Отвечая на вопрос, какое публичное мероприятие является законным, а какое нет, каковы пределы права на публичные мероприятия и возможности правомерного его ограничения, необходимо прежде всего учитывать, что данная дифференциация проводится во многом на основании того, какова процедура инициирования проведения акции. Данная процедура имеет прямую проекцию на стадию проведения публичного мероприятия ввиду того, что в зависимости от организационных правил выстраиваются и условия проведения акции. Традиционно в теории и практике для идентификации режимов организации публичных мероприятий, отличающихся особым сочетанием стимулов и ограничений, используется термин «порядок организации публичных мероприятий». В практике иностранных государств, касающейся права на публичные мероприятия, используются три порядка, посредством которых организуются акции: свободный , уведомительный и разрешительный . Каждый из них 142 143 144 содержит эксклюзивные процедурные характеристики, делающие такие порядки взаимоисключающими, не позволяющими совместно функционировать на одной и той же правовой площадке при одних и тех же условиях1. Вид закрепленного в законодательстве порядка организации публичного мероприятия можно определить посредством анализа стимулов и ограничений, установленных для реализации соответствующего права, т.е. идентификации того, какая из данных категорий имеет превалирующее значение. Порядки характеризуются наличием, количеством и качеством санкционирующих акцию административных процедур, объемом регулирования отношений, а также областей таких отношений, не подвергаемых регулированию, размером и степенью ответственности и различаются в зависимости от степени жесткости и формализованности рамок дозволений, ими очерченных. При свободном порядке организации публичного мероприятия субъекты, наделенные властными полномочиями, не вправе не только запретить его проведение на стадии организации, но и потребовать предоставить сведения о готовящейся акции. Основанием признания мероприятия незаконным в рамках данного устройства не может служить отсутствие уведомления компетентного органа власти о готовящемся мероприятии или разрешения на его проведение. 145 146 Аналогично рассмотренному выше режиму определяющей характеристикой для уведомительного порядка организации акций является отсутствие у органов публичной власти возможности запретить публичное мероприятие на стадии организации. Для проведения акции организатор обязан подать в компетентный орган власти уведомление, которое имеет целью доведение до сведения указанного органа своего намерения провести публичное мероприятие147 148. Требования к такому уведомлению могут быть различными. Надлежащим уведомлением может считаться простое указание личных данных организаторов, Л даты, места, формы и тематики публичного мероприятия . В более жестком виде в обозначенном документе императивным реквизитом может быть количество участников, проекты лозунгов, средств наглядной агитации, перечень лиц, заявивших о своем намерении участвовать в мероприятии, и др. Отличительной особенностью данного типа регулирования является то, что, несмотря на недопустимость вмешательства органов власти на стадии организации, отсутствие данного документа, по общему правилу, будет иметь следствием признание публичного мероприятия на стадии проведения незаконным вне зависимости от количественного и качественного признака информации в уведомительном документе, из чего, однако, не следует, что подобное признание является запретом на проведение данной акции. Рассматривая данный порядок, Конституционный Суд Республики Корея указал, что требование предварительного уведомления органов власти о проведении собрания на открытом воздухе не может быть истолковано как необходимость получения разрешения и осуществляется в целях обеспечения мирного и эффективного проведения акции без нарушений общественного порядка, для улучшения связи и сотрудничества между организаторами акций и соответствующими административными органами через систему предварительного уведомления. Кроме того, Суд обозначил важную позицию, согласно которой требование информирования органов власти об условиях запланированного мероприятия не является настолько чрезмерным, чтобы сделать уведомительные процедуры невозможными, и поэтому не противоречит принципу минимального ограничения прав человека, а также соответствует принципу баланса (соразмерности) частного и общественного интересов149. Аналогичной точки зрения придерживается и Федеральный Конституционный Суд Федеративной Республики Германия, который отметил, что обязанность уведомления (действующая только в отношении акций вне помещений) обусловлена специальными мерами предосторожности в связи с потенциальным внешним воздействием таких акций. Посредством уведомления организатор должен сообщить необходимую информацию властям о требуемых действиях по организации дорожного движения и других мерах, направленных на беспрепятственное проведение события; с другой стороны, уведомительный акт является необходимым для соблюдения интересов третьих лиц, а также в общественных интересах в целях гармоничного сочетания указанных интересов150. При разрешительном порядке организации публичных мероприятий решающую роль играет орган власти, уполномоченный рассматривать вопросы проведения акций. Этот порядок предполагает его полномочие по наложению на проведение публичного мероприятия запрета, который не может быть преодолен иными процедурами. В данном случае необходимо отметить применение инструмента, который отсутствует в иных порядках - процедуру санкционирования акций, предполагающую возможность наложения запрета на осуществление публичное мероприятие. Однако стоит учитывать и обратную сторону обозначенной процедуры, которая предполагает строгое изучение обстоятельств перед вынесением решения и может порождать негативные последствия и для представителей органов власти. Так, пострадавшие от проведенной акции лица могут требовать привлечения к ответственности не только ее организаторов и участников, но и представителей санкционирующего органа, если вредоносные последствия были явными и прогнозируемыми, но публичное мероприятие было одобрено. На основании изложенного можно сделать вывод о том, что основным элементом каждого порядка организации публичных мероприятий является санкционирующий акцию акт субъекта, принимающего окончательное решение о ее проведении. В свободном порядке таким субъектом является организатор публичного мероприятия, а его действия по организации и фактическое проведение акции считаются единственно необходимыми, чтобы она состоялась в законном режиме; при уведомительном порядке организатор должен подать уведомление с информацией о планируемой акции в компетентный орган; разрешительный порядок предполагает обязательное наличие санкции (разрешения) властного субъекта на проведение публичного мероприятия. Кроме того, отличительными особенностями каждого порядка являются взаимоотношения организатора акции с органами власти, наличие и объем требований к организатору, права, обязанности и ответственность организаторов и участников акции. В числе проблем, касающихся правового регулирования и построения правовых режимов относительно права на публичные мероприятия, можно назвать также упор на ограничивающие средства, закрепление сложного порядка организации публичных мероприятий, а также применение согласительных процедур, предоставляющих органам публичной власти возможность одностороннего изменения условий или запрета планируемой акции151. Подобное явление несет наибольшую угрозу и позволяет вводить существенный перевес в сторону ограничений, так как стимулы, пусть и упомянутые в нормативных правовых актах, не будут иметь никакого практического применения, позволяя при этом расширять область «уравновешивающих» их ограничительных средств. Что касается стихийных публичных мероприятий, то возможность их проведения напрямую зависит от типа порядка организации таких акций. Так, при свободном порядке организации публичного мероприятия вопрос о допустимости стихийных мероприятий не ставится из-за отсутствия требования уведомления о проведении любых акций. В иных порядках право на стихийные мероприятия напрямую зависит от прямого их допущения на уровне законодательства или от возможности применения практики contra legem («вопреки букве закона» или без оглядки на закон)152, смысл которой заключается в принятии правоприменителем решений, которые будут для них заведомо незаконными, однако признаваемыми -5 справедливыми и целесообразными ввиду неправового характера самого закона . Федеральный Конституционный Суд Федеративной Республики Германия в своем решении указал, что нарушение требования уведомления не должно быть основанием для автоматического наложения запрета на собрание или его прекращения, так как требование об уведомлении не всегда будет применимо, например, в отношении спонтанных собраний153. Стоит отметить, что в демократическом обществе, где ограничения не являются типичным и основным средством регулирования прав и свобод, применение режимов (особенно жестких) в регулировании конституционных прав зачастую рассматривается как посягательство на его устои, принципы, ценности. Этим обусловлена ориентация как раз на правостимулирующие способы регулирования. Существенной проблемой также становится децентрализация ограничительных средств, предусматривающая возможность вводить ограничения права субъектам Российской Федерации, обосновывая это как конкретизирующие положения, изданные на основе федеральных законов. Свободный порядок организации публичных мероприятий можно обозначить как наиболее комфортный режим, так как в рамках законодательства о публичных мероприятиях фактически не могут устанавливаться никакие условия, выполнение которых необходимо для признания акции законной на организационном этапе. Ввиду этого в качестве самого жесткого режима выступает разрешительный порядок организации публичных мероприятий, который, напротив, предполагает, что в рамках законодательных актов будет описан круг правил, при соблюдении которых публичное мероприятие будет считаться законным на организационной стадии. Несоблюдение жесткого перечня условий имеет следствием признание данного мероприятия незаконным. Анализ практики Европейского Суда по правам человека показал, что во многих странах законодательством предоставляется возможность для органов власти существенно сузить область действия такого важного правомочия организатора публичного мероприятия, как право выбора места и формы проведения акций. Сложные процедуры санкционирования порой подкреплены жесткими временными рамками, исключающими существование спонтанных и срочных (неотложных) публичных мероприятий, а нормативно неопределенные основания для осуществления вмешательства в реализацию права, выливающиеся в широкие дискретные полномочия органов власти, дополняют подобное сдерживание. Исходя из изложенного, порядок организации публичных мероприятий представляет собой особый правовой режим, устанавливающий правила и процедуры организации публичных мероприятий, отличающийся определенным сочетанием стимулов и ограничений. Ввиду того, что организация публичных мероприятий представляет собой сложный в организационно-правовом отношении процесс, в настоящий момент не существует режима, который можно было бы назвать универсальным и применимым при любых обстоятельствах и условиях. Этим обусловлено применение различных порядков организации публичных мероприятий1. Каждый из них имеет свое основание и объективную причину введения. Данная причина может быть обусловлена конкретными политическими, экономическими и иными обстоятельствами, масштабом, характером и целью публичного мероприятия. При этом злоупотребление полномочиями органов власти в сочетании с применяемыми ограничениями и фиктивными стимулами, скорее всего, приведет к дисбалансу, который негативно отразится на общественных отношениях. В связи с этим целесообразнее поставить вопрос не об определении конкретного универсального режима (порядка), а о построении в рамках отдельно взятой национальной правовой системы последовательного и слаженного механизма организации публичных мероприятий (системы организации публичных мероприятий), не допускающего правовых пробелов и коллизий, а также злоупотреблений со стороны органов власти, организаторов или участников акции. В случае, если такой механизм будет установлен, то любой из вышеназванных порядков организации может обеспечить надлежащую реализацию права на публичные мероприятия. 154 155