Б. Полномочия по формированию органов государственной власти

В России вторая палата парламента участвует в занятии должности Президента РФ косвенно, путем назначения выборов: в соответствии с Конституцией это прерогатива Совета Федерации. Основанием для назначения выборов Президента может быть истечение срока пребывания Президента РФ в должности, а также прекращение Президентом исполнения полномочий досрочно, в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности (ч. 2 ст. 92 Конституции). При этом выборы Президента должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.

Согласно ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 10 января 2003 г. "О выборах Президента Российской Федерации" решение Совета Федерации о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позднее 90 дней до дня голосования.

Верхние палаты парламентов во многих странах имеют последнее слово в принятии решения об отрешении высших должностных лиц в случае совершения ими деяний, несовместимых с высокой ответственностью носителей народного доверия и представителей государства. Совместно с нижней палатой парламента вопрос об ответственности президента (придании его суду или отрешении от должности) решают вторые палаты в Австрии, Ирландии, Италии, Польше, США, Румынии. В Германии бундесрат наделен правом передавать на рассмотрение Конституционного Суда обвинение о преднамеренном нарушении федеральным Президентом федеральных законов.

о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (ч. 1 ст. 93 Конституции).

Решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято двумя третями голосов от общего числа членов палаты не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента страны считается отклоненным (ч. 3 ст. 93 Конституции).

Многообразие способов участия парламента в процессе формирования правительства не дает возможности создать обобщенную, единую схему данного процесса для всех стран. В парламентарных республиках и монархиях, республиках со смешанной формой правления и многих дуалистических монархиях правительство формируется в зависимости от расстановки сил в парламенте.

Однако если исходить из практики участия вторых палат в данном процессе, можно выделить наиболее типичные способы разрешения проблемы формирования высшего органа исполнительной власти с участием второй палаты парламента: 1)

парламент предлагает кандидатуру главы правительства - глава государства назначает (Япония: ст. 6 Конституции Японии - премьер-министр назначается императором по представлению парламента в форме резолюции палат); 2)

глава государства назначает главу и членов правительства - парламент одобряет (Италия: ст. 92 - 94 Конституции Италии - Президент назначает премьер-министра и по его предложению министров, после чего правительство должно получить доверие обеих палат парламента в виде резолюции каждой палаты) <1>;

<1> См.: Tanda A.P.

глава государства предлагает главу правительства - обе палаты парламента одобряют - глава государства назначает (ФРГ).

Исключение из общего правила составляют: Швеция, где главу правительства избирает парламент, и Швейцария, где Совет кантонов вместе с Национальным советом избирает семь членов органа исполнительной власти Конфедерации.

В президентских республиках, где исполнительная власть принадлежит президенту, роль парламента в формировании высших эшелонов администрации весьма существенна. Так, в США Президент производит назначения на ключевые посты в администрации только с согласия Сената. Кандидатура, отвергнутая Сенатом, снимается, и Президент подыскивает нового кандидата. В США Сенат утверждает состав президентского кабинета и другие назначения Президента и вицепрезидент по должности является председателем Сената.

Верхние палаты не имеют, как правило, полномочий в отношении отставки правительства. Но здесь есть исключения: вотум недоверия Правительству может принять Сенат Италии, что, однако, не приводит автоматически к отставке кабинета. Вторые палаты, как правило, не принимают никакого участия в назначении и смещении правительств, хотя здесь опять же есть исключения (например, Сенат Италии).

Парламенты вправе формировать и иные органы государства. В зависимости от страны парламент или одна из его палат формируют или участвуют в формировании разнообразных органов контроля, судебных и совещательных органов. Что касается назначений, то, как правило, полномочия вторых палат распространяются на назначение судей высших судов, дипломатических представителей, реже - высших офицеров вооруженных сил, прокуроров, уполномоченных по правам человека. Например, в США Президент назначает на должность членов Верховного Суда только с согласия Сената. Кандидатура, отвергнутая Сенатом, снимается, и Президент подыскивает нового кандидата.

В России назначение на должность судей Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов - прерогатива Совета Федерации, получившая отражение в п.

Кандидатуры на судейские должности представляются Совету Федерации Президентом. Предложенные кандидатуры предварительно обсуждаются в Комитете Совета Федерации по судебно-правовым вопросам, который готовит заключение по каждой кандидатуре, а затем в Комитете по конституционному законодательству, который также готовит заключение.

Назначенным на должность судьи считается лицо, получившее большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. Назначение оформляется постановлением палаты. Лица, назначенные на должности судей Конституционного Суда, приводятся председателем верхней палаты к присяге.

В Законе РФ от 26 июня 1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации" <1> предусмотрено, что кандидатуры судей Верховного и Высшего Арбитражного Судов Президент представляет с учетом мнения председателей этих Судов. В случае нарушения порядка назначения судьи Конституционного Суда на должность его полномочия прекращаются Советом Федерации по представлению самого суда. В аналогичном порядке решается вопрос при совершении судьей поступка, порочащего честь и достоинство судьи: представление суда должно быть принято большинством, не менее двух третей от общего числа судей.

<1> СЗ РФ. 1995. N 26. Ст. 2399.

Полномочие Совета Федерации, получившее наибольшую известность, связано с назначением на должность и освобождением от нее Генерального прокурора РФ и его заместителей. Процедура их назначения очень сходна с порядком назначения судей вышеуказанных Судов, тем не менее она регулируется отдельной группой регламентных норм (ст. 179 - 183 Регламента СФ).

Назначение того или иного лица на должность - это инициатива Президента. Именно он представляет кандидатуру Совету Федерации, который в течение месяца должен рассмотреть данный вопрос. Обязательна стадия обсуждения предложенной кандидатуры в Комитетах по судебно-правовым вопросам и обороне и безопасности.

К ведению этой палаты относятся назначение на должности и освобождение от должностей первого заместителя Генерального прокурора и его заместителей. Кандидатуры для назначения на данные должности вносит Генеральный прокурор. В таком же порядке решаются вопросы об освобождении их от должности.

Следующая функция второй палаты парламента - полномочия на формирование иных государственных органов и должностных лиц.

В России, согласно ст. 102 Конституции, назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов - прерогатива Совета Федерации.

Предложения о выдвижении кандидатур на названные должности формируются комитетами и комиссиями Совета Федерации. Комиссия по взаимодействию со Счетной палатой дает заключение по каждой кандидатуре, формирует список кандидатур и представляет его на заседание Совета Федерации, где обсуждается каждая кандидатура: члены палаты задают вопросы претендентам, высказываются за или против. Тайное голосование проводится по всем кандидатурам.

За рамками Конституции находится еще одна проблема, решаемая с участием Совета Федерации. Речь идет о назначении на должность и об освобождении от должности членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Совет Федерации назначает на должность пять членов ЦИК России. Кандидатуры предлагаются законодательными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, которые направляют в Совет Федерации свои решения.

Комитет по делам Федерации и региональной политике формирует списки кандидатов по группам субъектов РФ. Руководитель этого структурного подразделения доводит до сведения палаты заключения комитета по кандидатам.

Голосование проводится в один этап, если в каждой группе субъектов РФ предложено не более одной кандидатуры. Если хотя бы в одной из групп субъектов Федерации предложено более одной кандидатуры для назначения на должность членов ЦИК, голосование проводится в два этапа.

Назначенным на должность члена Центральной избирательной комиссии считается лицо, получившее при голосовании большинство голосов членов Совета Федерации. Это решение оформляется постановлением палаты.

В соответствии с Конституцией назначение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранные государства и международные организации относится к компетенции Президента России, но только после консультаций с комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания Российской Федерации. Таким образом, есть основание говорить о полномочии Совета Федерации в вопросе согласования назначения и отзыва Президентом дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях.

Итак, от осуществления второй палатой парламента функций по формированию органов государственной власти зависит слаженность работы всех составных частей государственного механизма.