<<
>>

§ 4. Переход к системе местного самоуправления

В этой ситуации вновь возникла идея вернуться к местному самоуправлению как принципиальной схеме организации публичной власти в территориальных единицах нижайшего уровня. Надо было решить несколько вопросов: 1) либо назвать местные Советы органами местного самоуправления, но сохранить их природу органов государственной власти, входящих в единую общегосударственную систему; либо отделить органы местного самоуправления от государственной власти и вывести их из системы государственных органов; 2) либо сохранить отношения руководства, направления деятельности, контроля и подчинения между Советами, т.е. их деление на вышестоящие и нижестоящие; либо установить, что между органами го- сударственной власти и органами местного самоуправления не существует таких отношений и в рамках своих прав и обязанностей органы местного самоуправления самостоятельны. Их отношения должны строиться как отношения сотрудничества. В принципе возможна определенная координация деятельности органов местного самоуправления, но в рамках закона. Контроль возьцэжен лишь в части осуществления государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и использования государственных средств, передаваемых в местные бюджеты; 3) тогда принципиально решается и такой вопрос: по модели советского периода вышестоящие Советы имели право отмены решений нижестоящих местных Советов; в условиях местного самоуправления органы государственной власти могут лишь ставить вопрос об отмене таких актов, если это не делается добровольно, тогда надо добиваться отмены актов в судебном порядке; 4) по модели советского периода была единая государственная собственность и часть этой собственности была в распоряжении местных Советов. По модели местного самоуправления существует и отдельный вид собственности — муниципальная. Она отделена от государственной власти, находится во владении, пользовании и распоряжении органов местного самоуправления; 5) по модели советского период исполнительный комитет был органом государственного управления, подчиненным и Совету, и вышестоящему органу государственного управления. При переходе к модели местного самоуправления было ясно, что будет переход от коллегиального исполнительного органа к единоличному главе местного самоуправления и что это будет лицо юридически независимое от вышестоящей власти. Но на смену юридически обозначенной подотчетности исполкома Совету в условиях местного самоуправления возникали сложные отношения главы и представительного органа муниципального образования; 6) при Советах штатные работники аппарата исполкома были государственными служащими со всеми вытекающими правами и обязанностями. По модели местного самоуправления соответствующие лица являются муниципальными служащими. Первым практическим шагом на этом пути стало принятие Закона СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР*. В нем местные Советы воплощали два начала — органов государственной власти и местного (народного) самоуправления. Этот подход был отражен и в изменениях, внесенных в декабре 1990 г. в Конституцию СССР. В ней сохранялось по ложение о том, что в территориальных единицах органами государственной власти являются соответствующие Советы народ- ныхдепутатов (ст. 145). Вместе с тем в системе местного самоуправления, кроме местных Советов народных депутатов, могут действовать органы территориального общественного самоуправления, собрания граждан, иные формы непосредственной демократии. Иначе говоря, есть главное звено системы, сочетающее начала государственной власти и самоуправления, есть и звенья чисто общественного характера.
Однако в Российской Федерации уверенно пробивала себе дорогу идея существования местного самоуправления, отделенного от государственной власти. Она прошла несколько этапов конституционного закрепления. При реформе Конституции 24 мая 1991 г. название ее разд. VII «Местные органы государственной власти и управления в РСФСР* было дополнено словами «Местное самоуправление». А в наименовании первой главы раздела — гл. 17 «Местные Советы народных депутатов» были добавлены слова «и органы территориального общественного самоуправления». В ст. 137 Конституции, с которой начинается гл. 17, при перечислении местных органов государственной власти уже не называются районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы. Хотя по общей статье Конституции (ст. 85) все Советы являются единой системой представительных органов государственной власти, в ч. 1 ст. 138 Конституции четко говорится о местном самоуправлении: «Местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие местные Советы народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии». В Законе РСФСР, принятом 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР», местные Советы назывались представительными органами власти — без слова «государственной». При конституционной реформе 24 мая 1991 г. на смену исполкомам местных Советов пришло понятие «местная администрация». Она была подотчетна местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Но принципиальное новшество состояло в том, что местная администрация уже не являлась органом соответствующего местного Совета. Следующий важный шаг был сделан при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. На этот раз органы местного самоуправления исключены из числа органов государственной власти. При этой реформе была отражена федеративная природа Российской Федерации, субъектами федерации были названы республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа. Соответственно органы власти субъектов, которые для всех уровней, кроме республик, ранее считались местными органами государственной власти, теперь стали просто органами государственной власти субъектов РФ. В свою очередь, в Конституции было отражено, что местными Советами являются районные, городские, районные в городах, поселковые Советы, они входят в систему местного самоуправления. Таким образом, на конституционном уровне было оформлено полное разделение государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Внутри системы местного самоуправления развитие шло не очень гладко. Особого участия населения в осуществлении местного самоуправления не чувствовалось. Более существенно то, что не находили взаимопонимания представительные органы местного самоуправления и главы администраций. К тому же борьба на верхних этажах власти — между Съездом народных депутатов, Верховным Советом РФ и Президентом РФ сказывалась и на органах местного самоуправления. Видя свою опору в органах исполнительной власти, в местных администрациях, Президент РФ укреплял исполнительную вертикаль, частью которой были и местные администрации. В напряженных событиях осени 1993 г. указами Президента РФ от 9 октября и 26 октября была прекращена деятельность районных, городских, поселковых и сельских Советов, их функции стали выполнять соответствующие местные администрации. Указом Президента от 26 октября 1993 г. было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. В нем обозначены следующие контуры системы местного самоуправления: в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек — собрания, сходы граждан и выборный глава местного самоуправления; с населением до 50 тыс. — выборное собрание представителей и выборный глава местного самоуправления (глава администрации); свыше 50 тыс. — выборное собрание представителей и назначаемый сверху либо избираемый населением глава местного самоуправления; в сельских районах — глава местного самоуправления (глава администрации), без указания на то, избирается он или назначается, может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления, входящих в район поселений; на территориях сельсоветов — глава местного самоуправления (глава администрации) тоже без указания на то, избирается он или назначается, может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений. В Конституцию РФ 1993 г. включены ст. 12 первой главы и гл. 8 «Местное самоуправление». Статья 12 находится в главе об основах конституционного строя Российской Федерации, следовательно, наличие местного самоуправления является теперь одной из черт нашей системы. Кроме того; ст. 12 закрепляет самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти — значит, организационно отделены от них. Конституционные положения отражены в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При подготовке этого акта появилось несколько проектов, ведущими стали парламентский и президентский. По ряду позиций развернулась ожесточенная дискуссия. В частности, президентский законопроект строился на концепции «местного сообщества». Внешне эта идея привлекательна: если мы живем на определенной территории, мы есть сообщество, которое характеризует территориальное единство и коллективное управление общими делами. Однако есть и опасность: сообщество может стать обособленной единицей, своего рода корпоративной, замкнутой системой — не каждый может стать членом сообщества, исключена такая процедура, как прием в сообщество. Не исключено тогда и непринятие в сообщество (общину), отторжение «чужака» по признаку «ино- родства», непринадлежности к данному слою и др. Федеральный закон отказался от концепции «местного (территориального) сообщества*. В развитие Конституции он дает право участия в местном самоуправлении населению, т.е. всем лицам, проживающим на соответствующей территории. Закон закрепил территориальные основы местного самоуправления, предусмотрев его существование в городских и сельских поселениях — муниципальных образованиях. Вопрос о том, сколько будет уровней местного самоуправления и муниципальных образований, был оставлен на усмотрение субъектов. В систему органов местного самоуправления Закон включил представительные органы местного самоуправления и глав муниципальных образований, которые могли избираться либо населением, либо представительным органом муниципального образования. Закон закрепил экономические и финасо- вые основы местного самоуправления.
<< | >>
Источник: Авакьян С.А.. Конституционное право России: Учебный курс. — В 2 т. Т. 2. 2005 {original}

Еще по теме § 4. Переход к системе местного самоуправления:

  1. §6. Контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления
  2. Из Устава (Основного закона) Саратовской области Глава XIII. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ Статья 105. Право на местное самоуправление
  3. Система местного самоуправления
  4. § 5. Система местного самоуправления в Российской Федерации
  5. §2. Система местного самоуправления
  6. Самоуправление и переход к полицентричной системе хозяйствования
  7. Глава 40 ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО КОНСТИТУЦИИ 1993 г. И ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ 2003 г.«ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
  8. Тема 8. Местное самоуправление в системе федеративных отношений
  9. ГЛАВА 8 ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  10. 2. Системы органов местного самоуправления и управления
  11. § 2. Системы органов местного самоуправления и управления
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальная юстиция - Юридическая антропология‎ - Юридическая техника - Юридическая этика -