§ 4. Ограничение конституционной свободы слова в ходе предвыборной агитации. Роль сети Интернет в реализации свободы слова в этот период
Российское законодательство детально регулирует проведение предвыборной агитации в средствах массовой информации. В соответствии с законодательством о выборах на агитацию в СМИ наложен ряд ограничений, призванных помочь гражданам сделать осознанный выбор. Во-первых, это условие о равенстве участников предвыборной кампании при распределении бесплатного эфирного времени и печатных площадей в государственных и муниципальных СМИ. Это предусмотрено статьей 50 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав…». Согласно этой статье государственные и муниципальные организации телерадиовещания и редакции 148 См.: Миндрова Е.А. Коллизия права граждан на доступ к информации и права на неприкосновенность частной жизни в условиях информационного общества: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М.: ИГП РАН, 2007. 37 с. государственных и муниципальных периодических печатных изданий обязаны обеспечить равные условия проведения предвыборной агитации зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям для представления избирателям предвыборных программ. Во-вторых, тем же законом (п. 3 ст. 46) предусмотрено, что в течение пяти дней до дня голосования, а также в день голосования запрещается опубликование (обнародование) результатов опросов общественного мнения, прогнозов результатов выборов и референдумов, иных исследований, связанных с проводимыми выборами и референдумами, в том числе их размещение в информационно-телекоммуникационных сетях, доступ к которым не ограничен определенным кругом лиц (включая сеть Интернет). В-третьих, в российском законодательстве предусмотрен запрет на проведение предвыборной агитации («день тишины») в день голосования и в предшествующий ему день (п. 3 ст. 49 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав…»). Наконец, существует запрет на использование эфирного времени на каналах организаций, осуществляющих телевещание, в целях распространения агитационных материалов, направленных против кандидатов-конкурентов. Конституционный Суд РФ в этой связи постановил, что применительно к средствам массовой информации свободу предвыборной агитации нельзя отождествлять со свободой выражения мнений, к которой не предъявляются требования объективности. Поэтому в целях защиты права на свободные выборы, являющиеся одной из основ конституционного строя, в том числе в целях обеспечения свободного волеизъявления избирателей, свобода выражения мнений для представителей средств массовой информации, как следует из статей 3 (ч. 3), 17 (ч. 3), 29 (ч. 5), 32 (ч. 2) и 55 (ч. 3) Конституции РФ, может быть ограничена федеральным законом. Вместе с тем, как вытекает из сформулированных Конституционным Судом РФ правовых позиций, ограничения конституционных прав (в том числе, следовательно, и свободы массовой информации) должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений149. Применимы ли эти ограничения к материалам, размещаемым в сети Интернет? Что можно сказать об эффективности данных ограничений именно с учетом особенностей отношений в Сети? Запрет на размещение результатов опросов общественного мнения Запрет на размещение результатов опросов общественного мнения в сети Интернет в течении пяти дней до дня голосования, предусмотренный пунктом 3 статьи 46 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» фактически не исполняется, и его исполнение, очевидно, не может быть обеспечено избирательными комиссиями и правоохранительными органами. На многих интернет- ресурсах в указанный период и в день голосования можно ознакомиться с результатами различных опросов общественного мнения и комментариями к ним. Вообще, правовой смысл и цель регулирования этой запрещающей нормы неочевидны. Влияние указанных публикаций на формирование предпочтений избирателей, на наш взгляд, крайне 149 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона „Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации“ в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. № 6. незначительно. На наш взгляд, целесообразно исключить эту норму из рассматриваемого закона. Анализируя зарубежный опыт подобных запретов, эксперты Института за демократию и содействие выборам (IDEA)150 пришли к выводу, что полный запрет на освещение результатов опросов общественных мнений, желаемых или нет, редко бывает целесообразным. Во Франции, например, в течение длительного времени существовал запрет на освещение результатов опросов общественного мнения на выборах (хотя было время, когда такого запрета не было). На выборах в законодательный орган 1997 г. некоторые газеты нарушили это правило. В их числе были газеты Le Parisien и La Republique des Pyrennees. Газета Liberation обошла этот запрет, разместив результаты одного из опросов на сайте в Интернете, связанном с газетой Tribune de Geneve в Швейцарии. Этому примеру последовала газета France Soir, опубликовавшая материалы по опросу общественного мнения перед вторым туром голосования151. Следует также иметь в виду, что для получения доступа к информации в Сети от пользователя все еще требуется несколько больше специальных знаний и ресурсов (в частности, навыки пользователя и внесение абонентской платы), нежели при получении доступа к информации, содержащейся в телепрограммах. В последнем случае достаточно просто включить телевизор. Вследствие этого количество пользователей Интернета все еще значительно меньше количества зрителей, составляющих телеаудиторию. 150 Международный институт демократии и содействия выборам (МИДСВ, англ. International IDEA) – созданная в 1995 году межправительственная организация, государства-члены которой представляют все континенты // Справочно-информационный портал «Википедия. Свободная энциклопедия». [Электронный ресурс]. URL: http://ru.wikipedia.org/wiki/International_IDEA (дата обращения: 06.09.2012). 151 См.: СМИ и выборы. Организация и финансирование выборов (ACE Project) / Р. Карвер [и др.] / отв. ред. перевода О. И. Ляхович; науч. ред. С. Г. Колесник. М.: Права человека, 2002. 208 с. Запрет на критику оппонентов в ходе предвыборной кампании Одним из инструментов ограничения свободы слова в период выборов является так называемый «запрет на критику оппонентов в предвыборной кампании», установленный нормой пункта 5.2 статьи 56 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав…»: зарегистрированный кандидат не вправе использовать эфирное время, предоставленное им для размещения агитационных материалов, для распространения негативной информации о кандидате, в том числе распространения призывов голосовать против, описания возможных негативных последствий в случае, если тот или иной кандидат будет избран. Нельзя распространять информацию о других кандидатах, способствующую созданию отрицательного отношения избирателей либо в сочетании с негативными комментариями. По сути, рассматриваемая нами норма схожа с положением статьи 5 Федерального закона «О рекламе»152, которая признает недобросовестной рекламу, содержащую некорректные сравнения рекламируемого товара с находящимися в обороте товарами, которые произведены другими изготовителями или реализуются другими продавцами. Однако следует учесть, что подобный подход, справедливый для рынка рекламы, неприемлем для предвыборной агитации, так как суть избирательной кампании как раз и заключается в полемике и взаимной критике политических оппонентов. Из содержания пункта 5.2 статьи 56 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» можно сделать вывод, что такая критика не допускается только на телевидении. Однако не вполне ясно, по какому пути пойдет судебная практика. Можно допустить, 152 См.: Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе» (в ред. от 28 июля 2012 г., с изм. и доп., вступ. в силу с 1 сентября 2012 г.) // СЗ РФ. 2006. № 12, ст. 1232. что вполне возможно и расширительное толкование слова «телевещание». Например, в ходе избирательной кампании по выборам Президента РФ в феврале 2012 г. Управлением МВД по г. Воронежу было возбуждено административное дело в отношении оппозиционной активистки Нины Беляевой153, которую обвинили в незаконной агитации в социальной сети «В контакте» против кандидата в президенты В. В. Путина. Беляева опубликовала на «стене» в социальной сети «В контакте» сообщение, в котором призывала «учителей, врачей, студентов» и «работников предприятий, принадлежащих единороссам», идти на выборы и, «не боясь», голосовать против Владимира Путина. В итоге Беляевой была инкриминирована незаконная агитация по статье 5.12 Кодекса РФ об административных правонарушениях154. Одним из ключевых нарушений правил агитации, обозначенных избирательной комиссией, стало отсутствие в посте сведений о тираже публикации и источнике ее оплаты. И это при том, что о тираже в отношении записи на странице в социальной сети можно говорить только условно. Отметим, что ввиду недостаточности доказательств вины, Н. Беляева была все-таки оправдана. Однако, учитывая описанный подход правоприменителей, вполне возможно, что норма статьи 56 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» будет толковаться расширительно. 153 См.: Инютин В. Полиция взялась за антипутинский пост. Оппозиционную активистку обвиняют в незаконной агитации в соцсети «В контакте» // Коммерсантъ. 14 февраля 2012 г. № 26 (4811). [Электронный ресурс]. URL: http://kommersant.ru/doc/1872873 (дата обращения: 06.09.2012). 154 См.: Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 28 июля 2012 г., с изм. и доп., вступ. в силу с 1 сентября 2012 г.) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1), ст. 1. Пока же одним из следствий действия этой нормы стало перемещение предвыборной полемики, в полной мере являющейся реализацией гражданами конституционной свободы слова, из телеэфира в Интернет. Так, в сентябре – декабре 2011 г. и в январе – марте 2012 г. львиная доля споров и взаимных обвинений политических соперников оказалась именно в Сети. Вообще, в полной мере узнать главное содержание предвыборной тематики можно было, только обратившись к сетевым ресурсам. В этой связи ряд депутатов Государственной Думы, представлявших правящее большинство, не раз ставили вопрос о средствах ограничения свободы обмена мнениями в Сети. Безусловно, верно и то, что сегмент пользователей, имеющих возможность знакомиться с такой полемикой, значительно меньше телеаудитории основных телевизионных каналов. На наш взгляд, пункт 5.2 статьи 56 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» необоснованно ограничивает свободу слова, препятствует выражению мнения значительной части избирателей. На наш взгляд, эту норму также целесообразно было бы исключить из названного Федерального закона. При этом необходимо заметить, что существуют различные точки зрения по этому вопросу. Например, Д. Н. Лызлов полагает, что ограничение, установленное этой нормой, распространяется только на предвыборную агитацию на телевидении155. А заместитель председателя Комитета Госдумы РФ по конституционному законодательству А. Москалец при принятии этой 155 См.: Лызлов Д. Н. Об ограничении «негативной» агитации российским законодательством о выборах // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 1. С. 28–30. нормы в 2006 г. заявил, что «поправка направлена на позитив, на защиту человека и общества. У нас ведь как бывает: крутанули ролик с компроматом, а возможности реабилитироваться человеку не дают. Это нарушает активное избирательное право граждан»156. Напротив, М. А. Дубровина приходит к выводу, что рассматриваемая норма противоречит статье 29 Конституции РФ. Запрет на критику и негативные высказывания в адрес кандидата (кандидатов, списка кандидатов, списков кандидатов) исключает право зарегистрированного кандидата на выборную должность свободно выражать свои мысли и политические убеждения, в том числе отношение к другим кандидатам, даже если оно негативное, что является вмешательством в сферу реализации свободы слова. Безусловно, выражение политических мнений должно строиться на принципе законности и не нарушать права других кандидатов Законодательные ограничения свободы слова должны устанавливаться только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Кроме того, если установлен запрет, то законодательством должны быть установлены санкции (административные, дисциплинарные либо уголовные) за совершение таких действий157. Повторюсь, что, с нашей точки зрения, следует все-таки согласиться с мнением М. А. Дубровиной, которая предлагает исключить данную норму из действующего законодательства. 156 Москалец А. Запрет критики оппонентов во время предвыборной агитации направлен на защиту человека и общества // LentaCom.ru: всероссийская общественно-политическая газета. 2006. 16 ноября. [Электронный ресурс]. URL: http://www.lentacom.ru/print/comments/9172.html (дата обращения: 06.09.2012). 157 См.: Дубровина М. А. Защита конституционного права на свободу мысли и слова в современной России: дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. 208 с. Таким образом, в Сети активно проводится предвыборная агитация, в том числе и в «день тишины», опросы общественного мнения не только публикуются, но и проводятся в блогах и социальных сетях, и активно обсуждаются пользователями. Контролировать соблюдение в Интернете правил о «дне тишины», а также размещение предвыборной агитации и данных социологических опросов избирателей практически невозможно. Наоборот, именно эта информация наиболее востребована в Интернете при ее отсутствии в других СМИ. То же самое можно сказать и о критике оппонентов, которая звучит в Сети очень активно. Хотя, по нашему мнению, принятие единого законодательного акта по регулированию Интернета нецелесообразно, в законодательстве, регулирующем отношения по реализации свободы слова в Интернете, должны быть детально отражены следующие позиции: – приверженность общепринятым принципам и нормам международного права, а также Конституции РФ как в отношении гарантий свободы слова пользователей Интернет, так и в отношении защиты конституционно-правовых принципов; – основополагающие (модельные) правила в отношении интернет-сообществ на сайтах Интернета, в частности правовой статус пользовательских соглашений; – разграничение ответственности за нарушение законодательства между сервис-провайдером, владельцем ресурса и его пользователем. При осуществлении политики контентной фильтрации следует отдавать преимущество «живым», а не программным методам. При этом можно заключать договоры с провайдерами на осуществление фильтрации нежелательного контента. Часто в качестве меры по борьбе с таким контентом предлагалась авторизация или доступ с использованием электронной цифровой подписи как гарантия от незаконной деятельности лица в Интернете. Но, на наш взгляд, данная мера не будет эффективной. Во- первых, технология использования ЭЦП не слишком развита в России, а во вторых, эта мера может быть крайне негативно воспринята пользователями, стремящимися к анонимности – в частности, из-за опасности использования авторизации для незаконного контроля за деятельностью пользователей. Рассмотрение возможностей законодательного урегулирования поднятой проблемы – безусловно, позитивный шаг с точки зрения предотвращения экстремистской деятельности в Интернете. Но этого, на наш взгляд, недостаточно. Еще одна неотложная проблема, острота которой усиливается с каждым днем, – это агрессивность медиасреды, в которой происходит информационный обмен, реализуется свобода слова и право доступа к информации. Если мы принимаем за основу тезис о том, что Интернет отражает реальную действительность, тогда следует признать, что экстремистская, на первый взгляд, позиция пользователей не всегда является проявлением деятельности экстремистских организаций фашистского, националистического и иного рода. Это может быть следствием резкого роста экстремистских настроений в обществе, которые отражают реакцию на политические, социальные и экономические проблемы. В отличие от ряда наиболее развитых стран Европы, Россия – это государство, в котором многие острейшие социальные проблемы не решены до конца. Бедность населения, коррупция, иные виды преступности, невозможность удовлетворить простейшие жизненные потребности приводит людей в отчаяние. В этом случае Интернет выступает каналом, с помощью которого у граждан появляется возможность сигнализировать о своих проблемах. Еще один вопрос, который также требует неотложного решения – недостаточная правовая и информационная культура людей, которые обеспокоены стоящими перед ними острыми социальными проблемами и не в состоянии их решить без обращения к общественности через Интернет. Киберпространство должно рассматриваться как отдельная юрисдикция со своими собственными правилами, которые отражают его уникальный характер. Внутренние правила были задуманы как горизонтальные, в которых субъектами правил являются также их создатели. Следовательно, существует необходимость нового понимания управления киберпространством и территориальности в киберпространстве. В качестве суверена в данной юрисдикции выступают сетевые сообщества. На наш взгляд, не следует отказываться – как от параллельного и сопутствующего направления – от политики исправления психологического климата в стране, что предполагает и юридические меры, и четкую, последовательную социальную политику. Развивая государственную политику на этом направлении, можно ожидать соответственного снижения уровня экстремистских настроений и действий в Интернете.