§ I. Круг общественных отношений, регулируемых конституционным правом
Как известно, для того, чтобы определить предмет любой отрасли права, нужно выделить круг общественных отношений, регулируемых данной отраслью. Именно этот круг, составляющий предмет правового регулирования, и дает необходимое представление о каждой отрасли права. Применительно к конституционному праву России вопрос о предмете правового регулирования относится к числу наиболее дискуссионных. Его обсуждение в отечественной литературе началось еще в дореволюционный период. Впервые в русской литературе особое внимание определению предмета государственного права (так тогда эту отрасль права называло подавляющее большинство исследователей1) уделил Н.М. Коркунов, который характеризовал государство как юридическое отношение самостоятельного принудительного властвования, где субъектом явля ется все население государства, объектом — сама власть принуждения, а содержание составляет право участия во властвовании и обязанность повиновения. В соответствии с этим Н.М. Коркунов определял науку государственного права «как учение о юридическом отношении государственного властвования»2. К отношениям государственного властвования сводили содержание предмета государственного права и И. Андреевский3, и А.Д. Гра- довский4, и Н.И. Лазаревский5. Несколько иную позицию по этому вопросу занимал А.С. Алексеев, который считал, что предмет государственного права охватывает не только отношения властвования, но также и правовое положение граждан6. Таким образом, отечественные дореволюционные государствоведы по вопросу о предмете государственного права высказывали в основном одинаковые взгляды, различавшиеся лишь в деталях. Наиболее активно вопрос о предмете государственного права (так эту отрасль права продолжали называть большинство исследователей и в советский период, хотя стали употребляться термины «государственное (конституционное) право», «конституционное право») дискутировался в советский период. Из определения предмета науки государственного права, содержащегося в первом учебнике по советскому государственному праву7 и принадлежащего перу академика А.Я. Вышинского, можно было сделать вывод о том, что предмет государственного права составляют общественные отношения, регулируемые правовыми нормами и институтами, отражающими, закрепляющими и развивающими общественный и государственный строй данного общества, систему общественных и государственных учреждений, принципы их взаимоотношений, объем их обязанностей и прав, методы их деятельности, а также общественные отношения, регулируемые различного рода публично-правовыми институтами, определяющими права и обязанности как в их взаимоотношениях с обществом и государством, так и в их взаимоотношениях между собой. . Взгляды А.Я. Вышинского на предмет государственного права были в последующем подвергнуты критике за то, что данное им определение «характеризует более предмет права в целом, нежели предмет государственного права»8. Справедливость критики подтверждалась и тем, что в упомянутом учебнике выдвигалось положение, согласно которому государственное право можно понимать в широком и узком смысле слова. При этом указывалось, что в узком смысле ему в основном соответствует содержание Советской Конституции, а в широком смысле государственное право охватывает уголовное, административное, судебное, гражданское и даже международное право9. И.П. Трайнин считал, что советское государственное право — это «совокупность юридических правил (норм), выражающих и закрепляющих общественное и государственное устройство СССР, формы, функции и принципы деятельности советского государства, вытекающие из суверенных прав трудящихся, основные права и обязанности граждан СССР»10. Он также указывал, что «признаком отнесения того или иного вопроса к государственному праву является его принадлежность к принципиальным вопросам, нашедшим себе выражение в Основном законе, т.е. в Конституции, а также в изданных на основе Конституции законах Верховного Совета и указах его Президиума по вопросам, относящимся к приведенному выше содержанию государственного права»11. Однако ни в этой, ни в последующих своих работах12 И.П. Трайнин так и не определил содержание и специфику общественных отношений, регулируемых нормами государственного права. Поэтому на основе его высказываний по вопросам о предмете государственного права практически невозможно установить его содержание. В отличие от А.Я. Вышинского и И.П. Трайнинаряд исследователей сводили предмет государственного права исключительно к области политической. Например, М.А. Аржанов писал: «Советское государственное право может быть определено как отрасль права, имеющая своим предметом нормы, определяющие социально-политические основы государства, построение, компетенцию и форму образования органов государства, формы участия масс в управлении государством и т.п., т.е. регулирование тех отношений, которые на этой основе складываются»13. Аналогичной точки зрения придерживались С.А. Голунский и М.С. Строгович, которые полагали, что «в советском государственном праве выражаются общественные отношения, связанные с организацией советского государства и его органов власти, а также отношения этих органов с гражданами и права и обязанности последних»14. В таком же ключе разрабатывал этот вопрос и И.Д. Левин, считая, что государственное право «регулирует общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования государственной власти»15, а также А.И. Денисов, по мнению которого «предметом государственного права является политическая надстройка, точнее — Советская власть как власть трудящихся города и деревни и государственное устройство СССР. В центре государственного права стоят организация и основные принципы деятельности органов государственной власти, органов государственного управления, суда и прокуратуры»16. Исследуя предмет государственного права, некоторые государство- веды утверждали, что этим понятием охватываются отношения, характеризующие основы социально-экономической системы и политической организации советского общества, сводя эти отношения лишь к тем из них, которые возникают в процессе формирования и функционирования органов государственной власти. Так, С.С. Студеникин считал, что государственное право — это отрасль права, «отражающая и закрепляющая основы социально-экономической системы и политической организации нашего социалистического государства и регулирующая общественные отношения, которые складываются в процессе формирования и функционирования государственной власти и ее органов»17. С точки зрения Я.Н. Уманского, «особенности общественных отношений, регулируемых нормами советского государственного права, заключаются в том, что они составляют основу общественного и государственного строя и возникают в процессе осуществления государственной власти»18. Определяя советское государственное право как «совокупность юридических норм, закрепляющих в соответствии с интересами трудящихся общественное и государственное устройство СССР, систему, принципы организации и деятельности советских государственных ор ганов и основы правового положения граждан в Советском государстве», С.С. Кравчук полагал, что этими нормами «регулируются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственной власти...»'. При этом и социально-экономические стороны общественного устройства, по его мнению, также являются результатом деятельности государственной власти, поскольку соответствующие отношения возникают в процессе осуществления государственной власти. Точку зрения С.С. Кравчука разделял М.Г. Кириченко, который видел специфику государственно-правовых отношений в том, что «они складываются в связи с осуществлением государственной власти»19. Исключительно к отношениям государственного властвования сводил предмет государственного права и Г.С. Гурвич. «Даже отвлекаясь от государственно-правового отношения, — писал он, — мы в состоянии эмпирически установить содержание государственного права: организация государства и государственного аппарата, структура органов — верховных, высших и низовых; их взаимоотношения, их права и обязанности, функции; место каждого из них в ансамбле государственного строя; точное определение содержания законодательной функции, отграничение ее от функции управления, а последней — от функции администрации, что далеко не одно и то же, построение на этой основе одного из самых важных понятий государственного права; понятие двуединой власти — власти законодательства и власти управления, из которых одна — верховная, руководящая и контролирующая, а другая — ответственная и подотчетная, исполнительная, однако дополняющая первую, имеющая собственную значительную область нормативного действия»20. Дискуссия о предмете государственного права продолжалась и в последующие годы. При этом, как и прежде, одни ученые исходили из того, что отношения, составляющие предмет государственного права, охватывают организацию экономической системы государства, общественно-политического и государственного строя. Другие считали, что эти отношения охватывают только сферу организации и осуществления государственной власти в центре и на местах, взаимоотношения органов государственной власти с гражданами в связи с реализацией последними своих прав и обязанностей. Первая из названных концепций наиболее полно была выражена в работах В.Ф. Котока, С.М. Равина и ряда других ученых. Определяя предмет советского государственного права, В.Ф. Коток исходил из того, что его составляют общественные отношения, определяющие основные черты социально-экономической системы и политической организации советского общества и выражающие суверенитет советского народа и советских наций21. Очерчивая объем отношений, составляющих предмет регулирования нормами государственного права, ученый полагал, что советское государственное право: закрепляет основные, наиболее существенные черты политической организации общества; устанавливает формы взаимоотношений между нациями в рамках советской федерации и советской автономии; определяет порядок избрания народных представителей в органы государственной власти, компетенцию и формы деятельности Советов; порядок взаимоотношений представительных органов различных ступеней; порядок взаимоотношений Советов депутатов трудящихся с исполнительными и распорядительными и другими органами государства; формы контроля Советов над деятельностью подчиненного им аппарата; формы контроля народных масс над деятельностью представительных и иных государственных органов, а также формы непосредственного участия трудящихся в государственном управлении через разнообразные массовые организации, путем референдума и т.д.; устанавливает основные права и обязанности советских граждан и материальные гарантии их осуществления; закрепляет социалистическую систему хозяйства и формы социалистической собственности; объекты государственной и кооперативно-колхозной собственности, недопущение эксплуатации чужого труда, принцип планирования народно-хозяйственной жизни, принцип распределения продуктов общественного труда и связанное с этим право личной собственности граждан; регулирует отношения между классами, государством и классами, народом и государством, межнациональные отношения и отношения между государством и нациями22. С.М. Равин предпринял попытку уточнить определение предмета советского государственного права, преложенное В.Ф. Котоком: «...В целом правильное определение предмета советского государственного права, предлагаемое В.Ф. Котоком, нуждается в двух уточнениях. Во-первых, следует уточнить, какого рода общественные отношения охватывают организацию социально-экономической системы и политическую организацию советского общества, так как очевидно, что речь может идти только об определенных отношениях; во-вторых, понятие «основные черты» социально-экономической системы и политической организации советского общества, содержащееся в этом определении, ввиду его недостаточной точности следовало бы заменить другим, более точным понятием, например, «основы»23. С.М. Равин считан, что предмет советского государственного права составляют общественные отношения, которыми охватывается организация всего советского строя, основы советской государственной власти и вся ее система. Эти отношения охватывают: область организации государственной власти; сферу советской федеральной системы; сферу основных прав и обязанностей советских граждан; осуществление советского избирательного права. С.М. Равин отмечал, что в области организации государственной власти рассматриваемые отношения существуют между: органами государственной власти; органами государственной власти и другими видами советских государственных органов; органами государственной власти и советскими гражданами; органами государственной власти и общественными организациями, обществами трудящихся. В сфере советской федеральной системы эти отношения содержат правовые связи между: Союзом CCP и всеми видами национально-государственных образований; союзными республиками и входящими в их состав национальногосударственными образованиями; равноправными национально-государственными образованиями; национально-государственными и административно-территориальными образованиями (поскольку административно-территориальное устройство относится к сфере компетенции субъектов советского федерализма). Широкая сфера отношений в области основных прав и обязанностей советских граждан, по мнению С.М. Равина, могла быть сведена к правоотношениям: связанным с основами советского гражданства; по поводу осуществления гражданами их основных прав и свобод; по поводу осуществления советскими гражданами их участия в государственной деятельности; по поводу осуществления гражданами их основных обязанностей. Наконец, отношения, связанные с реализацией избирательного права, осуществляются: между государством и избирателями; между избирателями и кандидатами в депутаты представительных органов; между общественными организациями, обществами трудящихся и кандидатами в депутаты; между избирателями и депутатами; между избирателями и представительными органами; между депутатами и представительными органами24. К числу тех ученых, которые полагали, что отношения, составляющие предмет советского государственного права, охватывают лишь сферу организации и осуществления государственной власти, принадлежал прежде всего А.И. Лепешкин. С его точки зрения, советское государственное право призвано регулировать ту область общественных отношений, которая связана с закреплением политической основы государственной власти в центре и на местах, взаимоотношениями этих органов с гражданами в связи с реализацией последними своих прав и обязанностей. «Нормы советского государственного права, — писал он, — прежде всего выражают и закрепляют государственный суверенитет и все важнейшие государственно-правовые формы его осуществления; они регулируют и закрепляют форму организации государственной власти, как в центре, так и на местах (в лице Советов депутатов трудящихся), структуру этих органов, принципы их организации и деятельности и основные вопросы полномочий»25. Характеризуя нормы, содержащиеся в ст. 4, 5, 6 и последующих статьях гл. I Конституции СССР 1936 г., посвященных экономической основе СССР, формам собственности, планированию народного хозяйства и т.п., А.И. Лепешкин указывал, что, несмотря на их огромное принципиальное значение, по содержанию регулируемых ими отно шений они не могут быть отнесены к нормам государственного права как отрасли26. Таким образом, он исключал из содержания государственного права любые отношения, связанные с экономикой. К предмету советского государственного права А.И. Лепешкин относил многие нормы, определяющие правовое положение гражданина в советском государстве. Он полагал, что все правовые нормы, закрепляющие и материально гарантирующие те субъективные права, которые по своему содержанию не относятся к предмету других отраслей социалистического права, составляют (наряду с другими государственно-правовыми нормами) предмет советского государственного права как отрасли. Касаясь правовых норм, закрепляющих право на труд, на отдых, материальное обеспечение при потере трудоспособности и т.п., А. И. Лепешкин предлагал давать в науке государственного права лишь общую оценку и характеристику этих норм как важного условия участия советских граждан в управлении государством, в осуществлении функций государственной власти. Раскрытие же правового содержания этих норм он считал непосредственной задачей других отраслей права: трудового, гражданского и т.д.27 К советскому государственному праву А.И. Лепешкин относил также нормы, регулирующие вопросы советского гражданства, определяющие основные принципы взаимоотношений общественных организаций и союзов трудящихся с органами государственной власти, место и роль общественных организаций трудящихся и их союзов в системе диктатуры рабочего класса, порядок и формы их участия в осуществлении функций государственной власти. Он исходил из того, что советское государственное право включает в себя все правовые нормы, закрепляющие принципы организации системы высших и местных государственных органов, основные вопросы их компетенции и организационных форм деятельности. При этом к государственному праву ученый относил не все правовые нормы, которые регулируют отношения, возникающие в сфере организации и конкретных форм деятельности государственных органов, а лишь те из них, которые закрепляют основные принципы всей системы государственных органов и определяют место представительных органов советского государства, их исполнительных и распорядительных органов, а также органов правосудия и прокурорского надзора, в указанной системе. Касаясь, например, органов правосудия и прокурорского надзора, А.И. Лепешкин утверждал, что советское государственное право закрепляет только принципы организации органов социалистического правосудия и прокурорского надзора, определяет их место в общей системе государственных органов и роль в осуществлении функций единой государственной власти. В этой связи он отмечал, что не все нормы Конституции СССР, посвященные организации и деятельности органов советского правосудия и прокурорского надзора, относятся к предмету советского государственного права28. - Постсоветский период также характеризуется отсутствием единства в понимании предмета конституционного права (так стала называться эта отрасль). Например, по мнению Е.И. Козловой, конституционное право регулирует отношения, складывающиеся во всех сферах жизнедеятельности общества: политической, экономической, социальной, духовной и пр. При этом предметом конституционного права являются только те отношения, которые можно назвать базовыми, основополагающими в каждой из областей жизни. Они образуют как бы фундамент сложной системы социальных связей, подлежащих правовому воздействию. В их числе Е.И. Козлова называет прежде всего общественные отношения, определяющие принципы, на которых основано устройство государства и общества, и выражающие качественную характеристику государства: суверенитет, форму правления, форму государственного устройства, субъекты государственной власти и способы ее реализации, т.е. общие основы функционирования всей политической системы общества. Еще одну группу общественных отношений, включаемых в предмет конституционного права, составляют общественные отношения, связанные с установлением допускаемых и охраняемых государством форм собственности, гарантий защиты прав собственников, способов хозяйственной деятельности, охраны труда, провозглашения определенной системы обеспечения социальных потребностей членов общества в области образования, культуры, науки, охраны природы, здоровья и т.п. К следующей группе общественных отношений, входящих в предмет конституционного права, как считает Е.И. Козлова, относятся общественные отношения, которые определяют основы взаимоотношений человека с государством, т.е. главные принципы, характеризующие положение человека в обществе и государстве, гражданство, а также основные неотъемлемые права, свободы и обязанности человека и гражданина. Наконец, в предмет конституционного права Е.И. Козлова включает широкую сферу отношений между Федерацией и ее субъектами, регулирование отношений, связанных с основными принципами системы органов государственной власти и системы органов местного самоуправления, а также регулирование сферы отношений, связанных с законодательными (представительными) органами государственной власти и органами местного самоуправления29. По мнению В.А. Рыжова, конституционное право регулирует общественные отношения, которые образуют основу всего устройства общества и государства и непосредственно связаны с осуществлением публичной, главным образом государственной, власти. «Это отношение, — указывает он, — между человеком, обществом и государством и основополагающие отношения, определяющие устройство государства и его функционирование»30. М.И. Кукушкин для определения предмета конституционного права предлагает следующие критерии, которые позволили бы относить к нему определенные общественные отношения: а) анализируемые отношения складываются в политической, экономической, социальной сферах, но не относятся к какой-то отдельной стороне социальных связей; б) регулируются только те из отношений, которые составляют основу, являются базовыми для указанных сфер; в) регулируемые отношения должны обеспечивать целостность общества, его единую организационную структуру; г) общественные отношения должны составлять такую систему, в которой прослеживались бы формы и механизм осуществления принадлежащей российскому народу власти. Основываясь на этих критериях, он относит к предмету регулирования конституционного права: закрепление главных устоев организации государства и общества; регламентацию прав и свобод человека и гражданина; регулирование организации государственной власти, территориального устройства государства; закрепление формы и механизма осуществления государственной власти, а также основы организации местного самоуправления. Таким образом, с точки зрения М.И. Кукушкина, в предмет регулирования конституционного права входят: отношения, связанные с установлением основ организации государства и гражданского общества, чем обеспечиваются единство общества и характер его государственной организации; основы правового статуса человека и гражданина в этом обществе; формы и механизм осуществления государственной власти31. А.Е. Козлов полагал, что предметом конституционного права является особый срез общественных отношений, имеющихся во всех сферах общества: политической, экономической, социальной и духовной. Это фактические отношения по поводу: а) устройства государства и организации государственной власти; б) гражданской свободы (отношения между человеком и государством). «В принципе, — указывал он, — в конституционном праве ни в какой форме не закрепляются руководство государства обществом. Общество независимо от государства и стоит над ним. Взаимоотношения между обществом и государством должны строиться на признании свободы человека и институтов гражданского общества»32. Регулирование устройства государства и организации государственной власти осуществляется путем установления основополагающих положений, принципов, выражающих качественную характеристику государства: народовластие, государственный суверенитет, разделение властей, форма правления, форма государственно-территориального устройства, определение субъектов государственной власти и способов ее реализации. М.В. Баглай придерживается точки зрения, согласно которой предмет конституционного права охватывает две основные сферы общественных отношений: а) охраны прав и свобод человека (отношения между человеком и государством); б) устройства государства и государственной власти (властеотношения)33. Отношения, складывающиеся в сфере охраны прав и свобод человека, регламентируются нормами основополагающего характера, из которых складывается правовой статус человека, его основные права и свободы. «Некоторые российские ученые полагают, что предметом конституционного права, — замечает М.В. Баглай, — являются «отношения человека с обществом», «закрепление основ общественного строя», установление «принципов гражданского общества». Эти подходы являются скорее данью традиции со времен, когда в условиях тоталитаризма признавалось государственное руководство обществом. Ho в подлинно гражданском обществе, которое сейчас складывается в России, это становится невозможным: гражданское общество независимо от государства и стоит над ним, оно строится на признании сво боды и инициативы человека и объединений людей как в политической, так и в экономической областях. Право регулирует только небольшую часть общественных отношений, в то время как большая их часть является предметом саморегулирования на основе морали и общественной самоорганизации»34. Характеризуя вторую сферу общественных отношений, охватываемых предметом конституционного права, М.В. Баглай отмечает, что устройство государственной власти предполагает не только учреждение органов государственной власти и управления, но и регламентацию широкого круга отношений между ними. «Конституционное право составляет исходную точку развития властно-правовых процессов, оно призвано и может стать основой для сложного и целенаправленного взаимодействия всех государственных органов, но при отсутствии внутреннего единства способно породить разлад в их действиях, конституционные кризисы и хаос в государственной жизни. Эта системообразующая функция конституционного права требует от него четкого закрепления объема полномочий, задач и статуса органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления, порядка их образования, компетенции, форм деятельности и т.д.»2 По мнению В.Г. Стрекозова, предметом государственного (конституционного) права являются общественные отношения, возникающие в связи с закреплением и регулированием: 1) основ конституционного строя Российской Федерации, суверенитета народа и форм его осуществления, принципов государственного устройства и разделения властей, социального и светского характера государства, идеологического многообразия, верховенства конституции в государстве; 2) взаимоотношений между государством и личностью, правовых основ статуса российских граждан, лиц без гражданства и иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина и гарантий их реализации; 3) федеративного устройства России, состава и компетенции ее субъектов, исключительной компетенции Федерации и предмета совместного ведения Федерации и субъектов, верховенства федеративных законов над правовыми актами субъектов и т.д.; 4) организации и функционирования системы высших органов Российской Федерации: Президента, Федерального Собрания, Пра вительства, органов судебной власти, а также местного самоуправления35. Е.И. Колюшин полагает, что предмет конституционного права составляют три основные группы общественных отношений, возникающие: а) при установлении основ общественного строя; б) при установлении и регулировании конституционно-правового статуса гражданина в России; в) при установлении и регулировании организации и деятельности государства и государственной власти. По его мнению, исключение из предмета конституционного права отношений, возникающих при установлении основ общественного строя, обедняет предмет конституционного права, не соответствует позитивному конституционному праву России36. Е.М. Ковешников указывает, что предмет конституционного права составляют общественные отношения, определяющие основы конституционного строя, форму государственного устройства, основы правового статуса личности, систему государственной власти, организацию местного самоуправления37. Ю.А. Дмитриев и И.В. Мухачев характеризуют предмет конституционного права как совокупность общественных отношений: 1) определяющих основы конституционного строя (основы государственного и общественного строя, закрепленные в качестве таковых положениями Конституции РФ, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации) и политико-территориального устройства страны; 2) возникающих в процессе реализации многонациональным народом России (населением субъектов Федерации) государственной власти (в формах представительной и непосредственной демократии), а также создания и функционирования образуемых в этих целях выборных органов государственной власти; 3) определяющих основы правового статуса человека и гражданина, а также содержание процесса реализации политических прав и свобод граждан38. Анализируя различные точки зрения, высказанные относительно предмета конституционного права, следует сказать, что все они в той или иной мере вносят позитивный вклад в исследование рассматриваемой проблемы. Однако ни с одной из них полностью согласиться нельзя. Как неоднократно отмечалось в юридической литературе, особенность конституционно-правового регулирования общественных отношений состоит в том, что в одних сферах жизни общества конституционное право непосредственно и в полном объеме регулирует общественные отношения, а в других — лишь основополагающие, т.е. такие, которые предопределяют содержание остальных отношений в этих сферах39. В результате предмет конституционного права складывается из двух групп общественных отношений. Преобладающая часть первой группы представлена общественными отношениями, складывающимися в областях, составляющих основные элементы государства, которыми, как известно, являются население, территория и власть. Под населением государства понимается совокупность людей, живущих на его территории. Все лица, находящиеся на государственной территории, подчиняются государственной власти и состоят с ней в юридических отношениях. Ho из всех живущих в пределах государства выделяются лица, составляющие подавляющее большинство и состоящие с государством в наиболее тесных отношениях. Эти лица называются гражданами государства. В Законе РФ «О гражданстве Российской Федерации» гражданство определяется как устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека. Таким образом, лицо является гражданином государства вследствие существующих между ним и государством особых связей, составляющих содержание гражданства. Они основаны на юридическом оформлении отношений гражданства. Государство устанавливает основания, по которым то или иное лицо признается его гражданином, основания приобретения и прекращения гражданства, порядок решения этих вопросов. Гражданство каждого человека юридически оформляется документами, подтверждающими его гражданство. Обладание гражданством — предпосылка полного распространения на данное лицо всех прав и свобод, признаваемых законом. Поэ тому гражданство выступает основой правового статуса личности. А поскольку отношения, связанные с гражданством, являются предметом правового регулирования исключительно конституционного права, в состав предмета этой отрасли права входят базовые, основополагающие в области правового статуса личности отношения. В конституционном праве обычно употребляется понятие «территория» применительно к внутреннему устройству40. Территория каждого государства делится на части, определяющие его внутреннюю структуру, территориальное устройство. В рамках территориального устройства складываются система территориальных единиц, на которые делится государство, система государственных связей между государством и этими территориальными единицами, характер которых зависит от правового статуса как государства в целом, так и каждой из его территориальных единиц. Подобного рода устройство территории государства принято называть государственным41. Все общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного устройства, служат предметом правового регулирования исключительно конституционного права. Являясь системообразующими, обеспечивающими целостность государства, его единство как организованной и функционирующей структуры, эти общественные отношения также имеют базовый, основополагающий характер и представляют неотъемлемую часть предмета конституционного права. Как известно, основной признак государственной организации общества — наличие государственной власти. Согласно Конституции РФ народ осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Ее реализуют Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды Российской Федерации, а также органы государственной власти, образуемые в субъектах РФ. При этом к предмету конституционного права относятся только те общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления государственной власти Президентом РФ, законодательными (представительными) органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также непосредственно народом при проведении референдумов и свободных выборов. Именно эти отношения образуют фундамент отрасли государственной власти, являются базовыми, основополагающими для этой сложной системы. Таким образом, важнейшей составной частью предмета конституционного права выступает группа общественных отношений, складывающихся в процессе воплощения в жизнь основных признаков государственной организации общества и лежащих в ее основе. Специфика этих отношений состоит в том, что они являются обязательным атрибутом предмета конституционного права. Другую группу общественных отношений, составляющих предмет конституционного права, образуют отношения, имеющие основополагающее значение для тех сфер, в которых они складываются. Их особенность состоит в том, что они могут складываться во всех сферах жизни нашего общества и государства. Однако ими охватывается не весь комплекс общественных отношений в соответствующей сфере, а только те из них, которые являются базовыми для всех других отношений в этой сфере и предопределяют содержание всех остальных отношений в этой сфере. Данные отношения не являются обязательным атрибутом предмета конституционного права. Они становятся элементом предмета конституционного права только тогда, когда в этом заинтересовано государство, что выражается в соответствующих нормах права, содержащихся в таких основополагающих актах, как конституция, или других актах, имеющих учредительный характер. Это, разумеется, не означает, что среди подобного рода отношений нельзя выделить такие, которые наиболее характерны для предмета конституционного права. К их числу относятся, например, отношения, определяющие основы правового статуса человека и гражданина, систему государственной власти и т.д. Однако их принадлежность Kv/ предмету конституционного права может быть установлена только государством. , Иными словами, предмет конституционного права любого государства не может быть раз и навсегда данным. Он зависит от содержания конституции или других основополагающих документов, действующих в государстве на данном этапе его развития. Таким образом, ведущаяся уже много лет дискуссия об объеме отношений, образующих предмет конституционного права, лишена оснований, ибо их объем зависит не от выявления тех или иных особенностей отношений, составляющих предмет конституционного права, а, как уже говорилось, от воли государства, придающего этим отношениям основополагающий характер. Говоря о рассматриваемой части общественных отношений, являющихся компонентом предмета конституционного права современной России, следует отметить, что в их число входят отношения, определяющие основы конституционного строя России, основы правового статуса человека и гражданина, основные принципы системы органов исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления. Отношения, определяющие основы конституционного строя, выражают, в первую очередь, качественную характеристику государства: суверенитет, форма правления, форма государственного устройства, субъектов государственной власти и способы ее реализации, составляющие основы функционирования политической системы общества, а также основы экономической системы, включающие установление государством допускаемых и охраняемых им форм собственности и гарантий ее защиты, способов хозяйственной деятельности, охраны труда, провозглашение определенной системы обеспечения социальных потребностей членов общества в различных областях жизни. Данные общественные отношения являются определяющими для всех других общественных отношений, связанных с устройством общества и государства. Отношения, определяющие основы правового статуса человека и гражданина, выражают главные принципы, характеризующие положение человека в обществе и государстве, а также основные права, свободы и обязанности человека и гражданина. Именно эти отношения являются исходными для всех остальных общественных отношений, возникающих между людьми и определяющих положение человека в обществе и государстве. Отношения, касающиеся основных принципов системы органов исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления, определяют виды органов исполнительной и судебной власти, правовой статус этих органов, порядок их образования, компетенцию, формы деятельности, издаваемые ими акты, систему органов местного самоуправления. Эти отношения являются определяющими для обеспечения управления обществом, основанного на четкой согласованности всех организационных структур, участвующих в реализации властных функций по управлению обществом. Рассматривая содержание предмета конституционного права, нельзя не остановиться на той позиции, которую по этому вопросу занимает М.В. Баглай. Вероятно, будучи убежденным сторонником «отмирания государства», только на этот раз в условиях построения не коммунизма, а демократического общества, он полагает, что право должно регулировать только небольшую часть общественных отношений, «в то время как большая их часть является предметом саморегуляции на основе морали и общественной самоорганизации»42. «Через права свободного человека, — пишет М.В. Баглай, — складывается определенный общественный порядок: формы собственности, организация экономики, политическая система, социальные отношения и т.д. Демократическое государство не может устанавливать социалистический или капиталистический общественный строй, т.е. поддаваться тому или иному идеологическому давлению, поскольку в любом случае это будет навязыванием желания одной части населения другой»43. Основываясь на этих суждениях при исследовании предмета конституционного права, М.В. Баглай рассматривает отнесение некоторыми российскими учеными к предмету конституционного права «отношений человека с обществом», «закрепление основ общественного строя», «установление принципов гражданского общества» как дань традиции со времен, «когда в условиях тоталитаризма признавалось государственное руководство обществом»44. В подкрепление своей позиции он ссылается на страны, где действуют старые конституционные акты (США, Великобритания и др.), в которых на «основы общественного строя» нет и намека. Однако не имея возможности игнорировать тот факт, что в мире есть и другие страны, далеко не тоталитарные, в текстах основных законов которых имеются разделы об «экономическом строе», «социально-этических отношениях» и т.д., М.В. Баглай делает вывод о том, что такого рода положения сводятся только к определению экономических и социальных функций государства и, следовательно, являются не чем иным, как все той же сферой взаимоотношений человека и государства с безусловным приоритетом свободы человека и установлением пределов обязанностей государства. При этом, понимая, что подобный «двойной стандарт» выглядит не очень убедительно, он сетует на то, что все эти неугодные ему положения конституций «принимались после Второй мировой войны и под сильным нажимом левых сил (Франция, Италия, Португалия и др.)»45. He подтверждает позицию М.В. Баглая и анализ действующей Конституции РФ. В ней нет специального раздела об основах общественного строя России, однако имеются, например, многие статьи, позволяющие говорить о том, что она закрепляет экономические и социальные основы конституционного строя Российской Федерации. Объясняя этот факт, М. В. Баглай указывает: «В нынешний переходный период гражданское общество в России еще не утвердилось, и у населения нет навыков свободы в ее взаимосвязи с дисциплиной, поэтому необходима большая регулирующая роль государства в обществе. Ho со временем, когда негативные антиобщественные явления будут преодолены и общество трансформируется в подлинно гражданское, роль государства будет коренным образом меняться в сторону ее снижения, правовое регулирование в ряде сфер общественной жизни уступит место саморегулированию и инициативе свободных людей»46. Трудно сказать, что последует в России после завершения переходного периода, однако несомненно, что закрепление в Конституции экономических или социальных основ, и даже основ общественного строя, не является признаком тоталитаризма, а лишь свидетельствует о том значении, которое государство придает соответствующим вопросам, и складывающиеся в этой сфере отношения могут быть составной частью предмета конституционного права. * * * К числу проблемных относится вопрос не только о содержании предмета конституционного права, но и о наименовании рассматриваемой отрасли права47. Как уже отмечалось, в дореволюционной России она имела название «государственное право», заимствованное из Германии (Staats- rechts), хотя уже тогда некоторые исследователи использовали в своих трудах другое наименование — «конституционное право»48. Правда, термин «конституционное право» употреблялся для наименования соответствующей отрасли права зарубежных стран, государственный строй которых отличался началами разделения властей и народного представительства. Так, М.М. Ковалевский рассматривал конституционное право как частное, видовое, а не родовое понятие49. Н.И. Лазаревский, именуя свое исследование «Русское государственное право», его первый том, в котором говорится, в частности, о конституционном государстве, назвал «Конституционное право»50. В период становления советского права данная отрасль приобретает устойчивое наименование «государственное право». Однако Е.Б. Пашуканис считал, что «государственное право вообще становится предметом юридической разработки как конституционное право...»51 После принятия Конституции СССР 1936 г. И.П. Трайнин внес компромиссное предложение именовать государственное право «конституционным (государственным) правом». «Государственное право, по содержанию охватывающее круг вопросов, относящихся к принципиальным вопросам Конституции, должно быть названо конституционным правом. Чтобы не получилось представления о том, что снимается вопрос о государственном праве (в его социалистическом понимании), мы считали бы целесообразным назвать это право: конституционное (государственное) право»52. Особую остроту дискуссия по вопросу о наименовании отрасли приобрела в 60-е гг. «He случайно все советские учебники по государственному праву по содержанию соответствуют Конституции СССР, — указывал В.Ф. Коток. — В каждом из них мы находим главы, посвященные общественному устройству, государственному устройству, организации и принципам деятельности органов государства, основным правам и обязанностям граждан, избирательной системе. Поэтому в советской специальной литературе государственное право нередко именуется и конституционным правом»53. Развивая эту мысль, он исходил из того, что наименование «государственное право» не отражает специфики отрасли, потому что любая правовая норма, к какой бы отрасли права она ни относилась, устанавливается государством, и в этом смысле каждое нормативное предписание государственного органа может быть отнесено к государственному праву. Переименование государственного права в конституционное дало бы, по его мнению, возможность лучше выявить специфику предмета государственного права54. Аналогичной позиции придерживался и С.М. Равин, считавший, что государственное право является конституционным как по предмету регулируемых им общественных отношений, так и по присущему ему методу регулирования этих отношений. Он полагал, что название «конституционное право» значительно более точно отражает данное понятие, чем название «государственное право», которое равнозначно понятию «право государства» и, строго говоря, применимо к любой отрасли права. «Следует поэтому, на наш взгляд, придерживаться названия «конституционное право»55. Поддерживая позицию сторонников конституционного права, В.А. Рянжин утверждал, что термин «государственное право», несмотря на его широкую распространенность, неприемлем по следующим причинам. Во-первых, широкие круги населения, не знакомые с проблемой деления права на отрасли, отождествляют «государственное право» со всем внутригосударственным (в отличие от международного) правом. Лишь специалисты знают, что «государственное право» — только одна из отраслей внутригосударственного права. Во-вторых, термин «государственное право» не раскрывает сущности и специфики рассматриваемой отрасли права даже в том понимании, которое свойственно сторонникам этого термина. «Конечно, этот термин имел бы право на существование, если бы данная отрасль права монопольно, исчерпывающе и исключительно регулировала общественные отношения, связанные с организацией государства. Ho это не так. Отношения, связанные с организацией государства, регулируют и такие отрасли права, как административное и судоустройственное. Кроме того, функция «государственного права» далеко не сводится к регулированию общественных отношений, связанных только с организацией государства»56. Сторонником конституционного права был и И.Е. Фарбер. Он полагал, что по предмету регулирования, по своим основным принципам, по характеру источников государственное право, несомненно, является конституционным правом. «Конечно, вопрос о наименовании отрасли права (и науки) есть вопрос в значительной мере терминологический. Старое или новое название вообще ничего не решает, а для специалистов такая смена наименования вряд ли что изменит в понимании специфики предмета регулирования или объема науки. Ho, кроме специалистов-юристов, есть широкие слои населения, для которых название отрасли права и науки есть первый шаг к пониманию их сути. А знать эту суть должны, конечно, далеко не одни юристы. Исходя из этого, нам представляется, что наименование «конституционное право» лучше отражает и предмет, и принципы, и источники государственного права, отмежевывая в массовом правосознании данную отрасль от административного, гражданского, уголовного, колхозного и других отраслей права... Думается, что распространение и пропаганда нового наименования отрасли права — конституционное право — должны выполнить доброе дело: поднять еще выше в массовом сознании авторитет советского конституционного законодательства, вызвать стремление к его глубокому изучению»57. Предложение о замене государственного права конституционным вызвало возражения многих ученых-государствоведов58. Противники этой идеи полагали, что дискуссия носит не терминологический характер, а связана с концепцией, касающейся понятия, содержания и объема предмета государственного права и дающей неправильное представление о сущности предмета правового регулирования данной отрасли права, исторически сложившейся именно как государственное право и имеющей свои традиции в обществе. «Каждое название отрасли права, — указывал А.И. Лепешкин, — отражает определенное ее содержание, специфику тех правовых норм, которые объединяются по предмету правового регулирования в отрасль права под определенным общим наименованием. Следовательно, само название той или иной отрасли права не есть случайное, безразличное, второстепенное по отношению к ее содержанию, а является как бы формой выражения специфического содержания совокупности норм, объединяемых данной отраслью права, исторически сложившейся в процессе становления и развития социалистической системы права. Именно поэтому, на наш взгляд, в советском обществе истори чески сложилось не конституционное, а государственное право, которое, отражая специфику предмета правового регулирования определенной области общественных отношений, вошло в систему социалистического права как ее составная часть. Отсюда вытекает, что нельзя считать спор о замене названия отрасли права другим названием чисто терминологическим спором. По существу это есть спор о характере и содержании правового регулирования, осуществляемого нормами данной отрасли социалистического права»59. Возражая сторонникам переименования государственного права в конституционное, считавшим, что любая правовая норма, к какой бы отрасли права она ни относилась, устанавливается государством, и в этом смысле каждое нормативное предписание государственных органов может быть отнесено к государственному праву, А.И. Лепешкин утверждал, что группировка правовых норм в отрасли права осуществляется не по субъектам, их издающим, а главным образом по предмету правового регулирования и правовые нормы, независимо от того, кем и в какой форме они изданы, группируются по отдельным отраслям права, по особенностям характера той области общественных отношений, которую они призваны регулировать. Поэтому, по его мнению, отрасль социалистического права есть особая совокупность норм, регулирующих определенные, реально существующие в обществе специфические отношения, независимо от того, кем и в какой правовой форме они изданы, и советское государственное право как отрасль социалистического права называется так не потому, что его нормы изданы государством или его органами от имени государства, а потому, что они регулируют специфический круг общественных отношений, возникающих в сфере осуществления государственной власти в определенных правовых формах ее деятельности, а также в сфере государственного устройства, установления и закрепления основ правового статуса советских граждан. А.И. Лепешкин не считал убедительным основанием для переименования государственного права в конституционное и довод о том, что государственное право обладает конституционным характером и по характеру источников является конституционным, поскольку предмет любой отрасли права, в том числе и государственного права, определяется не источниками, а сферой правового регулирования, т.е. спецификой того круга общественных отношений, которые регулируются нормами данной отрасли права, и конституция является основным источником не только для государственного права, но и для всех других отраслей права. В силу этого, с точки зрения А.И. Лепешкина, положение о том, что государственное право обладает конституционным характером и оно по характеру источников является конституционным, с полным основанием можно отнести и к другим отраслям права. Отмечая, что сторонники переименования государственного права в конституционное указывают на то, что для понимания широкими слоями населения сути науки государственного права необходимо переименовать его в конституционное, ибо конституционное право поднимает еще выше в массовом сознании авторитет конституционного законодательства и вызывает стремление к его более глубокому изучению, А.И. Лепешкин указывал, что для понимания широкими слоями населения сути науки государственного права вовсе не обязательно переименовывать его в конституционное, поскольку, напротив, изменение уже сложившегося научного наименования такого предмета, как государственное право, могло бы внести путаницу в понятие сути этой науки и ее отдельных принципов. Наконец, А.И. Лепешкин выражал несогласие с отождествлением сторонниками переименования государственного права в конституционное государственно-правовых отношений с конституционными, полагая, что они различаются по содержанию, по объему и по другим признакам60. В процессе дискуссии о переименовании отрасли государственного права в конституционное ни одной из сторон не удалось доказать свою правоту, хотя многие из приведенных ими аргументов представляют интерес. И это неудивительно. Во-первых, речь практически не шла о разнице в объеме предмета этой отрасли или ее содержании, и в конечном счете спор получил терминологический характер. Во-вторых, он и не мог закончиться чьей-либо победой, поскольку предмет отрасли по своему содержанию действительно носит скорее конституционно-государственный характер, чем просто конституционный или просто государственный. Поэтому, видимо, правы были те участники дискуссии, которые предлагали назвать отрасль конституционным (государственным) правом. Нельзя не упомянуть еще об одной точке зрения, высказанной уже в постсоветский период. В частности, Н.А. Богданова полагает, что современная тенденция расширения предмета государственно-правового регулирования за счет включения в него отношений, связанных с различными аспектами устройства и функционирования гражданского общества, направленных на ограждение его от вмешательства государства, является доводом в пользу наименования соответствующих науки и отрасли конституционным правом. При этом, по мнению Н.А. Богдановой, расширяются границы его регулирования и изучения, которые выходят за рамки традиционного предмета государственного права, смешаются акценты в понимании роли государства во взаимоотношениях «государство — общество — человек», исходным и важнейшим ориентиром признается человек, его права и свободы, а общество рассматривается как основное посредующее звено между человеком и государством. Важное значение, считает Н.А. Богданова, в выборе наименования отрасли и науки имеет качественная оценка основных черт устройства общества и государства, закрепленных в нормах Конституции. Конституционное право, с ее точки зрения, складывается и укрепляется в государстве, для которого характерны широкий круг провозглашенных и гарантированных прав и свобод человека, реальное народное представительство и прямое осуществление народовластия, проведение принципа разделения властей. «На наш взгляд, лишь оценочный подход позволяет отразить в названии отрасли и науки не только формальную, но и содержательную стороны предмета регулирования и исследования. Развитое конституционное право возможно лишь в конституционном государстве, являющемся реальным воплощением государства правового. Таким образом, качественные признаки демократического государства определяют название отрасли, занимающей ведущее место в его правовой системе, а конституционное право представляет собой особый качественный этап в развитии государственного права»61. Еще одним аргументом в выборе названия рассматриваемой отрасли Н.А. Богданова называет формальное и фактическое определение приоритета во взаимосвязи государства и права. «Если первенствующая роль признается за государством, — утверждает она, — соответствующая отрасль не может быть ничем иным, как только государственным правом. Нормативное закрепление идеи правового государства, подчинение государства праву, верховенство конституции и закона, последовательное обеспечение этих юридических провозглашений отражается в наименовании отрасли — «конституционное право»62. Соображения, высказанные Н.А. Богдановой по поводу спора о названии упомянутой отрасли, представляют определенный теорети ческий интерес, хотя они лишены всякого практического значения. В самом деле, если нормативное закрепление идеи правового государства, подчинение государства праву, верховенство конституции и закона, последовательное обеспечение этих юридических провозглашений должно непременно отразиться в наименовании отрасли, которая при этих условиях должна именоваться «конституционное право», то почему в Германии, которая отвечает таким условиям, соответствующая отрасль продолжает именоваться «государственное право»? Ведь нельзя же всерьез считать, как это делают некоторые авторы, будто это объясняется тем, что Германия не знает такого понятия, как «конституция», поскольку аналогичный нормативно-правовой акт ФРГ носит название Основного закона63. И наоборот, зачем затевать разговор о переименовании этой отрасли в России, если, по словам самой же Н.А. Богдановой, сегодня название ведущей правовой отрасли — «российское конституционное право» — является в определенной степени условным, что объясняется незавершенностью конституционной реформы, а именно: сложностью воплощения в государственную практику демократических начал, объявленных на высшем правовом уровне — в Конституции РФ64? Думается, что Н.А. Богданова права в том, что в конечном счете «конкретное государство само определяет имя соответствующей отрасли своего национального права, руководствуясь теоретическими и историческими, объективными и субъективными факторами»65. Видимо, именно этими факторами и руководствовался министр науки и технической политики Российской Федерации, который своим приказом ввел в России новую научную специальность, заменив в ней «государственное право» на «конституционное право»66.