4.3 Консттуционно-правовые аспекты сотрудничества органов внутренних дел с общественными формированиями в сфере обеспечения правопорядка: основные направления и формы осуществления
Исходя из признания человека, его прав и свобод высшей ценностью (ст. 2, 18 Конституции РФ) органы внутренних дел занимают важнейшее место в государственно-правовом механизме, выполняя основные правоохранительные функции по обеспечению конституционной законности и правопорядка. В соответствии со ст. 3, 30, ч. 1 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право участвовать в работе государственных органов, создавать и участвовать в деятельности общественных формирований, в том числе правоохранительной направл енности. Конституцией Российской Федерации возлагается на Правительство России функция по осуществлению мер по обеспечению и охране общественного порядка (п. «е» ч. 1 ст. 114), а на органы местного самоуправления - непосредственное осуществление охраны общественного порядка (ч. 1 ст. 132). Вместе с тем. Конституция РФ (п «б» ч. 1 ст. 72) защиту прав и свобод человека и гражданина и обеспечение правопорядка относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что предполагает совместное осуществление федеральными и региональными органами государственной власти деятельности по обеспечению консштуцнонньгс трав граждан и правопорядка. Это должно эффективно осуществляться во взаимодействии государственных органов, в первую очередь, правоохранительных структур, с общественными формированиями, включая объединения правоохранительной направленности. Соответственно, устойчивость правопорядка обеспечивается не только развитостью правового поля, четкой организацией работы государственного механизма, построением властных структур, эффективностью и слаженностью работы правоохранительных и судебных органов, но и степенью его поддержки и обеспечения гражданским обществом. Когда общество устойчиво и консолидировано, поддерживает и разделяет основные требования правопорядка, то в таких условиях состояние правопорядка может сохраняться на должном уровне. Но когда общество расколото и/или его основная часть не поддерживает устанавливаемые государством отношения, усилия государства по обеспечению правопорядка оказываются малоэффективными. Поэтому следует согласиться с тем, что в демо1фэтическом обществе силовой метод поддержания правопорядка не способен обеспечить устойчивый правопорядок1. Кроме того, исследователи справедливо обращают внимание на то, что реализация отдельных нормативных правовых актов не может быть обеспечена исключительно 1 Зубков А.И. Геополитика и проблемы национальной безопасности России. СПб., 2004. С. 117-118. государственными ресурсами1. Следовательно, необходима консолидация общественных н государственных институтов, активное привлечение общественности к обеспечению правопорядка, прежде всего, в реализации его превентивной составляющей. Обеспечение правопорядка требует скоординированных н согласованных усилий, сотрудничества н партнерства ключевых государственных н негосударственных субъектов его обеспечения. И игнорирование ресурсов н полезных инициатив общественности в русле укрепления правопорядка снижает эффективность н системность мер по его качественному обеспечению, негативно отразится на состоянии конституционной законности н защите прав граждан, что влечет необходимость организации взаимодействия государства н общественности. Процесс взаимодействия государства н общественных формирований в сфере обеспечения правопорядка можно определить как организованную на основе Конституции РФ н законодательства систему взаимной помощи н партнерства между элементами государственного механизма н институтами гражданского общества, обеспечивающей должный уровень н состояние правопорядка на территории Российской Федерации. На современном этапе общественно-государственное развитие влечет потребность в обеспечении системного взаимодействия государственных органов н институтов гражданского общества, что будет способствовать эффективному достижению конституционно значимых целей н, прежде всего, эффективному обеспечению прав человека н установлению (поддержанию) конституционного правопорядка. Такой подход соответствует общемировой тенденции к переориентации органов публичной власти, включая органы правопорядка, на интересы общества. Происходящие преобразования становятся важнейшей предпосылкой для выстраивания новых моделей взаимоотношений власти н общества, в том принцип формального равенства и взаимное признание права: коллективная монография /под общ. ред. В.В. Лапаевой, А.В. Полякова, В.В. Денисенко. М., 2016. С. 34-35. числе между органами внутренних дел и общественными формированиями. Модернизация правоохранительных органов, в первую очередь полиции, обусловило формирование новой концепции эффективной деятельности полиции, предполагающей участие общественности в реализации правоохранительных функций, что находит поддержку у руководства страны и МВД России. В литературе признается, что без широкой общественной поддержки деятельность государства и его органов по укреплению правопорядка и законности не станет успешной и продуктивной607. Обеспечение правопорядка предполагает нормативно-правовое упорядочивание общественных отношений от явлений, создающих угрозу нарушению гарантированных государством прав и свобод человека и гражданина. Целевое предназначение правопорядка включает в себя обеспечение личной безопасности граждан и общественной безопасности, что предполагает участие в конституционно-правовом механизме его обеспечения как государственных, так и негосударственных структур. Современные преобразования предполагают наличие действенного механизма обеспечения правопорядка, в котором полиция занимает важнейшее место, выполняя одну из ключевых задач по обеспечению государственной защиты прав и свобод человека (ст. 45 Конституции РФ). В условиях проводимой модернизации органов внутренних дел обоснована постановка вопроса о создании качественно новых условий их взаимодействия с институтами гражданского общества, 1фитерием которого выступает социальная стабильность общества, социализация личности608. Следовательно, вполне закономерна постановка вопроса о степени готовности к конструктивному сотрудничеству полиции и институтов гражданского общества609. Вместе с тем, оптимальным представляется постановка вопроса именно о сотрудничестве полиции и общественности. В таком случае следует взять на вооружение подход, различающий взаимодействие и сотрудничество. Отдельные ученые среди форм взаимодействия выделяют: сотрудничество, противоборство, одностороннее воздействие, однонаправленное, контрастное и компромиссное взаимодействие. При этом, сотрудничество признается перспективной формой взаимодействия610. Действительно, сотрудничество показывает паритетный и партнерский характер связи при осуществлении взаимоотношений полиции и общественности. Представляется, что сотрудничество полиции и общественности должно осуществляться в опоре на конституционные принципы верховенства Конституции РФ, ее высшей юридической силы и прямого действия. Следовательно, заявленная в настоящем исследовании идея конституционализации правопорядка имеет предопределяющее и сквозное значение для всех направлений механизма обеспечения правопорядка. Справедливо отмечаются исследователями, что при организации такого взаимодействия, конституционные принципы соблюдения и защиты прав и свобод человека, законности, гласности и др. должны реализовываться в действующем законодательстве (ФЗ о полиции, ФЗ об участии граждан в охране общественного порядка1 н др.) н регулируемых ими прав оотнош ениях2. Заслуживает внимания предлагаемый проект Страте гни развития взаимодействия МВД России с институтами гражданского общества3, разработка которого предусмотрена Дорожной картой дальнейшего реформирования органов внутренних дел Российской Федерации, подготовленной расширенной рабочей группой при МВД России по дальнейшему реформированию органов внутренних дел4. Выполнение Дорожной карты предполагает совершенств ованне организационных механизмов реализации государственной программы Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка н противодействия преступности», утвержденной постановлением Правительства РФ5. Целью проекта Страте тин является определение магистральньтх направлений, цели, задач принципов такого взаимодействия, а так же предложение его возможных н перспектнвньгх направлений н форм развития. Стратегия исходит нз необходимости системной организации прямой н обратной связи с институтами гражданского общества, способствующей максимальному использованию общего потенциала в сфере борьбьг с преступностью, обеспечения правопорядка, прав н свобод граждан н установления общественного контроля за органами внутренних дел. В числе 1 Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http:// www.pravo.gov.ru. (дата обращения 21 мая 2016 г.). 2 См.: Ястребова А.И. К вопросу о взаимодействии общественных организаций и органов полиции в сфере охраны общественного порядка в Российской Федерации // Вестник Московского университета МВ Д России. 2016. №3. С. 92-93. 2 См.: Зимин А.В. Стратегия развития взаимодействия МВД России с институтами гражданского общества (проект) // Труды Академии управления МВД России. 2015. № 2 (34). С. 9-15. 3 Дорожная карта дальнейшего реформирования органов внутренних дел Российской Федерации. Эл. ресурс: Официальный сайт МВД России. URL: https://mvd.ru/mvd/documents/829054 (дата обращения 15 апреля 2015 г.). 4 Государственная программа РФ «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности», утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 345 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http:// www.pravo.gov.ru.(дата обращения 28 апреля 2016 г.). целевых ориентиров развития указанного взаимодействия в сфере обеспечения правопорядка предполагаются повышение уровня эффективности противодействия преступности и обеспечения правопорядка; формирование системы общественно-государственного партнерства и повышения уровня доверия граждан к органам внутренних дел; эффективное функционирование механизма общественного контроля за деятельностью полиции. Достижение таких целей обеспечивается посредством решения задач, связанных с совершенствованнем организационно-правовьгх основ анализируемого взаимодействия; повьгшением уровня открыто сш и прозрачности деятельности полиции в догтустимьгх законом пределах; ннф ормацнонньгм обеспечением процесса взаимодействия и его результатов с целью стимулирования к нему сотрудников органов внутренних дел и представителей общественности, а также граждан611. В рамках решения таких задач следует активнее привлекать общественность к мероприятиям по обеспечению безопасности и правопорядка в общественных местах и в период проведения избирательньгх кампаний, различных массовьгх гтубличньгх мероприятий; оказанию содействия полиции в осуществлении розьгска лиц, находящихся в розыске и пропавших без вести, включая несовершеннолетних; в предупреждении, вьгявлении и пресечении противоправной деятельности, в том числе экстремистского характера со стороны общественных формирований. С учетом изложенного обоснованно отмечается исследователями, что, государственная система обеспечения правопорядка не может успешно функционировать без помощи общественньгх объединений и граждан612. Перед ними стоит задача занять собственное место среди политико-правовых институтов, с одной стороны, отвечающее внутренним потребностям и интересам, а с другой - потребностям и интересам всего общества. Такая двойственная задача позволяет отнести деятельность общественных объединений к политической системе, которая устанавливает рамки взаимодействия государственных органов с участниками общественно- политических отношений613. Проводятся классификации форм сотрудничества субъектов гражданского общества с государством по следующим критериям: по степени участия субъектов гражданского общества в делах государства (непосредственное и опосредованное); по количеству участников взаимодействия (коллективные и индивидуальные формы взаимодействия); по направлениям реализации целей, лежащих в основе гражданского общества сонаправленные (государственно-частное партнерство) и разновекторные (индивидуальное предпринимательство); по направленности влияния на идеальные и материальные сферы бытия выделяются материальные (финансовая поддержка, благотворительность) и идеологические (пропаганда здорового образа жизни, лекции, семинары)614. Среди организационно-правовых форм участия субъектов гражданского общества в обеспечении правопорядка выделяют: нормотворчество (принятие законов на референдуме и нормотворчество органов местного самоуправления), правоохранительная деятельность (участие внештатных сотрудников, граждан в охране общественного порядка, защита имущества граждан работниками ЧОПов, защита прав граждан адвокатами и др.); осуществление правосудия судом с участием присяжных заседателей; общественный контроль, гражданская самозащита615. По сути, взаимодействие полиции с общественностью преследует цель расширить социальную базу правопорядка, активизировать различные формы самоуправления граждан в правоохранительной деятельности, расширить круг субъектов обеспечения правопорядка и способствовать снижению криминальных проявлений. Предметом взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями в сфере обеспечения правопорядка является организационно-правовое регулирование совместной деятельности данных структур по его обеспечению1. Таким образом, эффективность обеспечения правопорядка правоохранительными органами (в первую очередь полицией) достигается, в том числе посредством конструктивного сотрудничества с общественными формированиями. И для установления такого эффективного взаимодействия необходима соответствующая правовая база, которая в целом достаточно сформирована. Первостепенное место среди таких нормативных правовых актов занимает Конституция РФ, положения которой конкретизируются и развиваются в действующем законодательстве. В числе других нормативных правовых актов - ФЗ от 7 февраля 2011 года «О полиции», ФЗ от 19 мая 1995 года «Об общественных объединениях»2, ФЗ от 21 июля 2014 года «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»3, ФЗ от 2 апреля 2014 года «Об участии граждан в охране общественного порядка», ФЗ от 4 апреля 2005 года «Об Общественной палате Российской Федерации»4, Указ Президента РФ от 4 апреля 2006 года «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которьгх осуществляет 1 См.: Герасименко А.Н. Указ. соч. С. 15-21. 2 Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ (в ред. от 2 июня 2016 г.) «Об общественных объединениях» // Официальный интер нет-портал правовой информации. URL: http:// www.pravo.gov.ru. (дата обращения 13 июля 2016 г.). 2 Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»//Российская газета. 2014. 23 июля. 3 Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» (в ред. 28 декабря 2016 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http:// www.pravo.gov.ru. (дата обращ.ЗО декабря 2016 г.). Президент Российской Федерации, при федеральных службах н федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам», Указ Президента РФ от 23 мая 2011 года «Об общественных советах при МВД н его территориальных органах»616 н др. Безусловно, надлежащее правовое регулирование взаимодействия полиции н общественных формирования есть необходимое условие эффективного их сотрудничества в сфере обеспечения правопорядка, а до недавнего времени вообще отсутствовал единый правовой акт, регламентирующий участие общественности в охране правопорядка. Вместе с тем, следует реализовать комплекс мер, направленных на эффективное привлечение общественности к обеспечению правопорядка, в частности, принять ряд подзаконных правовых актов, направленных на реализацию федерального законодательства в рассматриваемой сфере; в разрабатываемых федеральных, региональных н местных программах по укреплению правопорядка н обеспечению общественной безопасности уделять особое внимание сотрудничеству государственных н правоохранительных структур с общественными формированиями. Конституция РФ (ст. 30) закрепляет право каждого на объединение н гарантирует свободу деятельности общественных объединений. Конституционные положения конкретизируются в действующем законод ательстве. В соответствии с ФЗ от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» (ст. 5-7) общественные объединения создаются на добровольной основе для реализации общих целей в различных организационно-правовых формах (общественная организация, общественное учреждение, общественный фонд, общественное движение, орган общественной самодеятельности, политическая партия). Заметное место среди них занимают общественные организации правоохранительной направленности, которые призваны активно сотрудничать с правоохранительными органами, в том числе в сфере обеспечения правопорядка. В России действуют более 43 тыс. таких объединений общей численностью свыше 412 тыс. человек617. Деятельность таких общественных формирований гарантирована ст. 30 Конституции РФ. Общественные объединения, участвующие в обеспечении правопорядка законодатель подразделяет на две группы: 1. Общественные объединения правоохранительной направленности как не имеющие членства общественные объединения, сформированные по инициативе граждан для участия в охране общественного порядка 2. Народные дружины как основанные на членстве общественные объединения, участвующие в охране общественного порядка во взаимодействии с органами внутренних дел (полицией) н иными правоохранительными органами, органами государственной власти н органами местного самоуправления (ст. 2 ФЗ от 2 апреля 2014 года «Об участии граждан в охране общественного порядка»). В целях реализации ст. 7 указанного закона приказом МВД России утвержден Порядок регистрации таких формирований, согласно которому Региональный реестр ведется территориальными органами МВД России на региональном уровне и формируется на основе информации, предоставляемой территориальными органами МВД России на районом уровне, которые ведут книгу учета заявлений о внесении народной дружины или общественного объединения правоохранительной направленности в региональньгй реестр618. По сведениям территориальных органов МВД России в 83 субъектах РФ сформированы региональные реестры народных дружин н общественных формирований правоохранительной направленности. В соответствующие учеты внесено порядка 8,5 тыс. народных дружин, в составе которых числится свыше 194 тыс. человек, в том числе 739 народных дружин из числа членов казачьих сообществ. С участием народных дружин в 2015 году раскрыто свыше 7 тыс. преступлений, выявлено более 372 тыс. административных правонарушений, задержано 286 тыс. правонарушителей, в том числе около 5,5 тыс. лиц, подозреваемых в совершении преступлений619. На МВД России возложена функция контроля за деятельностью народных дружин. Соответственно, территориальные органы МВД России по субъектам РФ обеспечивают участие подчиненных органов внутренних дел в осуществлении контроля за деятельностью народных дружин. В соответствии с приказом МВД России № 597 от 21 июля 2014 г.620руководители территориальных органов МВД России по субъектам РФ осуществляют согласование кандидатур командиров народных дружин, планов работы народных дружин, мест н времени проведения мероприятий по охране общественного порядка, количества народных дружинников, привлекаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации к участию в охране общественного порядка. Исторический опыт свидетельствует, что добровольные народные дружины были рождены творческим энтузиазмом масс и впервые возникли в Ленинграде в 1958 году. Это самые массовые общественные формирования, когда-либо существовавшие в нашей стране, осуществляющие охрану общественного порядка. Они пришли на смену бригад милу, ослабленному в период войны и не сумевшему восстановиться во многих регионах. Численность дружин интенсивно увеличивалась. Например, в Москве в начале I960 года было зарегистрировано 1810 дружин, к начал}7 1962 года имелось уже 2107 добровольных народных дружин621. На расширенном заседании коллегии МВД России 4 марта 2015 года Президент Российской Федерации В.В. Путин подчеркнул, что следует активнее задействовать и распространять лучший опыт добровольных народных дружин, которые созданы во многих субъектах Федерации, эффективно дополняют возможности органов внутренних дел622. На очередной коллегии МВД России 15 марта 2016 года глава государства особо отметил, что следует в полной мере использовать помощь общественности, законодательная основа для этого сформирована, и уже сейчас полиции помогают нести службу около 200 тысяч народных дружинников и казаков623. На необходимость дальнейшего развития сотрудничества полиции с общественностью обратил внимание в своем выступлении и Министр внутренних дел РФ В.А. Колокольцев, который подчеркнул, что сегодня наряду с подразделениями полиции активное участие в обеспечении правопорядка принимают общественные формирования. В 2015 году они объединили почти 420 тысяч человек. С их помощью раскрыто 18 тысяч престутшений, выявлено более 410 тысяч административньгх правонарушений, задержано свыше 320 тысяч нарушителей правопорядка624. Между тем необходимо установление законодательных критериев, определяющих принадлежность того или иного общественного объединения к субъектам обеспечения правопорядка. В числе таких критериев надлежит определить следующие: репутационно-результативный (продолжительность функционирования, сложившийся имидж и результативность деятельности), кадровый (участие в формировании действующих или бывших сотрудников правоохранительных структур, отсутствие криминальных лиц), профессионально-специализированный (наличие практического потенциала компетентной деятельности в определенной сфере правопорядка), нормативно-правовой (деятельность в соответствии с нормами законодательства и качественно подготовленными, соответствующими законодательству собственными учредительными документами), материально-технический (наличие материально-технической базы и потенциала для эффективного осуществления уставных задач). Под участием граждан в охране общественного порядка законодатель определяет оказание гражданами помощи органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам в целях защиты жизни, здоровья, чести и достоинства человека, собственности, интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, совершаемых в общественных местах (ст. 2 ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка».). Среди форм участия граждан в охране общественного порядка законодатель на первое место отводит содействие органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам, при осуществлении которого граждане вправе: информировать органы внутренних дел (полицию) и иные правоохранительные органы о правонарушениях и об угрозах общественному порядку; участвовать в мероприятиях по охране общественного порядка; участвовать в охране общественного порядка при проведении спортивных, культурно-зрелищных и иных массовых мероприятий по приглашению их организаторов; участвовать в работе координационных, консультативных, экспертных и совещательных органов (советов, комиссий) по вопросам охраны общественного порядка, создаваемых в органах внутренних дел (полиции) н иных правоохранительных органах, по их приглашению (ст. 8 ФЗ). Наряду с этим в законе (ст. 9-12) установлены н иные формы содействия граждан полиции (участие граждан в поиске лиц, пропавших без вести; внештатное сотрудничество с полицией; участие граждан в создании и деятельности общественных объединений правоохранительной направленности, целью которых является участие в охране общественного порядка, а так же их участие в создании и деятельности народных дружин). Такой ориентир закреплен и в ст. 10 ФЗ «О полиции», как уже упоминалось, согласно которой полиция в своей деятельности взаимодействует с общественными объединениями, организациями, гражданами. При этом полиция и общественные формирования должны друг другу оказывать содействие и помощь в обеспечении законности и правопорядка. На современном этапе в деятельности полиции одним из важнейших принципов, обеспечивающим вектор полиции к общественности и человеку, его правам и свободам, выступает общественное доверие и поддержка граждан (ч. 1 ст. 9 ФЗ «О полиции»). Реализация такого принципа нацелена на повышение доверия граждан к полиции и имиджа органов внутренних дел в целом. В законе «О полиции» установлено, что в случае нарушения сотрудником полиции прав и свобод граждан, полиция обязана в пределах своих полномочий принять меры по восстановлению нарушенных прав и свобод, в установленном порядке полиция приносит извинения гражданину, права и свободы которого были нарушены сотрудником полиции. Также одним из основных критериев официальной оценки деятельности полиции является общественное мнение (ч. б ст. 9 ФЗ «О полиции»). Министр внутренних дел России В.А. Колокольцев подчеркнул, что основным критерием эффективности деятельности органов внутренних дел является уровень доверия населения полиции. Результаты изучения общественного мнения показывают, что сохраняется тенденция увеличения количества граждан, уверенных в своей защищенности от преступных посягательств625. Таким образом, законодатель ориентирует полицию в своей деятельности на сотрудничество с общественными объединениями, что находит также отражение в законодательно установленной системе принципов участия граждан в охране общественного порядка (ст. 4 ФЗ об участии граждан в охране общественного порядка). В их числе - принципы добровольности; законности; приоритетности защиты прав и свобод человека и гражданина; права каждого на самозащиту от противоправных посягательств всеми способами, не запрещенными законом; взаимодействия с органами внутренних дел (полицией), иными государственными, правоохранительными органами, муниципальными органами; недопустимости подмены полномочий полиции, иных правоохранительных, государственных и местных органов власти. Кроме того, органы внутренних дел в состоянии инициировать создание новых, развитие действующих общественных объединений, а так же координировать объединение их усилий626. С учетом изложенного, в числе принципов взаимодействия полиции с общественными структурами в системе обеспечения правопорядка можно определить следующие: системности и регулярности; открытости и доверительности; взаимопонимания, уважения н ответственности участников взаимодействия; паритета, согласованности и координации в совместной работе; научной обеспеченности, плановости и законности627; взаимопомощи, сотрудничества и поддержке при решении задач по обеспечению правопорядка. Из перечисленных принципов взаимодействия в качестве базовых следует определить такие как доверие и партнерство, которые в комплексе формируют идеальную модель конструктивного сотрудничества органов внутренних дел и общественных объединений628. Следовательно, полиция при осуществлении своей деятельности, должна стремиться к формированию общественного доверия, поддержки ее населением, обеспечивая правопорядок, соблюдая и обеспечивая конституционные права граждан? продуктивно осуществляя сотрудничество с общественными формированиями. Среди факторов, обуславливающих низкую эффективность взаимодействия полиции и институтов гражданского общества выделяют резкое социальное расслоение общества, высокий уровень преступности и виктимизации населения, низкий уровень правовой культуры и образования населения, отсутствие государственной поддержки лицам, находящимся в социально опасном положении, нарастающее социальное напряжение в обществе в целом629. И приоритетными направлениями минимизации указанных негативных проявлений должны стать активные действия государства, в частности, полиции, суть которых должна сводится к оказанию помощи, содействия, поддержке и стимулированию общественных формирований к их участию в проведении мероприятий по охране правопорядка и профилактике правонарушений. Вопросам взаимодействия органов внутренних дел с общественными формированиями уделено достаточно внимание в научной литературе, где показана значимость такого взаимодействия как условия эффективного осуществления своих функций правоохранительными органами и общественными формированиями в сфере обеспечения правопорядка. Причем, создание общественных объединений правоохранительной направленности, активное привлечение граждан к охране общественного порядка (добровольные народные дружины, казачество н др.) н эффективное взаимодействие полиции с общественными формированиями различной направленности способствует как повышению профилактики противоправных проявлений и преступности, так и минимизации условий и сокращению количества правонарушений в целом. Исследователи зарубежного опьпа взаимодействия органов внутренних дел с общественными формированиями, приходят к еще более категоричным выводам о значимости участия общественности в деятельности полиции. Например, исследователь опьпа Кыргызстана приходит к выводу, что органы внутренних дел Кыргызстана без опоры на общественность не в состоянии эффективно осуществлять свою служебную деятельность630. Имеются достаточные основания для утверждения о том, что совместная деятельность граждан? общественных объединений и полиции в той или иной степени позволяет достичь положительного результата при комплексной оценке ситуации. С одной стороны, граждане доводят до сведения полиции свои соображения относительно того или иного события, дела, а с другой - сотрудники полиции с учетом всех обстоятельств дают конструктивную, компетентную оценку произошедшему событию. При этом процесс взаимодействия полиции с общественными формированиями предлагается выстраивать в несколько этапов631. Представляется, что с учетом разнообразия форм и направлений взаимодействия полиции и общественности, затруднительно выработать унифицированную модель и определить четкий алгоритм их сотрудничества, что не лишает возможности конструирования различных форм, моделей и направлений такого сотрудничества. В литературе выдвигается множество форм и направлений взаимодействия органов внутренних дел с общественными формированиями. В числе оптимальных направлений и форм такого взаимодействия можно выделить следующие: - совместный анализ состояния правопорядка и динамики правонарушений; - регулярный обмен информацией и передовым опьпом, содействие по информированию и повышению юридической грамотности населения; - участие в подготовке и экспертизе документов, аналитических обзоров и проектов правовых актов; разработка и реализация совместных целевых программ в сфере обеспечения правопорядка; - создание специальных советов, комитетов, комиссий, информационно- аналитических центров по взаимодействию полиции и общественных структур в сфере обеспечения правопорядка; - планирование и проведение совместных мероприятий (семинаров, конференций, круглых столов) по вопросам обеспечения правопорядка и профилактике правонарушений; - обучение членов общественных объединений эффективному применению средств н методов обеспечения правопорядка; - привлечение общественных формирований к реализации целевых программ н проведению мероприятий по обеспечению правопорядка; - мониторинг общественного мнения о деят ельности полиции; - содействие полиции в охране общественного порядка (проведение совместных рейдов, патрулирования, дежурство членов общественных объединений на избирательных участках при проведении выборов), пресечении, раскрытии преступлений и административных правонарушений; - осуществление общественного контроля за деятельностью органов внутренних дел (общественные советы при территориальных органах внутренних дел); - информирование граждан о деятельности полиции и общественных объединений в сфере обеспечения правопорядка, в т.ч. с использованием возможностей сети Интернет; - профилактика экстремизма, проведение профилактической работы с правонарушителями и лицами, находящимися в социально-негативной среде; - участие в правовой и профилактико-воспитательной работе с сотрудниками полиции, комплектовании кадрового состава; - поощрение членов общественных объединений, внештатных сотрудников полиции и граждан, отличившихся в охране общественного порядка; - отчет полиции перед населением о проделанной работе и др.632 В определенной мере обозначенные направления и формы взаимодействия закреплены в ст. 8 ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» как возможности граждан оказания содействия органам обеспечения правопорядка (информирование о правонарушениях н об угрозах общественному порядку; участие в мероприятиях по охране общественного порядка; участие в работе координационных, консультативных, экспертных н совещательных органов (советов, комиссий) по вопросам охраны общественного порядка, создаваемых в соответствующих правоохранительных органах), о чем уже упоминалось. На практике складываются различные формы совместной деятельности полиции н общественности по обеспечению правопорядка: добровольные народные н казачьи дружины, оперативные отряды н отряды содействия полиции, в том числе молодежные, внештатные подразделения дорожно- патрульной службы, например, дружины по охране общественного порядка, специализированные отряды дружинников (по линии ГИБДД), казачьи дружины («Казачья полиция»), студенческие отряды охраны общественного порядка н др., которые формируются н функционируют во многих субъектах России633. Именно с их помощью ежегодно раскрываются десятки тысяч преступлений, выявляются сотни тысяч административных правонарушений634. Органами внутренних дел в России осуществляется тесное сотрудничество с сотнями общественных объединений, что в современных условиях обуславливает актуальность систематизации таких формирований общественных объединений635. Законы об участии граждан в обеспечении правопорядка приняты в подавляющем большинстве субъектов РФ, изредка такие вопросы регламентированы постановлениями законодательных органов или высших исполнительных органов субъектов РФ. Как правило, порядок взаимодействия народных дружин с органами внутренних дел определяется совместным решением соответствующего органа внутренних дел и органа местного самоуправления. Особую значимость приобретают казачьи общества, которые оказывают содействие не только полиции (ст. 10 ФЗ о полиции), но и ввиду отсутствия муниципальной милиции, способствуют реализации конституционной функции муниципальных органов по обеспечению правопорядка (ст. 132 Конституции РФ) на основе заключаемых с ними соглашений о взаимодействии для участия казачьих дружин в охране правопорядка1. Однако практика работы казачества, увы, имеет и негативный опьп. К примеру, в 2013 году группа казаков, которая впоследствии была представлена как казачий патруль, осуществляла охрану правопорядка в районе Белорусского вокзала Москвы, выявляла места незаконной торговли. Казаки при их выявлении приступали к изъятию товара и погрузке его в заранее подготовленный автобус. Как утверждали казаки, автобус принадлежал ОБЭП, и все их действия с сотрудниками полиции были согласованы. Однако такой факт вызвал общественный резонанс и дал повод для суждения в прессе о том, что казаки стали инструментом для дележа рынка в весьма бойком для торговли месте столицы2. Роль муниципальных органов возрастает и при осуществлении их взаимодействия с народными дружинами, для оптимизации которого 1 Ильин П.О. Правовые и организационные основы деятельности казачьих обществ Российской Федерации в охране общественного порядка // Вопросы совершенствования деятельности полиции по охране общественного порядка. Сборник научных трудов ВНИИ МВД России. № 21. М„ 2014. С. 35-37. 2 См.: Цыбин Ю. Современное казачество России: «ряженная сотня» или опора для народа? Эл. ресурс: URL: http://www.liveintemet.ru/users/3019710/post262051009/ (дата обращения 23 октября 2016 г.). предлагается создание координационных органов (штабов) н установление за народными дружинами муниципального контроля при использовании ими муниципального имущества (помещений, материальных средств)636. В ряде субъектов РФ (Краснодарский край, Ставропольский край, Ростовская область, Волгоградская область) казачьи формирования активно привлекаются к обеспечению правопорядка при проведении массовых мероприятий и религиозных праздников. Так, в Краснодарском крае в каждом муниципальном образовании действуют казачьи дружины, которые под руководством сотрудников полиции участвуют в проведении рейдов по профилактике правонарушений, привлекаются к совместным комплексным мероприятиям по противодействию терроризму, охране правопорядка при проведении общественно-политических и иных массовых мероприятий637. Однако исследователями замечено, что, несмотря на принятый ФЗ от 5 декабря 2005 года № 154-ФЗ «О государственной службе Российского казачества»638 не вполне отработан механизм привлечения членов казачьих формирований к обеспечению правопорядка и взаимодействию с органами внутренних дел639. Обращается внимание и на то, что к охране правопорядка и общественной безопасности при проведении 1фупных массовых мероприятий в первую очередь привлекаются сотрудники частных охранных предприятий и служб безопасности, и в значительной меньше мере - члены общественных формирований640. Не менее значимая роль принадлежит добровольным молодежным дружинам, которые образованы более, чем в половине субъектов РФ, активно содействуют полиции в обеспечении правопорядка и профилактике преступности, участвуют в мероприятиях по обеспечению безопасности и правопорядка при различных ЧС, распространяют правовые знания и осуществляют патриотическое воспитание молодежи, включая пропаганду правомерного поведения и здорового образа жизни. При этом, вовлечение молодежи в правоохранительную деятельность рассматривается как форма содействия временной занятости молодых людей641. Таким образом, многие формы участия общественности в обеспечении правопорядка предполагают коллективное участие граждан (участие в соответствующих общественных (молодежных, казачьих и пр.) формированиях, работа в составе народной дружины и т.д.). Вместе с тем, важно обратить внимание и на индивидуальное участие граждан в обеспечении правопорядка, что осуществляется посредством добровольного участия в социально значимых работах и мероприятиях по охране общественного порядка, содействия правоохранительным органам профилактической работе с лицами, склонными к совершению правонарушений; внештатного сотрудничества с правоохранительными органами; участия в деятельности общественного пункта охраны правопорядка; оказание иной помощи органам внутренних дел в формах, не запрещенных законодательством. В связи с чем, важно правильно организовать работу участковых уполномоченных полиции по привлечению граждан к охране общественного порядка, которая в соответствии с п. 34 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции» и приказом МВД России №1166642 осуществляется в двух формах: участие в работе по подбору кандидатов в качестве внештатных сотрудников н руководство ими; взаимодействие с общественными объединениями и гражданами в сфере предупреждения правонарушений, обеспечении правопорядка н общественной безопасности643 644. В настоящее время формируются правовые основы, принципы н формы добровольного участия граждан в охране общественного порядка, оказании необходимого содействия органам внутренних дел. На практике известны различного рода формы и методы данной работы: - непосредственная реализация гражданами своих прав на защиту от противоправных посягательств; - содействие органам внутренних дел в распространении правовых знаний н проведении профилактической работы по предупреждению прав онаруш ений; - членство или участие в общественных объединениях, уставные цели которых предусматривают оказание содействия органам внутренних дел; - внештатное сотрудничество с органами внутренних дел в соответствии с законодательством Российской Федерации; - участие в деятельности общественных пунктов охраны порядка; - работа в составе возрождаемых народных дружинах645. В качестве передового зарубежного опьпа обеспечения правопорядка н общественной профилактики в литературе отмечаются такие приоритетные формы правоохранительной деятельности как: создание общественно государственных организаций в Японии; «корпус добровольных помощников полиции» в Гессене (ФРГ); программы «Соседский присмотр», применяемая в США, Великобритании, Канаде, Франции; добровольные молодежные отряды по поддержанию правопорядка (Лондон)646. При всей условности возможности внедрения таких форм сотрудничества полиции и общественности в России, следует согласиться с тем, что ощутимым препятствием в достижении эффективного взаимодействия полиции и общественности является так называемая «палочная система», когда основным критерием работы сотрудников полиции является процент раскрываемости преступлений647. Поэтому необходимо изменить критерии оценки работы органов внутренних дел, акцентировать их деятельность на профилактике правонарушений. Некоторые авторы обращаются к перспективности форм взаимодействия общественных формирований с органами внутренних дел посредством местного самоуправления, акцентируя на подчинении правоохранительных структур органам местного самоуправления648. Однако в современных условиях такой исходный посыл вряд ли возможен с учетом централизации полиции и сомнительности перспектив создания муниципальной милиции. Другие исследователи, делая акцент на взаимодействии органов внутренних дел и средств массовой информации, обосновано замечают, что они ориентированы на выполнение главной задачи - обеспечении правопорядка649. Обеспечение конституционного права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию и конституционное гарантирование свободы средств массовой информации (ст. 29 Конституции РФ) - важнейшая отправная точка для их деятельности и сотрудничества с государственными органами, включая органы внутренних дел. Законодательное регулирование деятельности средств массовой информации осуществлено в Законе РФ о средствах массовой информации, а также в ФЗ о порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации650. Действительно, роль средств массовой информации значима в механизме взаимодействия с органами внутренних дел, поскольку первые во многом оказывают влияние на общественное мнение населения о вторых. Средства массовой информации выступают инструментом профилактики преступности и правонарушений, информируют органы государственной власти, правоохранительные структуры и общественность о состоянии законности и правопорядка651. Механизм взаимодействия органов внутренних дел со средствами массовой информации определяется как совокупность взаимосвязанных компонентов управления; принципов, методов, организационной структуры и кадрового управления652. Специфика ведомственного нормативно-правового регулирования такого взаимодействия отмечена смещением обязанностей к полиции, а правомочий к средствам массовой информации, что не позволяет вести речь об их сбалансированном взаимодействии653. Среди основных направлений н организационно-правовых форм взаимодействия органов внутренних дел со средствами массовой информации выделяются: - информационное просвещение н воспитательное воздействие; - выявление н выражения общественного мнения; - нормотворческая н правоохранительная деятельность; - организация своевременного информирования общественности н сотрудников органов внутренних дел о результатах служебной деятельности н важнейших событиях жизни Министерства; - формирование позитивного общественного мнения о деятельности органов внутренних дел; - организация н координация работы ведомственных средств массовой информации, оказание нм методической помощи; - информирование руководства Министерства об освещении в средствах массовой информации деятельности органов внутренних дел1. Совместные усилия органов внутренних дел н средств массовой ннформацнн должны быть направлены на своевременное информирование населения о состоянии законности н правопорядка; опубликовании в средствах массовой информации сведений о состоянии преступности, своевременного опровержения недостоверной информации, проведение правовой агитации и пропаганды2. Кроме того, проведение брифингов, пресс- конференций, подготовка пресс-релизов, проведение круглых столов, пресс- клубов, совместные рейды по охране правопорядка органично дополняют возможные формы их взаимодействия. И организация такого взаимодействия должна базироваться на принципах конституционной законности, уважении 1 См.: Малушкина Н.С. Теоретико-правовые основы взаимодействия органов внутренних дел и средств массовой информации: автореф. дне. ... канд. юрид. наук. М., 1992. С. 9-10; Благоразумный А.А., Коробов В.Б. Организация общественных связей органов внутренних дел. М., 2003. С. 76-77. 2 Тагаева А.М. Организация взаимодействия органов внутренних дел со средствами массовой ннф ормацнн в сф ере противодействия экстремизму : по материалам Кыргызской Республики : автореф. дне. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 18-19. прав н свобод человека н гражданина, открыто сш н гласности, взанмоуваження н равноправия сторон сотрудничества н т.д. Еще в советской государственно-правовой доктрине проводилась идея сочетания режима гласности с конфиденциальностью, которая связывалась такими ключевыми аспектами как открытость органов власти, их активное информирование о своей деятельности, создание условий для всестороннего обсуждения тех или иных значимых общественно-политических вопросов654. И сегодня эти вопросы актуальны. В свою очередь оптимизация взаимодействия между органами внутренних дел и средствами массовой информации зависит от отношения сотрудничающих сторон друг к другу, наличия знаний, опьпа, умений и навыков сотрудничества, и, главное - понимание его сути и значимости. Исследователи правосознания молодежи предлагают активнее включать в механизм такого сотрудничества молодежь, отмечая, что подразделения органов внутренних дел должны эффективнее использовать возможности средств массовой информации, способствуя повышению эффективности участия молодежив охране правопорядка655. Важную роль в механизме взаимодействия полиции и общественных формирований в сфере обеспечения правопорядка выполняют общественные советы. В соответствии с ч. 2 ст. 20 ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», ч. 8 ст. 9 ФЗ «О полиции», Указом Президента РФ от 23 мая 2011 года «Об общественных советах при МВД и его территориальных органах» установлено, что Общественный совет при Министерстве внутренних дел России и общественные советы при территориальных органах МВД России образуются в целях обеспечения согласования общественно значимых интересов граждан России, федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных формирований н решения наиболее важных вопросов деятельности органов внутренних дел, в том числе полиции. Тем самым предназначением таких советов является согласование общественно значимых интересов государственных органов, включая органы внутренних дел, муниципальных органов, общественности н гражд ан, что способствует созданию благоприятных условий для укрепления правопорядка н снижения социальной, религиозной и межнациональной напряженности. Задачей таких советов является обеспечение учета предложений и мнения общественности в решении вопросов, связанных с укреплением и поддержанием правопорядка. Часть 7 статьи 9 ФЗ «О полиции» устанавливает, что общественные советы призваны обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан, федеральных и региональных органов государственной власти, местных органов власти, общественных объединений, правозащитных, религиозных и иных организаций, в том числе профессиональных объединений предпринимателей, для решения наиболее важных вопросов деятельности полиции посредством: 1) привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики в сфере охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и противодействия преступности; 2) участия в разработке и рассмотрении концепций, программ, инициатив общественных объединений и граждан по наиболее актуальным вопросам деятельности полиции; 3) проведения общественной экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам деятельности полиции; 4) обсуждения вопросов, касающихся деятельности полиции, в средствах массовой информации; 5) осуществления общественного контроля за деятельностью полиции. Для реализации таких форм сотрудничества организуются совместные семинары, круглые столы, занятия с представителями общественности, которые также приглашаются к участию в открытых совещаниях, коллегиях по подведению итогов работы подразделений органов внутренних дел, принимают участие в деятельности рабочих групп, советов, обсуждении и разработке различных программ, концепций, связанных с вопросами эффективного обеспечения правопорядка. Другой вопрос в эффективности функционирования таких советов, учеными вносятся конструктивные предложения по совершенствованию контрольных механизмов как в целом656, так и в системе МВД России, высказываются опасения, что общественный совет не должен быть «закрытым клубом» общественных деятелей, необходимо, чтобы каждый член общественного совета реально н продуктивно работал исходя нз той компетенции, которая определена законодательно для Общественного совета при МВД России657. Между тем в ст. 2 Ф3 «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» закреплено, что общественный контроль осуществляется за деятельностью в области обеспечения обороны страны н безопасности государства, общественной безопасности н правопорядка, за деятельностью полиции, других правоохранительных органов. Доктринальное понимание общественного контроля проводится с позиции его рассмотрения как функции гражданского общества, вида социального контроля н конституционно-правовой института658. Среди форм общественного контроля: осуществление общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы, иные формы, а также закон предусматривает его проведение в таких формах взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления, как общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания н др. Субъектами общественного контроля за деятельностью полиции в соответствии со ст. 9 указанного Закона являются: Общественная палата РФ; общественные палаты субъектов РФ; общественные палаты (советы) луниципальных образований; общественные советы при федеральных н региональных государственных органах, включая МВД России н его территориальные органы Однако представляется необходимым включить в перечень таких субъектов (ст. 9) так же негосударственные объединения н граждан, что следует из содержания н целей общественного контроля, а название закона, учитывая его достаточно детальное содержание, уточнить, исключив из него слова «основы». Для сравнения, например, ФЗ от 7 мая 2013 года «О парламентском контроле» фактически регламентируя такой контроль на федеральном уровне, вовсе не исключает осуществление такого контроля в субъектах РФ, которые принимают соответствующие законы, регулируя такие вопросы в регламентах своих законодательных органов, развивая положения федерального закона, что предполагает расширение числа н субъектов парламентского контроля в этом законе, что выше предлагалось. Следует расширить и объекты общественного контроля, включив в их число не только публичные институты, а также коммерческие и некоммерческие организации, деятельность которых может причинить общественный вред (см. приложение № 2). Из анализа действующего законодательства н практики следует, что эффективное осуществление своих функций полицией и общественными формированиями во многом обусловлено их конструктивным сотрудничеством в различных формах, что позитивно отразится на качественном укреплении конституционного правопорядка н эффективности обеспечения прав человека н гражданина в России. Другой вопрос - что намечается необходимость принятия унифицированного законодательного акта, регулирующего взаимодействие правоохранительных органов н общественных формирований, которое пока регламентируется несколько разрозненно н со временем потребует консолидированной регламентации. Таким образом, в современных условиях постепенно формируется конструктивный механизм взаимодействия полиции н общественности. Его востребованность обуславливается не только необходимостью повышения эффективности профилактики правонарушений, но н укреплением сотрудничества государственных н негосударственных структур в сфере обеспечения правопорядка. Современные тенденции общественногосударственного развития ориентируют публичную власть н общественные формирования находить точки соприкосновения н вырабатывать эффективные формы н модели их конструктивного сотрудничества. Для этого необходимо создавать условия посредством унифицированного законодательного регулирования вопросов сотрудничества полиции н общественных организаций, установления четких критериев эффективности их взаимодействия, стимулирования участников механизма взаимодействия для совместного решения задач н осуществления функций, направленных на качественное обеспечение правопорядка в РФ. Успешная реализация обозначенных мероприятий по оптимизации взаимодействия полиции н общественности позволит повысить эффективность обеспечения правопорядка публичными структурами в целом, а также повысить имидж и уровень доверия общественности к органам внутренних дел, оптимизировать механизм их взаимодействия, а также активизировать процессы самоорганизации институтов гражданского общества и развития общественного контроля в системе МВД России. Таким образом, в анализируемом механизме специализированные органы обеспечения правопорядка, функционирующие под общим руководством Президента России, образуют единую систему, выступающую организационно-оперативной и силовой составляющей обеспечения правопорядка. Наибольший удельный вес среди них занимают органы внутренних дел, которые самостоятельно и в сотрудничестве с другими субъектами, непосредственно обеспечивают правопорядок на всей территории Российской Федерации. В целом значение такого сотрудничества нельзя принижать, поскольку деятельность органов внутренних дел в механизме обеспечения правопорядка становится более продуктивной при их взаимодействии с другими органами публичной власти, а также общественными формированиями. В современных условиях эффективность обеспечения правопорядка полицией имеет особо значение во взаимодействии органов внутренних дел с муниципальными органами, что наиболее ярко проявляется при организации и проведении публичных манифестаций, избирательных кампаний, профилактике правонарушений, чрезвычайных ситуаций. Именно органы внутренних дел непосредственно реализуют положения главы 2 Конституции РФ, соблюдая и охраняя конституционные права человека и гражданина (ст. 20-27, 30-32 Конституции РФ), осуществляя их государственную защиту (ст. 45 Конституции РФ) и обеспечивая процессуальные права специальных субъектов (ст. 47,48,49,51,52,53 Конституции РФ).
Еще по теме 4.3 Консттуционно-правовые аспекты сотрудничества органов внутренних дел с общественными формированиями в сфере обеспечения правопорядка: основные направления и формы осуществления: