2.3 Конституционно-правовые поощрение и принуждение как средства обеспечения правопорядка
Конституционно-правовые основы н исходные ценностные установки исследуемого механизма влекут необходимость определения наиболее эффективных конституционно-правовых средств (инструментов) обеспечения правопорядка, среди которых особое значение имеют меры стимулирующего, превентивного и принудительного характера. Такие конституционно-правовые средства реализуют уполномоченные субъекты обеспечения правопорядка, которые в тех или иных случаях вынуждены применять как меры правового стимулирования (поощрение, убеждение, льготы, преференции) к участникам правоотношений, ориентирующих их на правомерное поведение, так и меры конституционно- правового принуждения в целях поддержания, укрепления и восстановления конституционного правопорядка. В первом случае работает превентивная, профилактическая составляющая системы обеспечения правопорядка, которая стимулирует и ориентирует участников правоотношений на социально-полезное и правомерное поведение, способствуя процессу формирования и укрепления правопорядка. Во втором случае происходит принуждение (понуждение) субъектов правоотношений вести себя должным образом, оказание им организационно-управленческой помощи в целях обеспечения (восстановления) правопорядка. Между тем в рассматриваемой паре противоположенных категорий основное внимание российских правоведов привлекает принуждение (наказание), в то время как поощрение зачастую упускается из виду. Хотя еще древнеримский Уль пиан отмечал, что стремиться сделать людей порядочными нужно не только страхом наказания, но и поощрениями, дарами, обретая истинную философию316. П.А. Сорокин верно подчеркивал: «в то время как наука о преступлении и наказании выросла до громадных размеров н получила характер гипертрофический, наука о подвигах н наградах или, если угодно, наградное право даже н не значится в числе научных дисциплин»317. Поэтому вполне обоснована необходимость анализа государственно-правового поощрения, включая конституционно-правовое регулирование наград государства318. Вместе с тем, не менее распространенным способом правового воздействия является правовое убеждение, который влияет на формирование н поощрений, н рекомендаций, н дозволений, н запретов. Правовое убеждение рассматривается исследователями н как форма правового стимулирования, н как правовое средство319. Безусловно, оно формирует уважение к праву, влечет его признание н восприятие320. Однако метод убеждения в минимальной мере регламентирован правовым! нормами, в большей мере он сопряжен мероприятиям! н средствами организационно-правового характера (правовое воспитание, правовое обучение, пропаганда и пр.). В свою очередь метод поощрения предельно регламентирован нормами права и осуществляется посредством реализации соответствующих правовых средств. С учетом изложенного и того обстоятельства, что главной целью правового регулирования является установление и укрепление правопорядка, наибольший интерес и действенный эффект представляет правовое стимулирование в виде поощрения, имеющее более предметное содержание и правовую регламентацию. Проблематике правового стимулирования (поощрения) посвящено множество исследований как в теории государства и права321, так и в отраслевых юридических науках322. Создание механизма стимулирования правомерного поведения средствами, исключающими принуждение, расширяет возможности добросовестного исполнения правовых норм. Право признает человека высшей ценностью и ориентирует его на правомерное поведение, правовую активность, чему способствует правовое стимулирование323. Действительно, правовое поощрение наряду с государственно-правовым принуждением является необходимым и действенным средством для эффективного функционирования правовой системы и обеспечения конституционного правопорядка в целом. Поощрение позитивно воздействует на правосознание индивида, влечет заинтересованность в получении определенных благ, стимулирует позитивными средствами к воздержанию от противоправного поведения324. Следовательно, институт правового поощрения предназначен сформировать позитивные правовые побужения, направленные на обеспечение правомерного поведения н поддержание конституционного правопорядка участниками общественных отношений. С учетом того, что правовое поощрение н правовое стимулирование зачастую отожествляют, подчеркнем еще раз необходимость четкого их разграничения. Более фундаментальной категорией выступают правовые стимулы, включающие различные субъективные права, поощрение, убежение, льготы, которые системно формируют мотивацию к правомерному поведению325. Правовой стимул представляет собой правовое побужение к законопослушному поведению, создаваемое для удовлетворения собственных интересов субъекта режима благоприятствования, основанное на свободе выбора, взаимной выгоде общества н личности, позитивно-созидательных началах326. Правовой стимул есть установленный законодательством институт, способствующий возрастанию мотивации к правомерному поведению, его назначение - выработать мотивацию у субъектов общественных отношений вести себя правомерно. Однако н правовые ограничения (принужения, запреты, ответственность) побуждают человека воздерживаться от совершения правонарушений327. Следовательно, рассмотрение стимулов в связке с ограничениями как сдерживанием противоправного поведения, способствует полноценному их уяснению328. Причем, парное рассмотрение принуждения с поощрением встречается и в отраслевых правовых исследованиях329. Определяя правовое поощрение, можно занять позицию, что это есть форма правового стимулирования и мера юридического одобрения добровольно заслуженного поведения, в результате чего субъект вознаграждается, для него наступают благоприятные последствия Разнообразные меры поощрения - важнейшие рычаги государственного контроля, достигающие цели права330. Если говорить о конституционно-правовом поощрении как разновидности правового поощрения, то в последнее время такая разновидность правового поощрения приобретает достаточные основания, появляются отдельные исследования, раскрывающие те или иные меры конституционно-правового поощрения331. Вместе с тем, в юридической науке конституционно-правовое поощрение и его меры изучены недостаточно. В основном правовые исследования концентрируются либо на теоретических аспектах поощрения, либо проводятся в сфере регулирования административного, налогового, уголовного и других отраслей права, о чем упоминалось. В системе мер конституционно-правового поощрения следует выделить: - награждение государственной наградой (высшие звания - Героя Российской Федерации и Героя Труда Российской Федерации, ордена и медали Российской Федерации, почетные звания Российской Федерации, знаки отличия Российской Федерации); - получение государственной премии, что влечет необходимость осознания получателем значимость не только материального, но н доверительного стимулирования органов государства его достижений с перспективой на их дальнейшее развитие н укрепление332; - предоставление Президентом РФ гражданства за особые заслуги перед Российской Федерацией, что предполагает не только правомерное, но н социально полезное поведение гражданина для Российского государства; - осуществление помилования Президентом России, что предполагает осознание своей вины помилованным н оценку благоприятного для него властного акта (веления), тем самым ориентирующего его на соответствующее правомерное н социально значимое последующее поведение. Представленный перечень вряд ли является исчерпывающим, но даже н в предложенном виде он показывает, как становится заметна роль мер конституционно-правового поощрения в качестве эффективного инструмента поддержания н обеспечения конституционного правопорядка. В качестве поощряемых могут выступать не только физические лица, но н органы государственной власти, н публично-территориальные образования, как например, субъекты Российской Федерации, достигшие наилучгггнх результатов по социально-экономическому развитию территорий, которым представляются межбюджетньге трансферты в целях стимулирования темпов их социально-экономического развития333. В правовых исследованиях вьгявляются отличия конституционно- правового поощрения от смежных отраслевых поощрений. Так, например, в административном праве такие отличия выделяются по правовой основе, целям, определенности субъектного состава поощряемых и их статуса (общий или специальный), устойчивости связи государства с награждаемым, по официальному доведению информации о поощрении до неограниченного круга лиц334. Таким образом, важнейшим средством стимулирования к правомерному поведению и поддержанию правопорядка являются меры конституционно-правового поощрения, которые ориентирует субъектов общественных отношений на должное соблюдение правовых норм и поддержание правопорядка. Второй стороной медали, выступающей наряду с «пряником» (методом убеждения, поощрения) инструментом обеспечения правопорядка, является метод «кнута» - конституционно-правовое принуждение, которое применяется тогда, когда поощрение н убеждение не достаточны для обеспечения правомерного поведения субъектов правоотношений н поддержания правопорядка. Если говорить о правовом принуждении, то, разумеется, его предмет носит более широкий характер, распространяется на многие отрасли российского права. Соответственно, можно вести речь разновидностях мер правового принуждения, которые можно сгруппировать по отраслевому признаку (конституционное, административное, уголовное, дисциплинарное принуждение и др.). Конституционно-правовое принуждение как конституционно-правовое явление сформировалось в конституционной доктрине относительно недавно. Одним из первых его выделил А.Н. Кокотов, обратив внимание на то, что в конституционном праве встречаются не только меры ответственности, но и меры пресечения, защиты, восстановления прав335. Рассматривая институт конституционно-правового принуждения, важно обратить внимание, что за последние годы активизировалось иссл ед ов ание государств енно-пр ав ов ого (конституционно-пр ав ов ого) принуждения, причем зачастую авторы рассматривают его во взаимосвязи или в системе государственного принуждения, или правового принуждения, или как средство обеспечения законности и правопорядка336 337. Действительно, государственное принуждение является процессом, обеспечивающим социальный порядок. Правопорядок определяет природу государственного принуждения, которое является необходимым атрибутом механизма обеспечения правопорядка, его содержание является показателем цнвнлизов анно сиг. Конституционно-правовое принуждение рассматривается как вид государственно-правового принуждения, состоящий в применении в особом процессуальном порядке установленных нормами конституционного права принудительных мер, преимущественно организационно-правового характера, к публично-ЕЛастным субъектам при нарушении или угрозе нарушения принципов конституционного строя Российской Федерации в целях защиты и восстановления конституционного правопорядка и законности338. Вместе с тем, конституционно-правовое принуждение не сводится только к разновидности государственно-правового принуждения, поскольку имеет публично-правовой характер. Высказывается мнение, что конституционно-правовое принуждение не применимо к высшим органам государственной власти, которые связаны собственной повелевающей волей н являются обязанными только перед государством. Действия высших органов государственной власти могут быть оспорены только в Конституционном Суде РФ н лишь при наличии спора о компетенции339. Не оспаривая последний тезис н признавая исключительный характер таких явлений, представляется необходимым уточнить, что применение принуждения к высшим органам власти в определенных случаях возможно. Например, когда Президент РФ отменяет акты Правительства РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ) или отправляет его в отставку (ст. 117 Конституции РФ), отклоняет представленный ещ на рассмотрение федеральный закон при несогласии с его содержанием и/или усмотрении возможной его неконституционности (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ), либо возвращает его в парламент, обнаружив нарушение процедуры его принятия. В таких случаях глава государства принуждает Правительство или парламент поступить определенным образом (устранить противоречия, пересмотреть свою позиции или преодолеть несогласие Президента РФ), что свидетельствует о многообразии мер такого принуждения. Разнообразие мер конституционно-правового принуждения позволяет его классифицировать по следующим критериям: - по субъектам применения принуждения - государственное, осуществляемого государственными органами; муниципальное, применяемое муниципальными органами власти и общественно-правовое, реализуемое институтами гражданского общества. - по основаниям применения - связанное с правонарушением, основанием которого являются совершение правонарушения и не связанное с таковым (чрезвычайные обстоятельства, природные явления и пр.). - по институтам конституционного права (принуждение в сфере правового статуса личности, федеративных отношений, государственноправового механизма, в законодательном н избирательном процессах и т.д.). Вместе с тем, основная часть применения мер конституционно - правового принуждения все же реализуется по отношению к органам государственной власти субъектов РФ. Поэтому, имеет смысл сконцентрировать внимание на рассмотрении конституционно-правового принуждения в системе федеративных отношений, которое направлено на их стабилизацию и гармоничное развитие. Соответственно, и меры такого принуждения применяются, как правило, федеральными органами власти к органам власти субъектов РФ за ненадлежащее осуществление ими своих полномочий или в случае невозможности самостоятельной реализации ими своих полномочий. Хотя, безусловно, меры анализируемого принуждения не ограничены рамками отношений Федерации с субъектами, они присутствуют, как уже отмечалось, и в отношениях Президента РФ с Правительством РФ (отставка Правительства РФ, отмена его актов), в законодательном процессе (отклонение или возвращение закона Президентом РФ), в избирательном процессе (признание выборов недействительным или не состоявшимися, восстановление гражданина в статусе кандидата), в других конституционно-правовых отношениях (например, отмена решения о принятии лица в российское гражданство). В доктрине выделяются следующие формы конституционного правового принуждения: конституционно-правовое предупреждение, конституционно -прав ово е пре сеч ение, конституционно-пр ав ов ое восстановление н конституционно-правовая ответственность340. Некоторые авторы дополняют этот перечень мерами конституционно-прав ово го обеспечения341. Первая форма представляет собой выраженное в письменной форме официальное распоряжение, рекомендацию (предупреждение, предписание, протест, представление, предостережение) уполномоченных субъектов о необходимости прекращения противоправного деяния либо отмене (аннулировании, приостановлении) противоречащего федеральному законодательству правового акта в установленный срок. Вторая форма применяется с целью прекращения ненадлежащего осуществления публично-властных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не преследует карательной цели н не требует наличие вины субъекта (приостановление действия акта исполнительного органа власти субъекта РФ, отрешение от должности главы субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента РФ)342. Третья форма применяется к органам власти субъектов Российской Федерации с целью восстановления должного осуществления соответствующих государственных полномочий, восстановления правопорядка н обеспечения прав граждан, когда региональные органы власти отсутствуют или не способны эффективно выполнять свои полномочия (введение временной финансовой администрации в субъекте РФ, временное осуществление федеральными исполнительными органами отдельных полномочий исполнительных органов власти субъекта РФ, передача полномочий органов государственной власти субъекта РФ создаваемым специальным органам управления территорией, признание правового органа государственной власти субъекта РФ неконституционным, недействующим или недействительным). Иными словами, целью таких мер является восстановление прав н свобод субъектов конституционных прав оотнош еннй. Примером восстановления в избирательном праве является обращение избирательной комиссии в суд с требованием отменить решение о регистрации кандидата. Восстановительной мерой является приведение в равное положение всех зарегистрированных кандидатов. Особо стоит отметить такое явление как признание выборов недействительными343 в случае, если допущенные при проведении голосования или подведении его итогов нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления избирателей. В таком случае признание выборов недействительными, одновременно является н мерой пресечения, н мерой восстановления избирательных прав граждан344. Четвертая форма представляет собой вид конституционно-правового принуждения, состоящий в применении в особом процессуальном порядке уполномоченным на то субъектом, конституционных мер ответственности (санкций), в виде досрочного прекращения полномочий, к органам и должностным лицам субъектов РФ, совершившим конституционное правонарушение (роспуск парламента субъекта РФ и/или отрешение от должности руководителя субъекта РФ)345. В системе федеративных отношений в числе мер конституционноправового принуждения выделяют институт федерального вмешательства, введение временной финансовой администрации, временное осуществление федеральными органами власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов РФ, введение военного или чрезвычайного положения, меры конституционно-правовой ответственности. Основная часть таких мер призвана обеспечить или восстановить конституцнонньпт правопорядок, поэтому следует подробнее остановиться на федеральном вмешательстве и иных схожих с ним мерах федерального воздействия. Общим условием активизации механизма федерального вмешательства является неспособность региональных властей самостоятельно устранить нарушение конституционного порядка без участия федеральных органов власти346. Особое внимание следует уделить чрезвычайным формам воздействия на субъекты правоотношений, подвергающих опасности или нарушающих установленный правопорядок, которые обобщенно называются федеральным принуждением. Так, В.Е. Чиркин относит к ним четыре формы чрезвычайное положение, президентское правление, институт федеральной интервенции (вмешательства) в дела субъектов, приостановление собственного управления субъекта Федерации.347 В федеративных государствах обычно предусматриваются конституционные основания для вмешательства федеральной власти в дела субъектов федерации в случаях неправомерных действий органов власти субъектов федерации, восстаний, массовых беспорядков. В США неоднократно федеральные власти вводили войска на территорию штатов для наведения конституционного порядка, в Индии в аналогичных целях в отдельных штатах вводилось прямое президентское правление. В литературе применительно к указанным случаям используются термины «федеральное вмешательство», «интервенция». Представляется более удачным термин «федеральное воздействие». Под федеральным воздействием следует понимать правовой институт, содержащий в себе систему норм, закрепляющих основания, порядок н формы воздействия федеральных органов власти на органы власти субъектов федерации в случае совершения ими конституционных правонарушений или при угрозе наступления последних в целях охраны интересов общества н союзного государства348. Федеральное воздействие состоит в понуждении субъектов Федерации, к исполнению возложенных на них обязанностей или в применении к их органам или должностным лицам дополнительных лишений (ограничений) в законодательно установленном порядке. Как подчеркнул Президент РФ в одном нз своих первых посланий Федеральному Собранию России, подобные институты есть во многих федеративных государствах, они применяются крайне редко, но само их наличие служит надежной гарантией четкого исполнения Конституции и федеральных законов349. Таким образом, суть федерального вмешательства состоит в понуждении субъектов Федерации к исполнению возложенных на них обязанностей или применение к их органам или должностных лиц дополнительных ограничений. Как верно подмечено, такие принудительные меры осуществляется Федерацией для приведения внутренних дел субъекта РФ в конституционный порядок350. Россия уже знает примеры введения прямого федерального правления, например, в Чечне была образована Администрация Чеченской Республики, руководитель которой назначался и освобождался от должности Президентом России351. Под правовым институтом федерального вмешательства понимается институт конституционного права, представляющий собой совокупность норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе взаимоотношений федеральных и региональных органов государственной власти, которые сводятся к определению оснований и порядка применения специальных мер принуждения федеральными органами власти к региональным органам власти. И.В. Гончаровым обстоятельно показана двойственная природа института федерального вмешательства, который одновременно выступает и мерой конституционного принуждения, и мерой конституционно-правовой ответственности352. В науке конституционного права дискуссионным является вопрос о самостоятельности данного правового института. В некоторых странах конституционно он отнесен к разновидности чрезвычайного положения (Индия, Бразилия), поэтому, является видом государственно-правового института чрезвычайного положения в его мягкой (по характеру) и региональной (по типу) форме353. Другие ученые отмечают наличие сходства института президентского правления с режимом чрезвычайного положения354. Представляется, что, несмотря на сходство рассматриваемых институтов, все же не следует их отожествлять или включать их в состав какого-то одного. Следует согласиться с тем, что вмешательство в дела субъектов есть особая процедура, отличная от объявления чрезвычайного положения355. Действительно, федеральное принуждение, и по характеру, и по системе используемых средств не соответствует основным признакам института чрезвычайного положения, что их отличает: при чрезвычайном положении органы государственной власти субъекта, как правило, не отстраняются от выполнения своих функций, в то время как в условиях федерального вмешательства эти органы либо распускаются, либо попадают в прямое подчинение Федерации; в случае введения мер федерального вмешательства временно меняется система разграничения предметов ведения и полномочия Федерации и субъектов, чего нет при чрезвычайном положении; характер мер, вводимых при федеральном вмешательстве, как правило, указывает на неспособность региональных властей осуществлять государственное управление либо на прямые нарушения федерального законодательства вследствие беспорядков, восстаний либо невыполнения субъектами предписания федерального законодательства356. И потом, н чрезвычайное положение, н федеральное вмешательство имеют разные цели, первое направлено на устранение возникших неблагоприятных последствий, второе - на восстановление правопорядка н привлечение к ответственности виновных лиц357. В юридической литературе не сложилось единодушного мнения в отношении федерального вмешательства. Так, В.Е. Чиркин отмечает, что даже если этот институт не применять, само его существование может оказать положительное влияние на упорядочение отношений Федерации и ее субъектов. Конечно, для этого нужно, прелюде всего, чтобы сама федеральная власть соответствовала высоким критериям общечеловеческих ценностей358. М.С. Саликов федеральную интервенцию называет крайней формой федерального вмешательства359. А.Н. Домрин отмечает, что содержание правового института федерального вмешательства определяется самой природой федеративного устройства, которая предполагает не только разделение предметов ведения, но н диктует необходимость обеспечения единства экономической н политнко-правовой организации союзного государства, закрепление механизмов государственной интеграции, объединяющей субъектов Федерации. Данный институт, таким образом, является признаком подлинно федералистских отношений в федеративном государстве360. И, действительно, Конституцией России должен быть установлен действенный механизм реагирования на неадекватные действия, как составных частей Федерации, так н самой Федерации. Можно согласиться с тем, что институт федерального вмешательства должен включать в себя целый комплекс мер (политического, экономического и др. воздействия), в том числе и такую исключительную меру, как федеральная интервенция, порядок реализации которой должен быть строго регламентирован федеральным законодателем361. В свое время предлагалось принят е федерального закона «О федеральном вмешательстве», предусматривающего: основания и порядок введения конкретных мер федерального вмешательства; перечень этих мер; орган, уполномоченный вводить названные меры; срок действия мер федерального вмешательства; ограничение правомочий региональных органов государственной власти; органы, образуемые для осуществления мер федерального вмешательства, их полномочия, подчиненность и отв етств енность362. Признавая необходимость принятия названного федерального закона, подчеркнем, что федеральное вмешательство - это лишь одно из направлений конституционно-правового принуждения, где федеральные органы власти - субъекты применения конституционного принуждения, а законодательные и исполнительные органы субъектов РФ, претерпевающие неблагоприятные последствия - его объекты. Следует согласиться и с тем, что граждане не должны и не могут выступать в качестве объектов такого принуждения363. Если понимать под федеральным вмешательством такую крайнюю форму, как военное вмешательство, то ее нельзя поддержать. Возможность введения чрезвычайного положения предусмотрена большинством конституций федеративных государств. Однако данный способ не является способом, связанным с установлением специфических отношений Федерации и субъектов. Он может применяться не только в Федерациях и не обязательно в целом на территории всего субъекта Федерации. Остальные способы применяются только в Федерациях, связаны с федеративными отношениями и используются только в целом на территории одного или нескольких субъектов364. Статья 88 Конституции РФ устанавливает возможность введения чрезвычайного положения на территории всей России или в отдельных местностях. Чрезвычайное положение вводится Президентом РФ в соответствии с ФКЗ «О чрезвычайном положении»365. В зарубежных федерациях чрезвычайное положение вводилось часто в развивающихся странах, в том числе на всей территории страны н в некоторых субъектах в связи с общественными беспорядками, сепаратистскими выступлениями, стихийными бедствиями (Индия, Канада, Малайзия). Конституция РФ не предусматривает возможности введения президентского правления. В СССР такая новелла вводилась в текст Конституции 1977 г. при ее изменении в 1990 году, но на практике она не применялась. Ряд положений Конституции РФ (ч. 4 ст. 78, ч. 2 ст. 80, ст. 85) позволяет федеральным органам, в первую очередь Президенту РФ как гаранту Конституции РФ, прав н свобод человека н гражданина, оказывать решительное влияние на субъекты Федерации н установление конституционного правопорядка. В Конституции РФ закрепляется важнейшая роль Президента РФ по обеспечению согласованного действия органов государственной власти, что свидетельствует о его функции арбитра в вертикальном разделении государственной власти. Конституционные полномочия Президента РФ проявляются в его праве использовать согласительные процедуры при разрешении разногласий между федеральными н региональными органами, а при не достижении такового передавать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. В соответствии с ч. 2 ст. 85 Конституции РФ Президент России вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод граждан. И Президент России фактически неоднократно использовал данное полномочие в случае превышения главами исполнительных органов субъектов Федерации своих конституционных полномочий, приостанавливал действие актов исполнительных органов власти субъектов России, предложив соответствующим должностным лицам привести их в соответствие с федеральным законодательством366. В этой связи не вызывает сомнений обоснованность определения Президента РФ как основного субъекта применения мер федерального вмешательства367, выполняющего ключевую роль в механизме обеспечения правопорядка, о чем пойдет речь в последующем. Что касается такой жесткой меры федерального воздействия как ликвидация субъекта РФ как самостоятельного образования, то она не может быть поддержана. Такие антидемократические меры не отвечают конституционным принципам территориальной целостности, равноправия субъектов РФ, противоречат Конституции РФ, могут привести к весьма негативным последствиям. И, безусловно, ошибочна и неправильна трактовка отдельными исследователями положений ч. 5 ст. бб Конституции РФ как отсутствие запрета на ликвидацию субъекта РФ368. Кроме того, безусловно, недопустимо включать в механизм конституционного принуждения такие меры как введение блокады, установление репараций, экономических санкций против субъекта РФ и др. Эти меры международно-правового характера недопустимы во внутригосударственных отношениях. При этом действенной мерой воздействия остается судебный финансовый контроль. В федеративном законодательстве России предусмотрен широкий тфуг способов федерального воздействия на субъекты РФ с целью обеспечения единства государственной власти и конституционного правопорядка, о чем уже отмечалось. Среди них введение военного и чрезвычайного положения; применение разнообразных превентивных мер, мер пресечения, мер ответственности (приостановление и отмена актов, вынесение главой государства предупреждения и роспуск законодательного органа субъекта РФ, отрешение от должности главы субъекта РФ и др.). Так, Президент РФ вправе отстранить от должности главу субъекта РФ при утрате им доверия Президента РФ, и не редко этим правом пользуется1. Наряду с применением таких мер особым средством федерального воздействия является институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, который будет рассмотрен в дальнейшем. Какие меры федерального воздействия предусмотрены в российском законод ательстве ? Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2 в ст. 269предусматривает случаи и основания временного 1 См. напр.: Указ Президента РФ от 17 марта 2014 г. № 145 «О досрочном прекращении полномочий Губернатора Новосибирской области»; Указ Президента РФ от 9 сентября 2014 г. № 614 «О досрочном прекращении полномочий Губернатора Брянской области» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http:// www.pravo.gov.ru (дата обращения 30 сентября 2015 г.). 2 Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ (в ред. 28 декабря 2016 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных осуществления федеральными органами отдельных полномочий органов государственной власти субъектов РФ. Такая мера может применяться, во-первых, в случае стихийного бедствия, катастрофы, иной чрезвычайной ситуации, когда органы власти субъекта РФ отсутствуют или не могут быть сформированы Решение о возложении на федеральные органы региональных полномочий в данном случае принимается Президентом РФ по согласованию с Советом Федерации в форме указа. В указе должен быть четко определен перечень передаваемых федеральным органам полномочий, указаны федеральные органы н должностные лица, которым передаются полномочия, а также установлен срок, на который передаются полномочия. На федеральные органы в любом случае не могут быть возложены полномочия по принятию учредительньгх актов субъектов РФ, установлению системы их органов государственной власти, по изменению статуса субъектов РФ н изменению их границ. Во-вторых, в случае бюджетной задолженности свыше 30% собственньгх доходов бюджета субъекта РФ в последнем отчетном году. В данном случае по ходатайству Правительства РФ судебньгм решением в субъекте РФ вводится временная финансовая администрация. Временная финансовая администрация не может вводиться в течение одного года с начала срока полномочий законодательного органа власти субъекта РФ. В-третънх, в случае нарушения субъектом РФ, реализующим дотационные полномочия, Конституции РФ, федеральных актов, что подтверждено соответствующим судом. В данном случае временное осуществление федеральными органами исполнительной власти региональньгх полномочий производится по решению Правительства России. Важной гарантией самостоятельности субъектов РФ в таких условиях остается возможность обжалования в суд решений федеральньгх органов. 369 370 Вместе с тем, в ст. 2б3 указанного закона предусмотрен встречный процесс - возможность осуществления региональными органами государственной власти федеральных полномочий. С учетом этого в конституционной доктрине меры конституционно-правового принуждения в сфере федеративных отношений группируются на два блока: 1. Меры конституционно-правового принуждения при реализации органами государственной власти субъектов РФ переданных федеральных полномочий, при осуществлении которых поднимаются проблемы обеспечения единообразных требований по определению контроля н надзора за осуществлением органами власти субъектов РФ переданных полномочий, сбалансированного применения мер принуждения, должного н своевременного финансирования переданных полномочий. 2. Отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ в связи с утратой доверия Президента России, о чем упоминалось, но нельзя не отметить, что с конкретизацией законодателем конструкции утраты доверия снято много вопросов к такой мере принуждения, которая периодически применяется Президентом РФ371. В любом случае применение федерального воздействия должно быть исключительной мерой, проводимой первоначально в более мягких формах н после принятия всех возможных согласительных процедур в целях эффективного н своевременного обеспечения (восстановления) конституционного правопорядка. Таким образом, конституционно-правовое поощрение н конституционно-правовое принуждение являются важнейшими инструментами установления, поддержания н укрепления конституционного правопорядка. Совместное рассмотрение показывает их взаимообусловленный характер н высокую степень эффективности в качестве оптимальных средств (инструментов) обеспечения правопорядка, применяемыми органами публичной власти в России. С учетом изложенного, переходя к рассмотрению последующих составляющих (блоков) предложенного механизма, определяя круг субъектов обеспечения правопорядка (органов обеспечения правопорядка), представляется, что первостепенное место среди таких субъектов занимают конституционные органы публичной власти - это государственные и муниципальные органы, непосредственно указанные в Конституции РФ. Несомненно, правопорядок формируется и обеспечивается всеми органами публичной власти, но именно конституционные органы предопределяют основные направления и содержание деятельности всех органов публичной власти, включая правоохранительные структуры, непосредственно обеспечивающие правопорядок. Государственные органы составляют самую многочисленную и значимую группу таких субъектов. В число конституционных государственных органов общей компетенции по обеспечению правопорядка входят Президент России, Федеральное Собрание, Правительство России, федеральные органы исполнительной власти, иные государственные органы, органы государственной власти субъектов РФ, которые подлежат отдельному рассмотрению в последующем. Кроме того, к государственным органам специальной компетенции (органам обеспечения правопорядка) относятся судебные и правоохранительные органы (прокуратуры, СК, МВД, ФСБ, ФСВНГ и другие). Второю группу составляют органы местного самоуправления, которые исходя из конституционных положений (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ) осуществляют охрану общественного правопорядка, подлежат отдельному рассмотрению в последующем. Не претендуя на полноту рассмотрения всех субъектов обеспечения правопорядка, в дальнейшем сконцентрируемся на конституционных органах публичной власти. В числе специализированных органов обеспечения правопорядка обратим внимание на роль судебных органов, прокуратуры и органов внутренних дел, которые в максимальной мере задействованы в механизме его обеспечения Выбор отдельных правоохранительных органов для рассмотрения обусловлен их конституционно-правовой природой, предметной компетенцией и ведомственной принадлежностью образовательного учреждения, где осуществлена подготовка исследования. Таким образом, обобщая основные положения рассмотренной главы исследования, подчеркнем, что конституционно-правовой механизм обеспечения правопорядка представляет собой комплексное конституционно - правовое явление, включающее систему правовых норм и исходных ценностных установок, цели, задачи и содержание организационно-правовой деятельности уполномоченных субъектов, которые самостоятельно и во взаимодействии друг с другом в определенных формах и посредством применения различных конституционно-правовых средств (инструментов) участвуют в обеспечении правопорядка. Под конструкцией предложенного механизма понимается формируемая на основе и в пределах конституционно-правового регулирования целостная система взаимосвязанных элементов, которые консолидируются в динамично развивающиеся и органично взаимосвязанные составляющие (блоки), функционально ориентированы на достижение общей магистральной цели - эффективное обеспечение правопорядка. Предложенная конструкция является универсальной основой для последующего научного осмысления различньтх социально-правовых механизмов обеспечения правопорядка, а также конкретизации основных направлений и совершенствования форм и методов установления и обеспечения правопорядка. Конституционно-правовой механизм обеспечения правопорядка конструктивно тред ставлен в виде трех взаимосвязанных блоков, имеющих подвижные границы и содержание: - нормативно-ценностный блок (конституционно-правовая основа и мотивация), состоящий из конституционно-правОВЬЕ: норм и социально- правовых условий, которые, формируя конституционно-ценностные установки, ориентируют участников правоотношений на надлежащее правомерное поведение н уполномоченных субъектов на эффективное обеспечение правопорядка; - институциональный блок, включающий субъектов обеспечения правопорядка, в число которых входят органы публичной власти (государственные н муниципальные органы), негосударственные формирования (общественные объединения, советы н др.) н граждане; инструментально-функциональный блок, выражающийся в установлении на нормативно-правовой основе полномочий субъектов обеспечения правопорядка н формировании связей между ними, каждый нз которых выполняет возложенные на него задачи н функции во взаимодействии с другими субъектами, реализует согласованно принятые с ними решения в различных формах, используя те или иные конституционно - правовые средства (инструменты) обеспечения правопорядка. Исследуемый механизм является интеграционным явлением, объединяющим различные виды социально-правовых механизмов обеспечения правопорядка, включает в себя государственно-правовые, институционально-функциональные и отраслевые разновидности публичноправового механизма обеспечения правопорядка при ведущей роли конституционно-правового регулирования, формирует стратегическое развитие и основные направления деятельности органов публичной власти по обеспечению конституционного правопорядка. В соотношении со смежными механизмами обеспечения правопорядка такой механизм является фундаментально-ценностной основой публично-правового механизма обеспечения правопорядка в целом. Сущность конституционного правопорядка в работе рассматривается в широком значении, интегрирующем социально-правовые характеристики правопорядка в целом, исходя из положений конституционного законодательства, конкретизирующихся в отраслевом законодательстве и реализующихся в различных направлениях, формах и средствах установления, обеспечения н укрепления правопорядка, что дает основания автору для констнтуцноналнзацнн категории «правопорядок». Анализ качественного состояния н устойчивости конституционного правопорядка как фундаментально-ценностной основы правопорядка в целом должен проводиться, исходя из следующих основных критериев: 1) качество и полнота правового регулирования; 2) уровень и динамика противоправных проявлений; 3) эффективность деятельности органов публичной власти по обеспечению и укреплению конституционного правопорядка. Конституционализация правопорядка как процесс претворения конституцнонньгх принципов и ценностей в механизме установления и реализации правовых предписаний всеми субъектами правоотношений, участвующими в обеспечения правопорядка, складывается из трех составляющих элементов: 1) правотворческий, который проявляется в конкретизации и развитии в действующем законодательстве ценностей и положений Конституции РФ; 2) организационно-функциональный, предполагающий реализацию и применение правовых предписаний всеми субъектами обеспечения правопорядка исходя из принципов верховенства Конституции РФ, ее высшей юридической силы и прямого действия; 3) институциональный, который включает в механизм обеспечения правопорядка всех субъектов правоотношений в качестве составляющей процесса конституционализации правопорядка. Конституционализация правопорядка не ограничивается рамками конституционного регулирования и органически встраивается в целостный механизм обеспечения правопорядка. Степень реализации Конституции РФ и конституционного законодательства является одним из показателей состояния конституционного правопорядка в государстве в целом. Последовательное проведение конституционализации влечет укрепление конституционного правопорядка, предопределяет и связывает эффективность реализации конституционного законодательства и деятельности органов публичной власти по обеспечению правопорядка. Представляется, что конституционализация правопорядка, предполагающая следующие направления ее реализации: 1) обеспечение верховенства права н высшей юридической сипы Конституции РФ, ее прямого действия и повышенной стабильности; 2) активное претворение конституционньк принципов и ценностей в отраслевом законодательстве н национальной правовой системе в целом; 3) установление единства правового пространства - в комплексе является необходимым условием качественного установления н эффективного обеспечения конституционного правопорядка в России. Установление н укрепление конституционного правопорядка достигается посредством формирования н эффективного функционирования конституционно-правового механизма его обеспечения Эффективность функционирования исследуемого механизма предопределена как слаженным функционированием н взаимодействием субъектов обеспечения правопорядка, так н рациональным применением ими конституционно-правовых средств обеспечения правопорядка. В качестве таковых предлагаются меры конституционно-правового поощрения н конституционно-правового принуждения, которые применяются в целях обеспечения (восстановления) правопорядка н рассматриваются в паре как важнейшая составляющая архитектоники рассматриваемого механизма. В основу анализируемого механизма положена деятельность уполномоченных субъектов по созданию необходимых условий для поддержания н укрепления правопорядка (обеспечение правопорядка), которая заключается в установлении правопорядка, его охране, защите н восстановлении. Изложенное позволило автору рассмотреть обеспечение правопорядка соответственно посредством четырех составляющих - установление, охрану, защиту н восстановление правопорядка. Таким образом, эффективная реализация указанных составляющих обеспечения правопорядка формируется посредством надлежащего функционирования конституционно-правового механизма обеспечения правопорядка, в котором ключевое место занимают органы публичной власти, обеспечивающие конституционный правопорядок.