1. Конституционно-правовые основы национальной политики
Российская Федерация — многонациональное государство. Как отмечалось ранее, в одних случаях национальный фактор наряду с территориальным учитывается при создании субъектов РФ, в других — у этносов нет собственной территориально-государственной единицы, но их интересы все равно подлежат учету. Кроме того, между нациями и народностями — и с учетом, и вне формы их государственного бытия — существуют многообразные отношения. Отсюда наше государство — при любой форме его устройства, а тем более при наличии федеративной организации — обязано осуществлять продуманную национальную политику. Говоря обобщенно, ее суть состоит в создании атмосферы дружбы, мира, сотрудничества и взаимопонимания между всеми этносами (нациями и народностями), проживающими на территории Федерации, в защите интересов различных этносов. Указом Президента РФ от 15 июня 1996 г. утверждена «Концепция государственной национальной политики Российской Федерации». В этом документе закреплено, что основными принципами государственной национальной политики в Российской Федерации являются: равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его расы, национальности, языка, отношения к религии, принадлежности к социальным группам и общественным объединениям; запрещение любых форм ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности; сохранение исторически сложившейся целостности России; равноправие всех субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти; гаранитии прав коренных малочисленных народов; право гражданина определять и указывать свою национальную принадлежность; содействие развитию национальных культур и языков народов страны; своевременное и мирное разрешение противоречий и конфликтов; запрещение деятельности, направленной на подрыв безопасности государства, возбуждение социальной, расовой, национальной и религиозной розни, ненависти либо вражды; защита прав и интересов граждан Федерации за ее пределами, поддержка соотечественников за рубежом. В соответствии с этими принципами Концепция предусматривает систему мер в политической и государственно-правовой, социально- экономической, духовной сферах, в области внешней политики, в совершенствовании федеративных отношений, национально-культурном самоопределении народов России, в объединении соответствующих усилий субъектов РФ. Многие из предусмотренных задач решаются в рамках совершенствования федеративного строительства в России, развития экономики страны, поддержки различных этносов, содействия развитию их культуры и языка, создания национально-культурной автономии. Естественно, что остается в качестве постоянной задача учета национального фактора во всех аспектах государственной политики, муниципального строительства, а также в формировании национального самочувствия русского народа и всех иных народов, населяющих страну. Общегосударственные шаги должны дополняться усилиями каждого субъекта Федерации. В конституционно-правовом плане следует выделить такие направления государственной национальной политики Российской Федерации: 1) обеспечение полного юридического равенства народов страны, в том числе и этнических общностей, независимо от их численности, экономического потенциала, культурных достижений и т.д., недопущение какой-либо дискриминации этносов по этим признакам; 2) создание условий для самоопределения народов, в том числе и этнических общностей, в плане выбора ими формы своего самоуправления внутри Федерации, сочетающейся с федеративной организацией всего государства и наличием субъектов РФ; 3) специальные меры по гарантированию интересов коренных малочисленных народов; 4) защита прав национальных меньшинств. О первом и втором направлениях достаточно говорилось в предыдущих частях данной работы. Поэтому мы остановимся несколько подробнее на третьем и четвертом направлениях. Говоря о коренных малочисленных народах, напомним, что, согласно ст. 69 Конституции, Российская Федерация гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Для реализации конституционных положений приняты федеральные законы от 30 апреля 1999 г. «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации* (в ред. 2004 г.), от 19 июня 1996 г. «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации* (в ред. 2000 г.), от 20 июля 2000 г. «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации* (в ред. 2004 г.), иные федеральные нормативные акты. Законодательство ряда субъектов РФ также регламентирует данные вопросы. Федеральный закон 1999 г. определил, что коренные малочисленные народы Российской Федерации — это народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50тыс. человек и осознающие себц самостоятельными этническими общностями. Единый перечень коренных малочисленных народов Российской Федерации утверждается Правительством РФ по представлению органов государственной власти субъектов РФ, на территориях которых проживают эти народы. Закон, учитывая уникальность этнического состава населения Республики Дагестан по числу проживающих на ее территории народов, дал Государственному Совету этой Республики право определить количественные и иные особенности ее коренных малочисленных народов, а также установить их перечень с последующим включением его в Единый перечень коренных малочисленных народов РФ. Под традиционным образом жизни малочисленных народов Федеральный закон понимает исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований. Исконной средой обитания малочисленных народов считается исторически сложившийся ареал, в пределах которого малочисленные народы осуществляют культурную и бытовую жизнедеятельность и который влияет на их самоидентификацию, образ жизни. Федеральное законодательство возрождает общины и иные формы общественного самоуправления малочисленных народов — формы самоорганизации лиц, относящихся к малочисленным Народам и объединяемых по кровнородственному (семья, род) и (или) территориально-соседскому принципам, создаваемые в целях защиты их исконной среды обитания, сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры. Вводится категория «уполномоченных представителей малочисленных народов» — это физические лица или организации, которые в соответствии с законодательством Федерации представляют интересы этих народов. Законодательство предусматривает, что органы государственной власти Федерации, ее субъектов и органы местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ обеспечивают права малочисленных народов на самобытное социально-экономическое и культурное развитие, защиту их исконной среды обитания, традиционных образа жизни и хозяйствования. Организации всех форм собственности, общественные объединения и физические лица вправе оказывать содействие малочисленным народам в осуществлении их прав в порядке, определяемом федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ. Так, федеральные органы государственной власти имеют право принимать федеральные законы и иные нормативные правовые акты о защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов. Эти органы могут принимать федеральные программы социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, развития, сохранения и возрождения их языков, зашиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования, использования и охраны земель и других природных ресурсов. Осуществление указанных программ обеспечивается за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников. К реализации указанных программ могут привлекаться органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления с передачей им необходимых материальных и финансовых средств, а также уполномоченные представители малочисленных народов. Федерация устанавливает порядок создания, реорганизации и ликвидации организаций, находящихся в федеральной собственности, в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов. По согласованию с органами государственной власти субъектов РФ и уполномоченными представителями малочисленных народов могут устанавливаться ограничения нетрадиционной для малочисленных народов хозяйственной деятельности таких организаций в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов. Федеральные органы решают вопросы возмещения убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов деятельностью организаций, находящихся в федеральной собственности. Они вправе устанавливать границы земель традиционного природопользования малочисленных народов и порядок предоставления указанным народам для этих целей земель, находящихся в федеральной собственности. Органы государственной власти субъектов РФ участвуют в реализации соответствующих федеральных программ, принимают региональные программы социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, а также использования и охраны земель традиционного природопользования малочисленных народов и других природных ресурсов. Эти органы вправе в пределах своих полномочий ограничивать хозяйственную деятельность организаций всех форм собственности в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов. Субъекты РФ регулируют порядок передачи их собственности общинам малочисленных народов и лицам, относящимся к малочисленным народам, устанавливают порядок отвода, использования и охраны находящихся в собственности субъектов РФ земель традиционного природопользования малочисленных народов. При органах исполнительной власти субъектов могут создаваться на общественных началах советы представителей малочисленных народов для защиты прав и законных интересов указанных народов. Органы местного самоуправления вправе принимать участие в реализации названных выше федеральных и региональных программ и в осуществлении контроля за использованием материальных и финансовых средств, выделяемых в соответствии с указанными программами, а также за использованием и охраной земель в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов. Они могут осуществлять контроль за отводом, использованием и охраной лицами, относящимися к малочисленным народам, земель, необходимых для ведения традиционного образа жизни и занятия традиционными промыслами малочисленных народов. Органам местного самоуправления также дано право устанавливать общие принципы организации и деятельности территориального общественного самоуправления малочисленных народов в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности. Сами малочисленные народы могут: безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ; участвовать в осуществлении контроля за использованием земель различных категорий, необходимых для осуществления традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенных полезных ископаемых в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности; участвовать в осуществлении контроля за соблюдением федеральных законов и законов субъектов РФ об охране окружающей природной среды при промышленном использовании земель и природных ресурсов, строительстве и реконструкции хозяйственных и других объектов в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов; получать от органов государственной власти и местного самоуправления, организаций всех форм собственностй, международных организаций, общественных объединений и физических лиц материальные и финансовые средства, необходимые для социально-экономического и культурного развития малочисленных народов; участвовать через своих уполномоченных представителей в подготовке и принятии решений органов власти по вопросам защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов; участвовать в проведении экологических и этнологических экспертиз при разработке федеральных и региональных государственных программ освоения природных ресурсов и охраны окружающей природной среды в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов; делегировать уполномоченных представителей малочисленных народов в советы представителей малочисленных народов при органах исполнительной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления; получать возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами; получать от государства помощь для реформирования всех форм воспитания и обучения подрастающего поколения малочисленных народов с учетом традиционных образа жизни и хозяйствования. Ряд прав имеют лица, относящиеся к малочисленным народам, в том числе: безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами, и общераспространенными полезными ископаемыми в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ; участвовать в формировании и деятельности советов представителей малочисленных народов при органах исполнительной власти субъектов РФ и органах местного самоуправления; получать возмещение убытков, причиненных им в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности, а также физическими лицами; пользоваться льготами по землепользованию и природопользованию; быть принятыми в первоочередном порядке на работу по своей специальности в организации традиционных отраслей хозяйствования и традиционных промыслов малочисленных народов, создаваемые в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности; создавать в порядке, установленном гражданским законодательством, хозяйственные товарищества и общества, производственные и потребительские кооперативы, осуществляющие традиционное хозяйствование и занимающиеся промыслами малочисленных народов совместно с лицами, не относящимися к малочисленным народам, при условии, что в создаваемых организациях не менее половины рабочих мест будет предоставляться лицам, относящимся к малочисленным народам; приобретать в первоочередном порядке в собственность организации традиционных отраслей хозяйствования и традиционных промыслов малочисленных народов в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности; получать социальное обслуживание в порядке, устанавливаемом законодательством Российской Федерации; получать бесплатную медицинскую помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения. Лица, относящиеся к малочисленным народам, ведущие традиционный образ жизни, осуществляющие традиционное хозяйствование и занимающиеся традиционными промыслами, имеют право на замену военной службы альтернативной гражданской службой. В местах их компактного проживания малочисленные народы вправе в соответстви и с законами субъектов РФ создавать органы территориального общественного самоуправления этих народов с учетом национальных, исторических и иных традиций. Кроме того, такие лица вправе создавать на добровольной основе общины малочисленных народов и иные объединения малочисленных народов в соответствии со своими национальными, историческими и культурными традициями в целях социально-экономического и культурного развития малочисленных народов, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов. Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. в первоначальной редакции предусматривал, что законами субъектов РФ могут устанавливаться квоты представительства малочисленных народов в законодательных (представительных) органах субъектов Федерации и представительных органах местного самоуправления. Однако при изменении Закона в 2004 г. эта норма была исключена. Говоря о защите национальных меньшинств, напомним, что согласно ст. 71 и 72 Конституции РФ к ведению Российской-Федерации относится регулирование и защита прав национальных меньшинств, а к совместному ведению Федерации и се субъектов — защита прав национальных меньшинств. Несмотря на эти конституционные нормы, четкости в том, кто относится к национальным меньшинствам, пока нет. Статус национальных меньшинств не получил отражения в специальном законе. Федеральным законом либо объединять территории нескольких субъектов Российской Федерации». Конечно, при таком подходе региональная политика сочетается с политикой в области федеративного строительства, учитывает также особенности национальной политики. Тем не менее категория «региональная политика» имеет право на самостоятельное существование, особенно в условиях создания и функционирования федеральных округов. Можно видеть такие уровни peeuonajtbHod политики: региональная политики Российской Федерации, осуществляемая на всей территории страны с учетом отдельных субъектов РФ и федеральных округов; региональная политика Российской Федерации в отдельных федеральных округах; региональная политика Российской Федерации и субъекта РФ внутри отдельного субъекта, особенно большого по территории и тем более имеющего в своем составе другие субъекты (т.е. край, область и входящие в их состав автономные округа). Предметом региональной политики можно считать: обеспечение развития федеративных отношений; содействие экономическому росту регионов и сотрудничеству субъектов Российской Федерации; развитие эффективного местного самоуправления. Основными целями региональной политики, выраженными в Указе Президента РФ 1996 г., являются: обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма, создание единого экономического пространства; обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией РФ, независимо от экономических возможностей регионов; выравнивание условий социально-экономического развития регионов; предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов; приоритетное развитие регионов, имеющих особо важное стратегическое значение; максимальное использование природно-климатических особенностей регионов; становление и обеспечение гарантий местного самоуправления. Региональная политика предполагает сохранение и укрепление единства и правового пространства российского государства, а это во многом зависит от успешного формирования федеративных отношений, организации взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. В экономической сфере региональная политика предполагает хозяйственный рост каждой территории, развитие межрегиональных инфраструктурных систем (транспорта, связи, информатики и др.), оказание государственной поддержки районам экологического бедствия, регионам с высоким уровнем безработицы, демографическими и миграционными проблемами, разработку и реализацию научно обоснованной политики в отношении регионов со сложными условиями хозяйствования, требующими специальных методов регулирования (районы Арктики и Крайнего Севера, Дальний Восток, npnipa- ничные регионы и др.), совершенствование экономического районирования страны. В социальной сфере региональные особенности требуют адекватного отражения при формировании системы мер государственного регулирования, направленных на создание равных условий для социального развития населения всех регионов России и предотвращение возникновения очагов социальной напряженности. В частности, Федерация должна делать все от нее зависящее, чтобы не допускать резких различий в уровне жизни населения так называемых богатых и бедных субъектов РФ, проявлять к последним повышенное внимание, оказывать целевую поддержку, в том числе материальную, созданием рабочих мест, обеспечением занятости населения и т.д. Федерация обязана заботиться об экологически обоснованном размещении производительных сил, экологически безопасном развитии промышленности, сельского хозяйства, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства. В региональной политике предполагается учет и региональных аспектов национально-этнических отношений. Региональная политика в области национально-этнических отношений должна проводиться мерами государственно-правового характера, а в духовной сфере обеспечивать уважение прав и свобод человека и гражданина независимо от его национальности, социального положения и территории проживания; равные права народов при любых формах их самоопределения; предотвращение и мирное урегулирование межнациональных конфликтов; учет религиозных и конфессиональных особенностей различных народов, соблюдение равного статуса вероисповеданий, признание важной роли традиционной религии в воспитании чувства уважения и доверия между народами, веротерпимости; поддержку миротворческой деятельности духовенства всех вероисповеданий, его усилий, направленных на укрепление межнационального согласия и сохранение целостности российского государства.