Конституционно-правовые основы деятельности органов внутренних дел как субъектов обеспечения правопорядка в Российской Федерации
Важнейшей задачей Российского государства является установление, поддержание и обеспечение конституционного правопорядка. В механизме обеспечения правопорядка в той или иной мере участвуют все органы публичной власти, но основную нагрузку по его непосредственному обеспечению несут, как уже отмечалось, исполнительные органы власти, и в первую очередь - правоохранительные структуры. Во многих работах правопорядок рассматривается как состояние общественных отношений, качественно характеризующее важнейшее направление правоохранительной функции государства, что позволяет его рассматривать как сложное социально-правовое и политико-государственное явление в единстве институционально го, функционального и социально - правового аспектов541. В институциональном - через систему правоохранительных органов. В функциональном - как целенаправленную организационно-управление скую деятельность органов публичной власти в направлении обеспечения правопорядка. В социально-правовом - посредством юридического оформления и организации взаимодействия правоохранительных органов с другими органами публичной власти, общественными формированиями, гражданами по реализации правоохранительной функции государства. Исходя из того, что конституционный порядок выступает фундаментально-ценностной категорией по отношению к правопорядку в целом, конституционализация правопорядка не ограничивается рамками конституционного регулирования и органически встраивается в целостный механизм его обеспечения органами публичной власти. Как отмечалось, последовательное осуществление конституционализации влечет укрепление конституционного правопорядка, повышает эффективность правового регулирования и деятельности государственного аппарата, включая специализированные органы обеспечения правопорядка. Следовательно, конституционализация отраслевого законодательства, регламентирующего деятельность государственных органов, включая органы внутренних дел, способствует повышению эффективности функционирования исследуемого механизма. В рассматриваемом механизме, правоохранительные органы, представленные в основном органами исполнительной власти, взаимодействуя друг с другом, в процессе достижения общей цели и решения собственных задач, образуют единую систему, консолидирующую конституционно-правовой механизм обеспечения правопорядка в целом. Несмотря на то, что Конституция Российской Федерации не устанавливает систему исполнительных органов государственной власти и перечень правоохранительных органов, включая органы внутренних дел, тем не менее, отдельные положения Конституции РФ относят кадры судебных и правоохранительных органов к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов (п. «л» ч. 1 ст. 72); зацепляют единство системы федеральных и региональных органов исполнительной власти, предусматривают возможность передачи им друг другу осуществление части своих полномочий (ч. 2 ст. 77, ст. 78), а федеральным органам исполнительным власти - возможность создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (ч. 1 ст. 78). Таким образом, положения Конституции РФ в определенной мере аккумулируют в себе исходные конституционные основы деятельности тех или иных органов исполнительной власти, включая органы внутренних дел, которые конкретизируются в положениях действующего законодательства. Следовательно, органы внутренних дел пусть н завуалировано, но присутствуют в Конституции РФ в качестве элемента исполнительной ветви власти (ст. 10, 72, 77, 78 Конституции РФ). Мало того, в конституционной доктрине уже проводились исследования организации н деятельности полиции с позиции методов и инструментария конституционного права, что способствует формированию качественно новых подходов в сфере обеспечения конституционного правопорядка542. Потому рассмотрение органов внутренних дел в конституционно- правовом механизме обеспечения правопорядка логичным представляется осуществить сквозь призму Конституции Российской Федерации и развивающих ее положения нормативных правовых актов. В предшествующих структурных частях исследования обращалось внимание на то, что правоохранительные органы, включая органы внутренних дел, непосредственно обеспечивают конституционный правопорядок в различных условиях, тем самым играют значимую роль в предложенном механизме обеспечения правопорядка. Их особая роль проявляется при обеспечении правопорядка и безопасности в ситуациях чрезвычайного характера, когда прямой угрозе подвергаются жизнь, здоровье, права н свободы граждан? что влечет необходимость таким органам компетентно н своевременно принимать меры по защите прав н свобод граждан и обеспечению конституционного правопорядка. Именно профессионально, качественно н согласованно выполненный комплекс мероприятий органами обеспечения правопорядка в различно складывающихся ситуациях, позволяет должным образом установить и обеспечить конституционный правопорядок. Таким образом, особым субъектом обеспечения правопорядка является полиция, которая создается и функционирует в качестве основной составной части единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел - Министерства внутренних дел Российской Федерации. Сегодня предельная штатная численность сотрудников органов внутренних дел составляет 756 859 человек543. Полиция является основным элементом системы обеспечения общественного порядка и противодействия преступности. Основные принципы и направления ее деятельности определены в Федеральном законе «О полиции»544. Полиция в России представляет собой организационную структуру, в которой формируются и функционируют различные структурные подразделения, организации и службы, призванные выполнять возложенные на нее задачи по обеспечению правопорядка и общественной безопасности, а так же защиту прав и свобод граждан. Каждое подразделение полиции имеет свою структуру, цели и задачи, компетенцию, специальный статус. Российская полиция определяется в доктрине как исполнительнораспорядительный орган государственной власти, который организационно входит в систему МВД России, а сотрудник полиции, соответственно, является представителем государственной власти, имеющий специальный статус, позволяющий ему соответствующими средствами обеспечивать правопорядок н защиту прав н свобод граждан545. Однако такое определении требует как минимум два уточнения. Во-первых, применительно к системе МВД Росси полиция является все же не органом государственной власти, а структурным подразделением федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Во-вторых, полиция в России существует не только в системе МВД России, также действует военная полиция Вооруженных Сил РФ, которая находится в ведении Минобороны России546, в составе войск национальной гвардии Российской Федерации функционируют подразделения (органы), в которых проходят службу лица, имеющие специальные звания полиции (ст. 5 ФЗ-226)547. Положения Конституции РФ ориентируют полицию на реализацию важнейших конституционных принципов, которые развиваются в действующем законодательстве. В ст. 1 ФЗ от 7 февраля 2011 года «О полиции» установлено, что полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, для противодействия преступности, обеспечения общественной безопасности и правопорядка, охраны собственности. Точно замечено, что вне прав и свобод конституционный правопорядок, где протекает жизнь граждан и который служит общему благу, действительно немыслим548. С учетом этого защита человека, его прав и свобод, обеспечение правопорядка - не только базовые конституционные ценности, но и наиболее характерный типологический постоянно действующий признак полиции. На протяжении истории человечества изменялись социально-экономические, политические и иные условия общественной жизни. Однако охранительное предназначение полиции, включая охрану правопорядка, остается неизменным. Проблема охраны общественного порядка сопровождала человечество с момента зарождения государства, когда утвердилось деление населения по территориальному принципу, возникли города, развивались ремесло, торговля. Именно тогда обеспечение порядка и стабильности жизнедеятельности городов стало составной частью государственного управления. Закономерным явлением стало возрастание этой функции государства, развитие правовых и организационных инструментов ее реализации549. На протяжении развития Российского государства постепенно возрастало значение полиции. Заметно повышается роль полиции в государственном механизме во второй половине XIX в. Ее деятельность концентрируется в основном на осуществлении функций по охране общественного порядка и борьбе с преступностью550. Роль МВД России в механизме обеспечения правопорядка также предопределена решением Правительства Российской Федерации, в соответствии с которым МВД России является ответственным исполнителем государственной программы Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 345551, и принимает участие в реализации еще четырех государственных программ Российской Федерации, из них в двух - посредством выполнения мероприятий трех федеральных целевых программ552. Роль Министерства внутренних дел России высокого оценивает и глава государства. «Без структура подобной МВД России, ни одно государство существовать не может» - подчеркнул Президент России В.В. Путин. У МВД России много сложных задач, поставленньгх обществом и государством, и в целом оно с ними справляется, считает Президент России. Таким образом, полиция рассматривается как особьгй орган, являющийся составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, осуществляющий профессиональную государственно-властную (управленческую) деятельность по защите жизни, здоровья, прав и свобод личности, противодействию преступности, охране общественного порядка, собственности н обеспечению общественной безопасности553. Органы внутренних дел и их подразделения, как упоминалось, осуществляют различные виды деятельности (административная, оперативно-розыскная, предварительное следствие, дознание) как взаимосвязанные направления своего функционирования, общая цель которых сводится к обеспечению конституционного правопорядка, прав н свобод граждан554. Поэтому весьма значимы фундаментальные исследования государственно-правовых н организационных аспектов функционирования МВД России как субъекта правоохранительной деятельности555 , выявление роли полиции в обеспечении правопорядка556. Органы внутренних дел - это один из важнейших инструментов государства, которому принадлежит особая роль в укреплении правопорядка. В современных условиях перед системой МВД России стоят сложнейшие проблемы в правоохранительной сфере, от их решения во многом зависит успех реализации планов социально-экономического развития России, построения демократического общества557. Особое место МВД России в правоохранительной системе и механизме обеспечения правопорядка обусловлено наличием исключительных сфер осуществляемой правоохранительной деятельности, многообразием функций, обширным объемом полномочий сотрудников органов внутренних дел, организационной территориальной структурой и определенным имиджем для населения, определяющих степень его доверия и общественной поддержки. Важно заметить, что повышение качества и результативности противодействия преступности и обеспечения правопорядка, а также повышение доверия к органам внутренних дел со стороны населения заложено в качестве цели, а повышение эффективности деятельности подразделений органов внутренних дел - в качестве ожидаемого результата, предусмотренного в Государственной программе РФ «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности». Обратимся к нормативным правовым актам, которые регламентируют деятельность органов внутренних дел в сфере обеспечения правопорядка. Законодательно закреплены основные направления обеспечения правопорядка органами внутренних дел. Правовой основой для них являются основополагающие правовые акты - Федеральные законы «О полиции», «Об опфашвно-розыскной деятельности»558, «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»559 и др. Действующее законодательство, регламентирующее деятельность органов внутренних дел, должно исходить из конституционных принципов и федеративных начал Российского государства, а так же организационной структуры МВД России, охватывать все важнейшие направления его деятельности, ориентировать на повышение уровня правового регулирования, приближенного к требованиям международно-правовых стандартов, открыто и гармонично коррелировать со смежными нормативными документами560. Основополагающим нормативным документом для системы МВД России является Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утверждено Указом Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699561, согласно которому МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в сфере миграции, а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в указанных сферах. Характерной особенностью статуса МВД России как федерального органа исполнительной власти является его подведомственность Президенту РФ (МВД России входит в первый блок структуры федеральных исполнительных органов), который назначает и освобождает от должности руководство Министерства, осуществляет нормативно-правовое регулирование его деятельности. Вместе с тем, МВД России обладает признаками социальной системы - целостность, динамизм, многофункциональность, иерархичность, управляемость562. В числе основных задач МВД России - обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, противодействие преступности, обеспечение правопорядка и общественной безопасности. Деятельность МВД России является открьпой для общества и публичной в той мере, в какой это не противоречит требованиям Конституции РФ и законодательства Российской Федерации. В числе полномочий МВД России в сфере обеспечения правопорядка: формирование на основе анализа и прогнозирования состояния преступности, обеспечение охраны общественного порядка и собственности; разработка проектов норматив ньгх правовых актов и осуществление совместно с подразделениями нацгвардии мер по реализации государственной политики по обеспечению правопорядка и общественной безопасности; организация и проведение мероприятий по обеспечению безопасности граждан и правопорядка в общественньтх местах; обеспечение участия органов внутренних дел в мероприятиях по противодействию терроризму, вьгполнении возложенньтх на них в соответствии с законодательством Российской Федерации обязанностей по обеспечению правопорядка при проведении гтубличньтх манифестаций, избирательных кампаний, при подготовке и проведении референдумов и др. МВД России является федеральным органом исполнительной власти отраслевой компетенции, осуществляющим свою деятельность на всей территории России непосредственно, посредством подразделений центрального аппарата, территориальных органов внутренних дел, в отдельных зарубежных странах создаются н функционируют представительства Министерства. Соответственно, структура Министерства включает центральный аппарат, который состоит нз главных управлений, департаментов, управлений, центров, представительств МВД России в зарубежных странах. Основными подразделениями МВД России н его опорой, являются территориальные органы Министерства, которые функционируют на окружном, межретональном, региональном н районном уровнях. Задачи территориальных подразделений органов внутренних дел в основном аналогичны задачам н функциям МВД России, однако их сфера деятельности ограничена пределами соответствующего федерального округа, субъекта Российской Федерации или их группы, муниципалитета или межмуниципального образования, иного территориального образования. Соответственно, основную организационно-управленческую нагрузку выполняют территориальные органы МВД России по субъектам Российской Федерации, их статус определен упоминаемым Указом Президента РФ от 21 декабря 2016 года № 699, которым утверждено Типовое положение о территориальном органе МВД России по субъекту РФ. Первичным территориальным органом МВД России, максимально приближенный к населению н обеспечивающий правопорядок в местностях (городах, поселках, районах), выступает орган внутренних дел районного уровня, который функционирует в соответствии с Приказом МВД России от 21 апреля 2011 года № 222 (в ред. от 2 нюня 2014 г.) «Об утверждении ТЪгпового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации на рай оном уровне»563. Основные направления деятельности органов внутренних дел весьма обширны, но в той или иной степени они в основном сводятся к сфере обеспечения правопорядка. Деятельность подразделений МВД России по обеспечению правопорядка представляет собой систему организационно- правовых форм, которые группируются в юридической литературе по нескольким (от трех564 до семи565) сферам деятельности. Представляется оптимальным сгруппировать четыре основных блока такой деятельности органов внутренних дел, связанной с обеспечением правопорядка - ад министр ативно -прав овую, оп еративно -розыскную, уголовно - процессуальную н организационно-прав овую деятельность. Обобщенно охарактеризуем их. 1. Административно-правовая деятельность связана с проведением мероприятий административно-правового характера, реализуемыми органами внутренних дел. Такая деятельность наиболее обширна н объемна, связана с обеспечением правопорядка в общественных местах, безопасности дорожного движения, включает так же производство по делам об ад министр ативных правонарушениях; профилактику а д министр ативных правонарушений н др. Особенно значима роль полиции по обеспечению правопорядка при организации н проведении публично-массовых мероприятий, выборов н референдумов, проводимых на федеральном, региональном н местном уровнях. Первостепенно такая деятельность органов внутренних дел должна осуществляться исходя нз принципов н предписаний, установленных Конституцией РФ, в первую очередь, при условии обеспечения конституционных прав граждан, среди которых: право на охрану достоинства личности (ст. 21 Конституции РФ), свободу н личную неприкосновенность (ст. 22 Конституции РФ), свободу передвижения (ст. 27 Конституции РФ), свободу мысли и слова (ст. 29 Конституции РФ), право на объединение и манифестации (ст. 30, 31 Конституции РФ), избирательные права (ст. 32 Конституции РФ) и др. Содержательно такая деятельность непосредственно обуславливает эффективность деятельности органов внутренних дел по обеспечению правопорядка, в том числе за счет применения мер ад министр атнвного принуждения. Исходя нз целей, способов обеспечения правопорядка меры ад министр атнвного принуждения подразделяются на меры ад министр атнвного предупреждения, меры административного пресечения, меры административно-процессуально го обеспечения, меры административной ответственности566. Для эффективного обеспечения правопорядка н профилактики его нарушения особо значимы первая и вторая группы. Основанием для применения мер предупреждения является наличие потенциальной или реальной угрозы общественной безопасности и правопорядка, и цель применения таких мер - предотвратить возможное наступление вреда и/или предупредить совершение правонарушений. Среди таких мер: оцепление (блокирование) участков местности, жилых помещений, строений и других объектов, временное ограничение или запрет движения транспорта и пешеходов (ст. 16 ФЗ о полиции); удаление граждан с места совершения правонарушения или места происшествия (п. 7 ч. 1 ст. 13 ФЗ о полиции); предполетный досмотр пассажиров, ручной клади и багажа; изъятие предметов, средств и веществ при отсутствии законных оснований для их ношения или хранения (п. 16 ч. 1 ст. 13 ФЗ о полиции); личный досмотр граждан, находящихся при них вещей при проходе на определенные участки территории (п. 18 ч. 1 ст. 13 ФЗ о полиции); изъятие у граждан и должностных лиц документов, имеющие признаки подделки, а также вещи, изъятые из гражданского оборота (п. 37 ч. 1 ст. 12 ФЗ о полиции); вхождение (проникновение) в жилые и иные помещения, на земельные участки и территории (ст. 15 ФЗ о полиции); использование транспортных средств и средств связи в служебных целях (п. 36, 37 ч. 1 ст. 13 ФЗ о полиции)567. В числе мер административного пресечения, актуальных для обеспечения правопорядка, особо значимы такие как: требование от граждан и должностных лиц прекращения противоправных действий, а равно действий, препятствующих законной деятельности государственных и муниципальных органов, депутатов и общественных объединений (п. 1 ч. 1 ст. 13 ФЗ о полиции); отстранение от управления транспортным средством и запрет его эксплуатации (п. 21 ч. 1 ст. 13 ФЗ о полиции, ч. 1-5 ст. 27.12 КоАП РФ)568; задержание транспортного средства (ст. 27.13 КоАП РФ); доставление граждан, находящихся в состоянии опьянения, в медицинские организации (п. 14 ч. 1 ст. 13 ФЗ о полиции)569. 2. Оперативно-розыскная деятельность должна осуществляться уполномоченными сотрудниками на основе Конституции РФ, положения которой конкретизируются в действующем законодательстве и реализуются оперативными подразделениями в рамках анализируемого механизма обеспечения правопорядка. Законодателем она определена как деятельность, осуществляемая гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, включая органы внутренних дел, которые в соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности»570, в пределах их компетенции осуществляют оперативно-розыскные мероприятия в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Конституционное содержание оперативно-розыскной деятельности во многом обусловлено как системой конституционных принципов и задач, стоящих перед государственными органами в целом, так конституционно - правовой регламентацией охраны, защиты и допустимости ограничения прав и свобод человека правоохранительными органами. Поэтому особенно важно в этой сфере деятельности сотрудникам полиции обеспечить соблюдение гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, в частности право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22 Конституции РФ); неприкосновенность частной жизни и жилища (ст. 23, 25 Конституции РФ). Ограничение таких прав человека возможно, как правило, только по судебному решению, строго по основаниям и в порядке, установленном федеральным законом (ст. 22-25 Конституции РФ), что, безусловно, необходимо соблюдать органам обеспечения правопорядка. Основными задачами полиции три осуществлении оперативно- розыскной деятельности являются: выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; осуществление розыска лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших; добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу безопасности Российской Федерации (национальной, государственной, военной, экономической, экологической и др.); установление имущества, подлежащего конфискации. Важно обратить внимание, что деятельность органов внутренних дел именно по раскрытию и расследованию преступлений и иных правонарушений непосредственно отражается на состоянии защищенности конституционных прав и свобод граждан, закрепленных и гарантированных Конституцией РФ. Это свидетельствует и о конституционном содержании такой деятельности, которая предопределяет основные направления и конкретизируется в административной, оперативно-розыскной и уголовно- процессуальной деятельности органов внутренних дел. Результативность такой деятельности на практике подтверждается статистическими данными. Так, на расширенном заседании коллегии МВД России 15 марта 2016 года Министр внутренних дел РФ В.А. Колокольцев отметил положительную динамику раскрытия преступлений за последние годы. В 2015 году сотрудниками органов внутренних дел раскрыто свыше 950 тысяч преступлений, в том числе почти 160 тысяч тяжких и особо тяжких. Установлено более 25 тысяч лиц, виновных в их совершении. Выполнен большой объём розыскной работы, установлено местонахождение более 71 тысячи обвиняемых в совершении преступлений, более 45 тысяч безвестно отсутствующих лиц571. Между тем отмечая некоторое улучшение раскрываемости тяжких и особо тяжких преступлений, Генеральный прокурор России Ю.Я. Чайка на заседании Совета Федерации подчеркнул, что коренного перелома в данном вопросе не удается добиться уже длительное время. По итогам 2015 года более 1 млн. преступлений осталось нераскрытыми, а их число по отношению к 2014 г. увеличилось на 7%. Отмечена слабая реализация дел оперативного учета в большинстве регионов. В целом в деятельности оперативных подразделений прокурорами по-прежнему выявляется много недостатков. Количество нарушений законодательства об оперативнорозыскной деятельности в 2015 г. возросло до 580 тыс. (на 2“/о)572. Представляется, что для повышения эффективности оперативно - розыскной деятельности усиление прокурорского надзора за всеми составляющими работы правоохранительных органов на каждом этапе досудебного производства недостаточно. Необходима качественная консолидация правоохранительных органов, мотивация их на слаженное и конструктивное сотрудничество с другими органами публичной власти и общественностью, а также усиление прокурорской функции по координации деятельности органов обеспечения правопорядка. 3. Уголовно-процессуальная деятельность также во многом ориентирована на установление и обеспечение правопорядка в рамках предлагаемого механизма органами публичной власти в России, в том числе органами внутренних дел. Рассматриваемая деятельность осуществляется многими органами государственной власти (судами, МВД, ФСБ, СК, С СП), в ней участвуют органы юстиции, прокуратура, иные органы. Органами внутренних дел уголовно-процессуальная деятельность осуществляется посредством предварительного расследования в двух формах: предварительного следствия и дознания, она реализуется в конституционно-правовом механизме обеспечения правопорядка органами публичной власти, а именно - органами следствия, которые руководствуются Конституцией РФ и действующим законодательством. Конституция РФ в главе 2 непосредственно закрепляет и содержит важнейшие принципы уголовного судопроизводства, имеющие прямое действие, которые нашли отражение в уголовно-процессуальном законодательстве и, безусловно, должны соблюдаться сотрудниками органов внутренних дел при осуществлении процессуальных н следственных действий. В их числе: право на судебную защиту (ст. 46 Конституции РФ); право на получение квалифицированной юридической помощи (услуг защитника) (ст. 48 Конституции РФ); презумпция невиновности (ст. 49 Конституции РФ); недопустимости повторного осуждения за одно н то же преступление, а так же использования доказательств, полученных с нарушением федерального закона (ст. 50 Конституции РФ); право не свидетельствовать против себян своих близких (ст. 51 Конституции РФ). Сущность предварительного расследования заключается в получении доказательств н объективном у становлении обстоятельств конкретного дела, по результатам анализа которых уполномоченным органом или должностным лицом принимается правоприменительное решение по делу. Исходя нз подпрограммы «Предварительное следствие» Государственной программы РФ «Обеспечение общественного порядка н противодействие преступности», основной целью органов следствия является совершенствование деятельности следователей органов внутренних дел по расследованию преступлений. Данная цель достигается посредством решения следующих задач: обеспечение защиты трав н законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений; повышение качества и уровня объективности предварительного следствия; возмещение потерпевшим причиненного ущерба; защита личности от незаконного ограничения прав и свобод в ходе предварительного следствия. Эффективность работы следственных подразделений МВД России в современный период подтверждаются статистическими сведениями. По итогам работы органов внутренних дел России в 2015 году отмечено улучшение качества следственной работы, повышение уровня соблюдения законности при её выполнении. На 17% сократилось число лиц, оправданных судами, и на 15% - необоснованно содержащихся под стражей. Уменьшилось количество отмененных постановлений о возбуждении уголовных дел, а также дел, возвращенных для дополнительного расследования. Вместе с тем значительная часть уголовных дел по-прежнему остается нераскрытой. Одной нз причин роста числа приостановленных дел является увеличение нагрузки на оперативных работников, следователей н дознавателей573,наблюдается позитивная динамика574. В целом же общая оценка следственной работы правоохранительных структур Генпрокуратурой России несколько иная Несмотря на рост числа дел, направленных в суд (+3°/о^ всего свыше 900 тыс.) и другие позитивные результаты, существенным недостатком остается затяжной характер следствия. Количество уголовных дел, расследованных во всех ведомствах в срок свыше установленного законом остается высоким (43%, 186 тыс.)575. С учетом изложенного, необходимо принимать меры по эффективному взаимодействию как правоохранительных структур, так и их отдельных подразделений (следствие, дознание, розыск). Исследователи не без оснований выявляют неразрывную взаимосвязь уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельности, которая максимально проявляется по делам о преступлениях, совершаемых организованными группами и преступными сообществами (преступными организациями), предлагается более активно использовать нормы УПК РФ для регулирования правовых отношений оперативно-розыскного характера576. Изложенное свидетельствует о взаимообусловленном характере деятельности структурных подразделений органов внутренних дел в сфере обеспечения правопорядка. 4. Организацгюнно-праеоеая деятельность заключается в проведении организационно-управленческой н правовой работы, направленной на слаженную организацию функционирования н качественную нормотворческую деятельность подразделений органов внутренних дел. Органы внутренних дел осуществляют подзаконное нормотворчество посредством аналитнко-творческой н практической деятельности, направленной на создание, изменение или отмену правовых предписаний в форме принятия нормативных правовых актов (приказов, распоряжений н др.). Ключевая роль в ведомственном нормотворчестве принадлежит правовым подразделениям, которые в рамках своей компетенции осуществляют ведомственное нормотворчество, правовую экспертизу н правовой мониторинг. По официальным сведениям Договорно-правового департамента МВД России, Министерство не только разрабатывает нормативные правовые акты, но н активно проводит мониторинг практики применения законодательства Российской Федерации, регулирующего правоотношения в сфере административного, уголовного, гражданско-правового законодательства, противодействия экстремизму н терроризму, а также участвует в разработке законопроектов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации н федеральных органов исполнительной власти577. Так, в 2011-2015 гг. при участии Министерства внутренних дел России принято 485 федеральных законов, 90 актов Президента России, 311 актов Правительства РФ н 111 международных правовых документов. Издано 6452 приказов МВД России, в том числе 3900 содержащих нормативно-правовые предписания578. Безусловно, такая системная и упорядоченная организационно - правовая деятельность МВД России в целом способствует установлению н укреплению конституционного правопорядка н законности. Организационная деятельность в основном сводится к четкому выстраиванию работы подразделений, отбору кадров, расстановке сил и средств, в профессиональной подготовке и обучении сотрудников вопросам организации работы по охране правопорядка и обеспечении безопасности. При осуществлении кадровой политики, руководителям подразделений МВД России следует также исходить и из положений ч.1,4 ст. 32 Конституции РФ о том, что граждане России имеют право участвовать в управлении делами государства и на равный доступ к государственной службе. Правовой основой для правотворческой деятельности органов внутренних дел является Конституция Российской Федерации, действующее федеральное законодательство и подзаконные правовые акты Так, в соответствии с п. 10 приказа МВД России от 27 июня 2003 г. № 484 установлено, что «Министерством внутренних дел Российской Федерации нормативные правовые акты издаются в виде приказов, положений, уставов, инструкций, правил, наставлений и иных нормативных правовых актов»579. В приказе установлена дифференциация таких правовых актов (п. 13-17). Статусные документы органов внутренних дел, их структурных подразделений, учреждений и организаций издаются в виде положений и уставов. Положение издается также в целях нормативного регулирования конкретных видов деятельности. Инструкции и правила регулируют основные виды (формы) оперативно-служебной деятельности и порядок ее осуществления конкретньгми категориями сотрудников. Инструкция содержит нормы, устанавливающие, кем, в каком порядке, какими способами и методами должен осуществляться вид деятельности. Правила устанавливают порядок осуществления отдельного вида деятельности. Вместе с тем, в Постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009закреплено, что нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений, и упоминание о возможности издания иных нормативных правовых актов отсутствует. Очевидно, что положение вышеупомянутого приказа МВ Д России не вполне коррелирует с постановлением Правительства РФ, что свидетельствует о необходимости совершенствования нормативно-правовой работы в системе МВД России. В условиях проводимых преобразований разработан комплекс первоочередных мер по реформированию МВД России, связанных с кадровым и профессиональным обеспечением полиции, предупреждению коррупции, укреплению дисциплины и законности среди личного состава. Таким образом, в числе проблем организации нормативно-правовой деятельности органов внутренних дел остаются такие как: обеспечения соответствия ведомственных правовых актов федеральному законодательству и правовым актам, имеющим большую юридическую силу; качественности и своевременности правового регулирования; корреляции нормативных предписаний МВД России с предписаниями других государственньгх структур; недопущение ошибок в нормотворчестве. Следует согласиться, что важным этапом ведомственного нормотворчества должны стать профессиональная правовая экспертиза проектов нормативньгх правовых актов. Обо снов аньг предложения о необходимости принятия федеральных законов «О нормативньгх правовых актах в Российской Федерации» и «Об экспертизе проектов нормативных правовых актов органов», а так же законодательное закрепление ответственности органов и должностных лиц за издание нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам580. Для эффективного обеспечения правопорядка важно обеспечить контроль н надзор за деятельностью государственных органов, в том числе полиции. Тем более, что в системе конституционно-правовых средств обеспечения правопорядка контроль занимает далеко не последнее место. В соответствии с Ф 3 «О полиции» государственный контроль за деятельностью полиции осуществляют Президент России, палаты парламента Российской Федерации, Правительство РФ в пределах полномочий, определяемых Конституцией РФ и федеральными законами (ч. 1 ст. 49). Кроме этого, за полицией устанавливается ведомственный и общественный контроль, судебный контроль и надзор, прокурорский надзор, а так же возможность обжалования действий н решений ее сотрудников вышестоящим органам, в прокуратуру или суд (глава 10 ФЗ о полиции). Все возможные виды контроля за деятельностью полиции имеют конституционньш характер и, соответственно, контролирующие органы должны проверять соответствие деятельности полиции и решений должностных лиц, как Конституции РФ, так и законодательству в целом. Подконтрольность полиции создает максимальные условия для обеспечения эффективной и законной ее деятельности, способствуя укреплению конституционного правопорядка в целом. Таким образом, положения Конституции РФ, законодательный массив и предложенный комплекс мероприятий по оптимизации деятельности органов внутренних дел позитивно отразится на эффективности функционирования исследуемого механизма. Именно они непосредственно реализуют положения главы 2 Конституции РФ, соблюдая и охраняя конституционные права человека и гражданина (ст. 20-27, 30-32 Конституции РФ), осуществляя их государственную защиту (ст. 45 Конституции РФ) и обеспечивая процессуальные права специальных субъектов (ст. 47,48,49,51,52,53 Конституции РФ).