§ 1. Конституционно-правовой статус Амурской области.
Федеративное устройство современной России принципиально отличается от советского федерализма, характеризовавшегося формально декларированием федеративных связей центра и регионов12, фактически - сохранением жестких унитарных методов руководства государством. Так, Е.М. Примаков, выступая на Всероссийском совещании по вопросам развития федеративных отношений, отметил: «И РСФСР, и Союз ССР только назывались федеративными, а по сути... являлись унитарными, жестко централизованными государствами»13. В то же время, если рассматривать советский федерализм де-юре, то трудно не заметить дифференциацию подходов федерального центра к разным частям государства. И.П. Ильинский, Б.С. Крылов и Н.А. Михалева отмечают, что в советский период российское государство выступало как федеративное по отношению к автономным республикам и другим автономным образованиям, а во взаимоотношениях с краями, областями и приравненным к ним городами выступало как унитарное государство14. Другие же части страны, прежде всего края и области (например, Амурская область15), представляли собой обыкновенные административнотерриториальные единицы, традиционно являющиеся атрибутом унитарной формы государственного устройства. Начавшаяся в 1989 году конституционно-правовая реформа в РСФСР не могла не затронуть модернизацию федеративных отношений. Уже в принятой первым Съездом народных депутатов РСФСР Декларации о государственном суверенитете подчеркивалась необходимость повышения статуса краев и областей16. Дальнейшее развитие российского законодательства шло по этому же пути. Важным шагом в сторону выравнивания статуса российских регионов стало заключение 30 марта 1992 года Федеративного договора. Противоречивость положений Федеративного договора послужила отправной точкой развернувшейся в современной российской конституционно-правовой науке дискуссии о природе федерации в России: считать ли ее договорной, конституционной или конституционно-договорной. Разделяя концепцию конституционной природы федерации в России, приведем основные точки зрения, сложившиеся по этому поводу. Д.Л. Златопольский, произведя глубокий анализ сути вышеуказанного спора, отмечает: «В реальной действительности «договорной федерации» никогда не было и не могло быть: основным правовым документом федерации является ее конституция, а не договор. Об этом свидетельствует вся мировая история строительства федеративных государств, весь ее опыт»17. Подобный подход разделяют Б.С. Эбзеев и Л.М. Карапетян. По их мнению, принятие Федеративного договора «...не означает превращения нашей федерации из конституционной в конституционно-договорную или в договорную. Правовую основу федеративного государства и его эффективного функционирования и сегодня составляет федеральная Конституция...»18. Б.Н. Топорнин указывает: «Россия была и остается в принципе конституционной федерацией»19. На конституционноправовую природу федерации в нашем государстве указывает и О.Е. Кутафин, который, признавая роль договоров в регулировании федеративных отношений, подчеркивает: «Российская Федерация была и осталась конституционно-правовой федерацией». И далее: «... их (договоров - С.Ч.) цель состоит не в том, чтобы установить конституционноправовой статус этих государств, уже определенный Конституцией Российской Федерации, а в том, чтобы более точно определить механизм реализации государственных полномочий как Федерацией, так и ее субъектами»20. В.А. Ржевский и А.В. Киселева также придерживаются характеристики России как конституционной федерации: «Договор в ней (России - С.Ч.) может использоваться лишь как дополнительное основание распределения (перераспределения) предметов ведения и полномочий, но отнюдь не как главное основание ее государственного устройства...»21. О.Г. Румянцев, доказывая конституционную природу федерации в России, подчеркивает: «Уязвимость «учредительного характера» Федеративного договора обусловлена и тем, что не был выяснен вопрос, кто подписывает договор: субъекты РФ, с одной стороны, и Федерация в целом, с другой, хотя федеральные органы законодательной и исполнительной власти - как раз представляют весь многонациональный народ России, в т. ч. народы всех ее субъектов»22. По мнению С.М. Шахрая, практика заключения договоров Федерации с субъектами не изменила ее конституционную природу: «Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий не раздают места у власти из федерального центра, а конкретизируют взаимоотношения различных уровней государственной власти»23. Сторонником идеи конституционно-договорной федерации является М.С. Саликов. Считая невозможным характеризовать Россию в качестве договорной федерации, М.С. Саликов отмечает: «... РФ в силу сочетания конституционных и договорных начал в ее устройстве следует отнести к конституционно-договорному типу. Причем термин «конституционная» показывает ее конституционный генезис (именно поэтому он помещается на первом месте в данной категории), а термин «договорная» отражает применение договорных средств в государственной организации в процессе ее развития, а именно - в части распределения предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации»24. Концепции конституционнодоговорной природы РФ придерживается И.А. Умнова. Отмечая в качестве идеальной ту федерацию, в которой договор сочетается с конституцией, И.А. Умнова утверждает, что договор заключается для того, чтобы его положения органично вошли затем в основной закон государства. «После его подписания следует принятие конституции, в которую инкорпорируются частично или полностью нормы договора...»25. Экстраполируя свои теоретические выводы на российский федерализм, придерживаясь конституци онно-договорной точки зрения на его природу, Умнова И.А. приводит два аргумента в доказательство подобной концепции: «...во-первых, нельзя игнорировать тот факт, что закрепленные в Федеративном договоре положения... были инкорпорированы в Конституцию РФ 1993 года. Во-вторых, в части, не противоречащей Конституции РФ, Федеративный договор продолжает действовать и, следовательно, является вторым после федеральной Конституции основным источником регулирования федеративных отношений»26 27. Сторонниками идеи конституционно-договорной природы федерации в нашем государстве являются также В.Е. Чиркин, В.Н. Синюков и другие исследователи28. В науке конституционного права обращено внимание на непоследовательность ряда положений Федеративного договора. Как указывает Л. В. Четверикова, все участники договора получили собственное поле для законотворчества, произошло включение всех субъектов РФ в федеральный законодательный процесс, установление иерархии правовых актов, издания их в соответствии с полномочиями, закрепленными за каждым из участников договора. Однако в части, касающейся полномочий субъектов в области законотворчества, по одним и тем же вопросам (предметам) разные субъекты РФ могут издавать неодинаковые по юридической силе акты (республики - законы, другие субъекты - иные нормативные правовые акты)29. Неоднозначность закрепления статуса краев и областей отмечает Е. Е. Никитина. По ее мнению, с одной стороны - были достигнуты важные изменения в сторону повышения статуса краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, с соответствующим увеличением объема прав. Но с другой стороны - объем их полномочий не отвечал задачам, стоящим перед краями, областями, городами федерального значения, автономной областью, автономными округами по социально-экономическому развитию своих территорий30. Несмотря на непоследовательность и противоречивость положений Федеративного договора, мы должны констатировать, что в связи с его вступлением в действие федеративные отношения были распространены на всю территорию России: как на бывшие автономные республики и автономные образования, так и на бывшие административные территориальные единицы - края, области31, города федерального значения. Российский федерализм, тем самым, стал не только способом решения национального вопроса, но и способом демократизации управления государством32 33, приобрел, наряду с национальным, и территориальный компонент. Так, как отмечает Д.Л. Златопольский, «...наряду с прежним, национальным принципом строительства Российской Федерации появился еще один, совершенно новый принцип ее построения - административно-территориальный»2 1. Действующая Конституция Российской Федерации, провозглашая в ч. 1 ст. 1 федеративную форму государственного устройства, определяет в ст. 5 принципы российского федерализма34. Следует подчеркнуть, что, исходя из смысла ч. 2 ст. 16 Основного Закона, никакие его положения не должны противоречить нормам первой главы Конституции. Отсюда вытекает требование соответствия закрепленным в Конституции принципам федерализма всех конституционно-правовых норм, регулирующих отношения по поводу государственного устройства и осуществления государственной власти. Часть 1 статьи 5 определяет разновидности субъектов РФ - республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. В современной российской науке конституционного права, учитывая наличие трех договоров, составивших в совокупности Федеративный договор, субъекты Федерации зачастую подразделяют на три группы: государства, государственно-территориальные образования и национально-государственные образования35. В соответствии с этой градацией Амурская область представляет собой государственно-территориальное образование - субъект Российской Федерации. Среди других закрепленных в ст. 5 Конституции принципов федеративного уст ройства, в том числе - государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий, равноправия и самоопределения народов - особо следует отметить принцип равноправия субъектов РФ. При этом в ч. 1 ст. 5 подчеркивается то, что РФ состоит из равноправных субъектов, а ч. 4 ст. 5 определяет равноправие субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. В диссертации отмечается нечеткость рассматриваемого положения ст. 5 Основного Закона. Автор согласен с позицией М.В. Баглая: «Не совсем ясно... что означает равноправие субъектов «между собой» во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4), если до этого в ч. 1 уже было закреплено равноправие субъектов Федерации?»23 36. Как отмечает И.А. Умнова, характеризуя рассматриваемый принцип российского федерализма: «Суть новой конституционной формулы федеративного устройства выразилась в попытке минимизации различий в статусе субъектов Федерации, исходя из общего принципа равноправия с сохранением при этом их прежней государственно-правовой природы»37. И.А. Умнова в другой части своего исследования отмечает: «... российская конституционная формула построена на логической ошибке. Как бы ни ломали сегодня юристы голову над объяснением равноправия разных по статусу субъектов Федерации, предлагая парадигму «равноправие не есть равенство», и юридически, и фактически Россия состоит из неравноправных по статусу субъектов Федерации»38. Разделяя точку зрения о непоследовательности проведения в современном законодательстве и практике его реализации принципа равноправия субъектов Российской Федерации, отметим, что в литературе встречается и иная точка зрения. В частности, Б.С. Крылов, интерпретируя положения ст. 5 Конституции, заявляет: «В данной статье (и других статьях) Конституции закрепляется и последовательно проводится принцип равноправия субъектов Российской Федерации - республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Все они являются носителями государственной власти и по всем основным характеристикам не отличаются друг от друга»39. По мнению диссертанта, непоследовательность закрепления и реализации конституционного принципа равноправия субъектов РФ делает возможным идентификацию России в качестве асимметричной федерации. Проблема асимметричности федерации в России поднимается многими исследователями. Основные точки зрения по этому поводу таковы. По мнению В.Е. Чиркина, «абсолютно симметричных федераций с точки зрения их конституционного регулирования в настоящее время в мире нет, их тем более не может быть при анализе с позиций социально-экономических или духовного склада жизни». Он считает, что в России асимметрия выражается не столько в различном экономическом и политическом потенциале различных субъектов, а прежде всего в том, что конституции и уставы субъектов зачастую не соответствуют российской Конституции, принцип верховенства федерального законодательства не соблюдается, а в отдельных субъектах сложились иные политические режимы, чем это устанавливает Конституция РФ40. В другой работе В.Е. Чиркин отмечает: «В соответствии со ст. 5 ч. 1 Конституции 1993 г. все субъекты равноправны, но на деле «некоторые равны больше»41. Как указывалось выше, И.А. Умнова асимметричность федерации видит в различном статусе субъектов, образованных по национальному и территориальному принципу, а перспективу приближения России к симметричной федерации связывает с постепенным переходом от национально-территориального принципа федеративного устройства к территориальному42. В отличие от позиции И.А. Умновой, Б.С. Эбзеев и Л.М. Карапетян асимметрию российского федерализма находят не в конституционном статусе субъектов, «...а в круге полномочий и предметов ведения, которые определены федеральной Конституцией и заключенными на основе федеральной Конституции Федеративным и иными договорами (ст. 11 Конституции РФ)»43. В несколько утрированной форме О.Г. Румянцев, характеризуя неравноправие субъектов, а следовательно, и асимметричность федерации, проводит собственную типологию субъектов РФ: «Первый тип субъектов РФ - те республики, которые считали возможным идти на односторонние нарушения российской Конституции, создание национальной гвардии и переподчине- ние себе правоохранительных органов, одноканальные бюджетные отношения с федеральной властью, национализацию объектов федеральной собственности. Во второй категории оказались остальные республики, «старые» автономии, получавшие со стату- сом республики особые полномочия. В третьей - национально-территориальные «новые» автономии, получившие статус субъектов РФ в 1991-1992 годах, до того включавшиеся в состав краев и областей. Четвертый тип - города федерального значения... Пятый тип - края и области, наиболее законопослушные и, увы, бесправные»44. В.Н. Лысенко дает отрицательный ответ на вопрос: «Возможна ли в России симметричная федерация?» Причину этого он видит в сохранении национального и территориального критериев федерации. «За последние годы мы значительно уменьшили неравноправие субъектов Федерации как следствие сталинской национальной политики. Но полностью уравнять в правах республики как национально-территориальные образования и края и области как территориальные образования не удастся и не нужно. Речь должна идти только о специфических правах, связанных с особенностями национального состава и национальных отношений в республиках (право на второй государственный язык и национальную культуру), но отнюдь не с социально-экономическими и политическими правами, тем более льготами и привилегиями»45. Исследуя проблему асимметричности федерации в России, М.В. Золотарева указывает основания, приводящие в нарушению конституционного принципа равноправия субъектов РФ. В то же время автор констатирует: «Отношение к асимметрии в научных кругах в основном отрицательное»46. На наш взгляд, подобное утверждение не совсем четкое, поскольку отрицательное отношение к асимметрии может означать: либо неприятие данной идеи как таковой, исходя из принципа равноправия субъектов РФ, либо негативное восприятие существующей асимметрии, призывая к установлению подлинного равноправия субъектов Федерации. Ряд авторов асимметрию федерализма выводят из различного экономического положения регионов, что, на наш взгляд, не корректно, поскольку ее суть - в конституционно-правовом регулировании федеративных отношений. По аналогии с этим можно ставить под сомнение принцип ст. 19 Конституции, исходя из материального, интеллектуального и т. д. положения человека. Так, по мнению М. Мендрас, «...правовые особенности статуса республик не являются главным источником неравенства субъектов Федерации. На первый план выходят экономические проблемы. Местные ресурсы, экономические и социальные условия регионов в огромной степени определяют положение того или иного субъекта в российской федеративной мозаике»47. А. Лавров справедливо указывает на «бюджетную асимметрию» как наиболее сложную и «политизированную» проблему, которую предстоит решить при формировании бюджетного федерализма48. На наш взгляд, рассматриваемая непоследовательность принципа равноправия субъектов РФ объясняется наличием как признаков, свидетельствующих о его реальности, так и черт, которые обусловливают асимметричность федерации. Равноправие субъектов РФ проявляется в распространении положений ст. 72 Конституции на всех субъектов, в равном представительстве органов государственной власти субъектов РФ в Совете Федерации, в равных возможностях участия в федеральном законодательном процессе, процессе принятия конституционных поправок и т. д. С другой стороны, в Основном Законе РФ имеются положения, которые не вполне адекватны принципу равноправия субъектов Федерации, в их числе: провозглашение республик в составе РФ государствами, имеющими свои конституции; право устанавливать республиканское гражданство, республиканский государственный язык; само перечисление субъектов Федерации в ст. 65 Основного Закона, данное не в алфавитном порядке, согласно официальным наименованиям регионов, а исходя из их типа (республики, края и т.д.). На наш взгляд, специфика правового положения автономных округов (тех, которые входят в состав других субъектов РФ) также свидетельствует о непоследовательности принципа равноправия. Несмотря на то, что высший судебный орган конституционного контроля, интерпретируя норму ч. 4 ст. 66 Конституции РФ, подчеркивает равноправие автономного округа и субъекта, в состав которого он входит49, подобное толкование проблемы их взаимоотношений не снимает: как могут быть равны целое и его часть?50 В этой связи, автор разделяет точку зрения В.А. Лебедева о необходимости непосредственного вхождения автономных округов в состав РФ как способе решения данной проблемы39. Не способствует выравниванию статуса субъектов РФ их конституционное право на заключение индивидуального договора о разграничении предметов ведения и полномочий, а также практика реализации данного права40. Уточним, что хотя по Федеральному закону «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» и принятому ранее Указу Президента РФ подобный договор не может устанавливать или изменять конституционно-правовой статус субъекта РФ и в нем не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения и полномочий РФ и субъектов РФ, установленных статьями 71 и 72 Конституции РФ, ряд договоров выходит за рамки приведенных требований, например, договор с Татарстаном41. Т.Э. Шуберт справедливо считает, что наличие в правовой системе России договоров, противоречащих Конституции РФ, является угрозой конституционной безопасности государства42. Здесь же следует отметить и положение ст. 66 Конституции, в соответствии с которым статус субъекта изменяется в порядке, определенном федеральным конституционным законом. Исходя из принципа равноправия субъектов, нелогично на уровне второго вслед за Конституцией России w Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. - М., 2000, С. 19. 40 В ч. 6 ст. 2 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» под договором между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта РФ о разграничении предметов ведения и полномочий понимается «правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации». См.: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 26. - Ст. 3176. 41 См.: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 26. - Ст. 3176; Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г. № 370. //Российская газета. - 1996. - 14 марта; Договор Российской Федерации и Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан». //Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. - 1994. - №6. - С. 77-81. 42 Шуберт Т.Э. Конституционная безопасность России //Журнал российского права. - 1998. - № 4/5. - С. 58. вида правовых актов51 определять процедуру изменения статуса субъекта. Для чего вообще изменять статус субъекта, если все субъекты равноправны? Как доказательство непоследовательности проведения принципа равноправия субъектов РФ, учитывая проблематику нашего исследования, приведем положение ст. 77 Конституции России, устанавливающее право субъекта Федерации самостоятельно определять свою систему органов законодательной и исполнительной власти в соответствии с основами конституционного строя и нормами специального федерального закона. По мнению И.А. Умновой, это - одна из новелл конституционной модели, призванная обеспечить равноправие субъектов РФ52. Однако в период «поэтапной конституционной реформы» Президентом РФ была издана серия Указов, в которых достаточно жестко определялась система органов государственной власти субъектов РФ, за исключением республик53. Последним лишь рекомендовалось строить свою систему органов государственной власти в соответствии с нормативными правовыми актами главы государства. В настоящее время, в связи с вступлением в силу Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»54 55 56, обозначилось нивелирование федерального правового регулирования организации региональной государственной власти, хотя процесс приведения в соответствие с данным Законом законодательства субъектов РФ еще не завершен. Статус субъектов РФ определен в Конституции РФ и учредительных актах субъектов РФ - конституциях и уставах. В то же время в некоторых исследованиях по Конституционному праву России к числу источников, закрепляющих статус субъектов РФ, относят и Федеративный договор47. На наш взгляд, позиция по вопросу о природе федерации в России обусловливает выбор источников определения статуса субъектов РФ. Так, идентификация России в качестве конституционно-договорной федерации ведет к признанию таких источников статуса субъектов как договоры, определению же России как конституционной федерации следует признание Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов Федерации единственными источниками их статуса. Недопустимость договорного регулирования конституционно-правового статуса субъектов РФ установлена, как уже было отмечено, Федеральным законом и Указом Президента РФ48. Таким образом, правовой статус Амурской области определяется Конституцией РФ и Уставом (основным Законом) Амурской области. Факт нахождения Амурской области в составе РФ закреплен в ч. 1 ст. 65 Конституции РФ и ч. 1 ст. 1 Устава Амурской области, указывающей, что Амурская область является субъектом РФ, входящим в состав РФ. В науке конституционного права принято выделять ряд элементов конституционно-правового статуса субъектов РФ, поэтому конституционно-правовой статус Амурской области может быть охарактеризован путем исследования его элементов. Первым элементом статуса Амурской области является ограниченно учредительный характер ее государственной власти. Пределы власти Амурской области,как и других субъектов Федерации, определяются Конституцией РФ, что подтверждает произ- водность власти субъекта от власти России. Являясь составной частью РФ, Амурская область не имеет права выйти из состава Федерации, в одностороннем порядке изменить свой статус. На территории Амурской области действует Конституция РФ и федеральное законодательство, распространяется власть федеральных государственных органов. Статус Амурской области может быть изменен только в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 2 ст.65 Конституции РФ; ч. 2 ст. 1 Устава Амурской области) по взаимному согласию с Россией57. 47 См.: Государственное право Российской Федерации. - М., 1996, С. 278. Отметим, что в этом плане названная работа содержит противоречие, поскольку, определив Россию конституционной федерацией, она содержит приведенное указание источников статуса субъектов РФ. 48 См.: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» //Собрание законодательства РФ. - 1999. - № 26. - Ст. 3176; Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г. № 370. //Российская газета. - 1996. - 14 марта. Вместе с тем Амурская область имеет ряд черт учредительной власти. Она самостоятельно решает вопрос о собственном наименовании, в соответствии с ч. 2 ст. 137 Конституции РФ. Нормы Устава Амурской области не регулируют вопросы, связанные с изменением наименования области, что объясняется традиционностью существующего наименования. В то же время следует отметить, что попытка такого регулирования содержалась в проекте Устава, разработанного бывшим в то время областным прокурором В. Е. Теркиным, где в ч. 6 ст. 2 говорилось: «Амурская область самостоятельна в вопросе изменения своего наименования»58. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции РФ59, изменение наименования субъекта РФ включается в ст. 65 Конституции РФ Указом Президента РФ на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном им порядке. Не является изменением наименования и не может быть произведено такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов, интересы Российской Федерации в целом, интересы других государств, а также предполагающее изменение состава РФ или конституционно-правового статуса ее субъекта. Амурская область принимает свой учредительный акт - Устав области, в котором определяется статус области, система органов государственной власти и т. д., иные нормативные правовые акты. Амурская область участвует в договорном процессе. В качестве признака наличия учредительной власти у Амурской области следует рассматривать и положение ст. 73 Конституции РФ, в соответствии с которым субъекты РФ (а в их числе и Амурская область) обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. По мнению диссертанта, обладание субъектами РФ всей полнотой государственной власти по смыслу ст. 73 Основного Закона не обусловливает наличия у них государственного суверенитета, поскольку современная Конституция исходит из того, что государственный суверенитет распространяется на всю территорию государства (ч. 1 ст. 4), а его носителем признан многонациональный народ России (ч. 1 ст. 3). Следовательно, совершенно справедливо Конституционный Суд РФ вынес ряд решений о не- конституционности провозглашения принципа государственного суверенитета в республиканских конституциях60. Другим элементом конституционно-правового статуса Амурской области выступает ее территория, пространственный предел осуществления государственной власти области. Согласно ч. 1 ст. 117 Устава, Амурская область включает в себя территорию, выделенную Указом Президиума Верховного Совета СССР от 2 августа 1948 года из состава Хабаровского края, а также территорию Чеугдинского сельсовета, переданного 25 марта 1954 г. из состава Верхнебуреинского района Хабаровского края в состав Бурейского района. В соответствии с Уставом области ее территория подразделяется на ряд административно-территориальных единиц, в их числе: 7 городов, 20 районов, 1 закрытое административно-территориальное образование61. На территорию Амурской области распространяется ее государственная власть, действуют государственные органы, и имеют обязательную силу принимаемые ими нормативные правовые акты. В части 1 статьи 2 Устава Амурской области установлено, что территория области в пределах ее административных границ является неотъемлемой частью единой территории РФ, что вытекает из нормы ч. 1 ст. 67 Конституции РФ. Границы территории Амурской области не могут быть изменены без ее согласия. Так, согласно ч. 2 ст. 2 Устава области, решения об изменении границ области могут быть приняты только на основе воли народа уступаемой или обмениваемой территории, выраженной в ходе референдума. В связи с введением института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, Амурская область стала составной частью Дальневосточного федерального округа с центром в г. Хабаровске62. Думается, что в результате подобного преобразования ни Амурская область, ни другие субъекты не утратили своего конституционного статуса, поскольку функции и задачи полномочного представителя направлены на реализацию компетенции Президента как главы государства. Деятельность полномочного представителя не подменяет функционирования органов государственной власти субъекта РФ. Это - шаг в сторону укрепления российской государственности, а не реформа конституционно закрепленного государственного устройства России. Поэтому совершенно справедливо В.В. Путин, обращаясь с посланием к Федеральному Собранию, комментируя учреждение института полномочных представителей в федеральных округах, заявил: «Суть этого решения - не в укрупнении регионов, как это иногда воспринимается или преподносится, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административно - территориальных границ, а в повышении эффективности власти. Не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочения федерализма»63. Как субъект Российской Федерации Амурская область имеет право принимать собственные нормативные правовые акты по вопросам совместного ведения с РФ, а также по вопросам своего исключительного ведения. Основные характеристики областного законодательства представлены в 10 главе Устава. Однако, на наш взгляд, само наименование главы Устава - «Законодательство области» - не может не вызывать возражений, поскольку ее положения определяют не только нормативные правовые акты органов государственной власти64, но и издаваемые ими правоприменительные и интерпретационные акты. Думается, что главу 10 Устава области правильней было бы назвать «Правовые акты Амурской области». Какие акты образуют областное законодательство? Во-первых, отметим Устав Амурской области, являющийся законом области, в котором закреплен государственноправовой статус области, установленный Конституцией Российской Федерации, который определяет административно-территориальное устройство области, систему органов государственной власти области, порядок их образования и полномочия, формы участия граждан в деятельности органов государственной власти области и органов местного самоуправления, а также иные полномочия, непротиворечащие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. Во-вторых, законы Амурской области, принимаемые областным референдумом или областным Советом. Областные законы, согласно ч. 1 ст. 77 Устава области, принимаются по наиболее важным вопросам общественной жизни области, устанавливают общеобязательные правила, обладают наибольшей юридической силой по отношению к иным нормативным правовым актам органов государственной власти области и действуют на всей территории области. В-третьих, иные нормативные правовые акты области: а) постановления администрации области; б) нормативные правовые акты областного Совета. В соответствии с ч. 2 ст. 77 Устава, решения областного Совета нормативного правового характера регулируют определенные виды общественных отношений, носят обязательный характер и действуют на всей территории области. Законодательство области, принятое в пределах ее компетенции, обязательно для исполнения всеми юридическими лицами и гражданами, находящимися на территории области. Соотношение областного и федерального законодательства определяется положениями ст. 4, 15, 76 Конституции РФ, оно исходит из приоритета Конституции РФ перед любым другим нормативным правовым актом, принятым в РФ, и связано с разграничением предметов ведения и полномочий РФ и ее субъектов . Одной из составляющих статуса Амурской области является право на формирование системы органов государственной власти. В ч. 1 ст. 77 Конституции РФ определены требования к данной системе: соответствие основам конституционного строя и общим принципам организации законодательных и исполнительных органов государственной власти, определенным федеральным законом. Система органов государственной власти Амурской области определена в Уставе, в нее входят: 1) орган законодательной власти - Амурский областной Совет народных депутатов; 2) орган исполнительной области - администрация области; 3) органы судебной власти области - Уставный Суд и мировые судьи65. Амурская область как субъект Федерации участвует в реализации полномочий Российского государства, а органы государственной власти области имеют представительства в федеральных властных структурах66. Так, согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ и ч. 1 ст. 19 Устава области .областной Совет народных депутатов как представительный орган государственной власти области имеет право законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания РФ. Отметим, что указанное право не ограничено полномочиями областного Совета, тем самым законодательный орган области может разработать и представить в Государственную Думу законопроект по любому вопросу в рамках положений статей 71 и 72 федеральной Конституции в порядке, определенном Регламентом этой палаты67. Наделение субъектов Федерации в лице их представительных органов правом законодательной инициативы позволяет им действенно реагировать на ту или иную ситуацию, складывающуюся в стране, и в определенном смысле управлять ею. В Регламенте законодательного органа Амурской области определен порядок рассмотрения подобных вопросов68. Амурский областной Совет народных депутатов, согласно ст. 134 Конституции РФ, имеет право выступать с инициативой внесения конституционной поправки и пересмотра Конституции, а в соответствии со ст. 136 может участвовать в одобрении принятой Федеральным Собранием конституционной поправки69. Областной Совет народных депутатов участвует в законодательной деятельности Государственной Думы и по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Так, согласно ч. 2 ст. 13 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы, а также после их принятия Государственной Думой в первом чтении направляются в соответствии с Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в органы государственной власти субъектов Российской Федерации для возможного внесения предложений и замечаний в месячный срок. До истечения указанного срока рассмотрение законопроекта во втором чтении не допускается70. Согласно ч. 2 ст. 109 Регламента Государственной Думы, законопроекты по предметам совместного ведения Совет Государственной Думы не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные органы субъектов РФ для подготовки предложений и замечаний71. Часть 2 статьи 19 Устава области устанавливает, что областной Совет и администрация области вправе вносить на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ проекты актов, принятие которых находится в компетенции Президента РФ и Правительства РФ. Характеризуя представительство Амурской области в федеральных властных структурах, необходимо указать, прежде всего, на специфику формирования Совета Федерации, в соответствии с которой от каждого субъекта РФ в данную палату Федерального Собрания входят представители от органов законодательной и исполнительной власти. В настоящее время переход на новый способ формирования Совета Федерации72 еще не завершен, поэтому в соответствии с Федеральным законом от 5 декабря 1995 № 192-ФЗ73 в его состав от Амурской области входят глава администрации области и председатель областного Совета народных депутатов. 1 сентября 2000 года Президентом РФ подписан Указ, учредивший новую форму представительства субъектов Федерации в федеральных органах власти74. Согласно п. 1 Положения о Государственном совете, рассматриваемый институт представляет собой совещательный орган, содействующий реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти75. В состав Государственного совета от каждого субъекта РФ входят по должности высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти). По мнению диссертанта, создание Государственного совета представляет собой логичный шаг главы государства, направленный на привлечение субъектов РФ к выработке федеральной государственной политики, вслед за выведением региональных руководителей из федерального парламента. Однако, на наш взгляд, это не может (прежде всего, исходя из способа учреждения) привести к появлению нового органа государственной власти наряду с конституционно закрепленными федеральными властными институтами - Президентом РФ, Федеральным Собранием, Правительством РФ и судами. Кроме того, органы государственной власти РФ и органы государственной власти Амурской области могут иметь полномочные представительства соответственно в г. Благовещенске и г. Москве76. Одной из составляющих конституционно-правового статуса субъекта РФ являет- ся его ответственность перед Федерацией и другими субъектами. Так, в преамбуле Устава Приморского края отмечается ответственность краевой Думы перед Российским государством. В Уставе Хабаровского края предусмотрена ответственность Думы, Администрации края, их органов и должностных лиц за принятые ими решения. В ст. 18 Устава Амурской области закреплен принцип взаимного уважения и взаимной ответственности органов государственной власти области и органов государственной власти Российской Федерации. Ответственность субъекта РФ носит характер конституционной Ф} ответственности77. Ее санкции предусмотрены Конституцией РФ и актами текущего го сударственно-правового законодательства, они представляют собой меры государственно-правового воздействия, наступающие в случае нарушения положений Конституции и государственно-правового законодательства. На наш взгляд, Конституция РФ 1993 г. уделяет весьма мало внимания ответственности субъектов РФ и их органов государственной власти перед Федерацией. В качестве санкций, закрепленных в Конституции, здесь можно выделить лишь признание нормативного правового акта субъекта РФ неконституционным решением Конституционного Суда (п. «б» ч. 2 ст. 125), а также приостановление действия незаконного нормативного правового акта субъекта РФ Президентом до решения данного вопроса су- у; дом (ч. 2 ст. 85). Безусловно, отсутствие эффективного механизма приведения в соот ветствие региональных законодательных актов Конституции РФ и федеральному законодательству не способствовало реализации принципа верховенства последних в правовой системе государства. Так, по сведениям В.О. Лучина, «за последние два года Министерство юстиции зарегистрировало появление примерно 50 тыс. законов субъектов Федерации, из них одна треть не соответствует Конституции Российской Федерации. Прокуратура принесла протесты на 1400 законов субъектов Федерации по причине их неконституционности»78. Поэтому не случайно Президентом РФ В.В. Путиным взят курс на укрепление российской государственности79. Во второй половине 2000 года федеральными органами государственной власти в этой связи принят ряд нормативных правовых актов80. Учитывая проблематику нашего исследования, характеризуя ответственность субъектов РФ как элемент их конституционного статуса, отметим, что в качестве поправок к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» введены механизмы федерального принуждения (предупреждение, роспуск органа, отрешение от должности и др.), которые проанализированы в последующих главах настоящей диссертации. Экономическую основу государственной власти Амурской области образуют областная собственность и природные ресурсы. Объекты областной собственности указаны в ч. 2 ст. 99 Устава области. Это - земельные участки, горные отводы, природные объекты (водоемы, леса и другие), объекты инженерной инфраструктуры и иные объекты, имеющие областное значение; предприятия и объединения, учреждения образования, здравоохранения, социального обеспечения, науки и культуры, другие учреждения, созданные или приобретенные за счет средств области, в том числе на долевых началах, или передаваемые ей от других органов государственной власти и органов местного самоуправления; имущество областного Совета и администрации области; средства бюджета области, внебюджетных и валютного фондов, ценные бумаги, финансовые активы. Управление и распоряжение объектами собственности области осуществляет администрация области. Амурская область имеет свой бюджет, внебюджетные и валютный фонды. Ограниченная международная правосубъектность - следующий элемент конституционно-правового статуса Амурской области. Ее суть заключается в том, что субъекты РФ имеют право на участие в международных отношениях81, однако, эти отношения должны находиться в рамках международной политики России. Согласно ст. 21 Устава Амурской области, область является самостоятельным участником международных внешнеэкономических связей, а также договоров и соглашений с другими субъектами РФ, если это не противоречит Конституции РФ, федеральным законам и законам области82. Амурская область как субъект РФ имеет свою символику - флаг и герб, их описание и порядок использования определяются законодательством области83. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ, в силу своего конституционного статуса (статьи 65 и 66 Конституции Российской Федерации), республика, как и другие субъекты Российской Федерации, вправе самостоятельно устанавливать свои символы, выражающие исторические и иные ценности и традиции народов, проживающих на соответствующей территории, придавать им статус официальных отличительных атрибутов, определять порядок их официального использования. Флаг, герб и гимн наряду с наименованием республики призваны самоидентифицировать ее внутри Российской Федерации и по своему предназначению не могут служить иным целям84. В соответствии со ст. 3 Закона области о гербе и флаге гербом области является исторический герб, утвержденный 5 июля 1878 г. Геральдическое описание герба гласит: «В зеленом щите серебряный волнообразный пояс, сопровождаемый во главе щита тремя золотыми восьмилучевыми звездами. Щит увенчан древней короной и окружен золотыми дубовыми листьями, перевитыми красной лентой. Согласно ст. 9 рассматриваемого Закона, флаг Амурской области представляет собой «прямоугольное полотнище с отношением ширины к его длине - 2:3. Нижняя часть флага (1/3 его ширины) имеет синий цвет и отделена от верхней части серебряным волнообразным поясом, напоминающим речную волну. Ширина пояса составляет 1/15 ширины флага. Верхняя часть полотнища имеет красный цвет, символизирующий богатую историю Приамурья, трудовые и ратные подвиги амурчан»85. Норма статьи 118 Устава определяет город Благовещенск административно-политическим центром области. Закрепленное федеральной Конституцией и Уставом области правовое положение Амурской области как равноправного субъекта РФ включает ряд элементов, свидетельствующих об обретении областью положения государственно-территориального образования в составе РФ, что обусловливает право на строительство собственной системы органов государственной власти, статус которых раскрывается во 2 и 3 главах настоящего диссертационного исследования.