<<
>>

Классификации и виды парламентских процедур в России

Парламентские процедуры уже подвергались классификации. Так, можно классифицировать парламентские процедуры в зависимости от вопросов, по которым парламент уполномочен принимать решения <1>.

<1> См.: Ковачев Д.А.

Парламентская процедура: понятие, виды, регламентация (на опыте зарубежных государств) // Вестник Межпарламентской Ассамблеи. 1994. N 4. С. 192.

Таким образом, представляется, что можно выделить две группы парламентских процедур:

а) осуществление полномочий парламента как представительного и законодательного органа, а именно процедуры, используемые: при представительстве нации; при политическом волеобразовании; при законотворчестве;

при взаимоотношениях с органами государственной власти федерального и регионального уровня;

при решении вопросов, касающихся формирования иных органов государства; при выполнении контрольных функций;

при решении вопросов, касающихся общественно-экономического устройства и финансов, безопасности и обороны государства, правового статуса граждан, их организаций и объединений, внешних сношений;

б) менее многочисленная, но весьма важная группа парламентских процедур, поскольку именно с использованием этих процедур парламент осуществляет все свои полномочия, - процедура, используемая при решении вопросов, касающихся формирования собственной организации и деятельности.

В свою очередь, законодательные функции могут быть подразделены по различным основаниям. Этими же основаниями можно воспользоваться для классификации парламентских процедур осуществления парламентских полномочий. Например, некоторые авторы <1> выделяют два вида законодательных функций в зависимости от предмета регулирования:

<1> См.: Мндоянц С.А., Салмин А.М. Парламентаризм в России. Федеральное Собрание в 1993

- 1995 гг. М., 1996. С. 52.

а) законодательная деятельность Федерального Собрания в области государственного, гражданского и уголовного права и международных отношений (законодательное регулирование федерализма и местного самоуправления, законодательство в области национальных отношений, регулирование государственного строительства, права человека и гражданское общество, законодательство в области безопасности и международных отношений, регулирование гражданских отношений);

б) законодательные механизмы формирования социально-экономической политики (механизмы государственного регулирования экономики, государственный протекционизм на отечественных рынках, развитие предпринимательства и формирование нового хозяйственного устройства, законодательное регулирование социальной сферы).

Возможно подразделение законодательных функций палат парламентов по объекту принятия:

конституции;

конституционных законов; органических законов; текущих законов; подзаконных актов.

Последние могут быть подразделены на процедуры принятия регламента высшего представительного органа, постановлений (резолюций), издания деклараций, обращений и т.д.

<1>.

<1> См.: Ковачев Д.А. Указ. соч.; Ковачев Д.А. Парламентская процедура: понятие и виды // Очерки конституционного права иностранных государств: Учеб. и науч.-практ. пособие. М.: Спарк, 1999. С. 177 - 183.

Для России на федеральном уровне при помощи упомянутой классификации можно выделить следующие парламентские процедуры принятия: поправок, вносимых в Конституцию РФ; федеральных конституционных законов; федеральных законов; актов палат Федерального Собрания РФ.

На уровне субъектов РФ возможно выделение следующих парламентских процедур принятия:

конституций (уставов) субъектов РФ;

законов об изменении конституций (уставов) субъектов Федерации;

конституционных законов;

законов субъектов РФ;

подзаконных актов парламентов и их палат.

Один из вариантов классификации законодательных полномочий парламента - полномочия на различных стадиях законодательного процесса. На этом основании правомерно выделение парламентских процедур в законодательном процессе в Российской Федерации на следующих основных и дополнительных стадиях:

а) основные стадии - парламентские процедуры: на стадии инициирования; предварительного рассмотрения;

на стадии принятия;

б) дополнительные стадии - парламентские процедуры на стадии: согласования законопроекта, отклоненного Советом Федерации РФ;

согласования (преодоления вето Президента) Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ законопроекта, отклоненного Президентом РФ; согласования субъектами РФ закона о поправках в Конституцию РФ.

В работах И.М. Степанова и Т.Я. Хабриевой предлагается классифицировать парламентские процедуры по числу и разнообразию участников:

внутрипарламентские отношения (законодательные, контрольные, организационные); межинституциональные (Президент - парламент - Правительство - судебная власть); федеративно-институциональные (Федеральное Собрание - парламентские институты субъектов Федерации, местное самоуправление);

процедуры в сфере отношений публично-правовой ответственности (парламент - избирательный корпус, электорат) <1>.

<1> См.: Степанов И.М., Хабриева Т.Я.

Парламентское право России. М., 1999. С. 14.

Применительно к классификации парламентских процедур в России, используя основание, предложенное И.М. Степановым и Т.Я. Хабриевой, по числу и разнообразию участников парламентских процедур выделить:

а) первую группу процедур деятельности только парламента, включая в нее процедуры:

деятельности всего парламента;

деятельности палат парламента (при двухпалатном парламенте);

совместной деятельности палат парламента;

деятельности части парламента (комитетов, комиссий, депутатских групп);

б) вторую группу процедур межинституционального характера, включая в нее процедуры:

совместной деятельности парламента, Президента, Правительства РФ и органов судебной

власти;

взаимодействия Федерального Собрания РФ, органов власти субъектов Федерации, местное самоуправление;

в сфере отношений публично-правовой ответственности (парламент - избирательный корпус, электорат);

взаимодействия Федерального Собрания РФ с парламентами других стран, международными организациями;

взаимодействия Федерального Собрания РФ с юридическими лицами - резидентами (СМИ, общественные объединения и т.д.).

На основе формы закрепления предлагается <1> выделить следующие полномочия парламента:

<1> См.: Булаков О.Н. Парламентское право. М., 2002; Булаков О.Н. Парламентское право Российской Федерации. Ростов-на-Дону, 2004.

конституционные полномочия (например, утверждение указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения; п. "в" ч. 1 ст. 102 Конституции);

законодательные полномочия, нашедшие отражение в развернутой системе федеральных законов (например, назначение Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания РФ Центральной избирательной комиссии в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации");

регламентные полномочия, выраженные в регламентах палат (право парламентского запроса Совета Федерации; ст.

81).

Применительно к классификации парламентских процедур в России, используя основание, предложенное О.Н. Булаковым по форме закрепления, можно выделить два вида парламентских процедур в России:

основные, первичные, т.е. закрепленные в Конституции РФ (заседание палат, деятельность комитетов и комиссий, парламентские слушания, Председатели палат, законодательный процесс), в конституциях (уставах) субъектов РФ;

производные, вторичные, закрепленные в законодательстве и регламентах (депутатские вопросы и парламентские запросы, круглые столы, деятельность специальных органов и т.д.).

По направлениям деятельности функции парламента подразделяют на две группы - внутригосударственные и внешние государственные функции. При выполнении обеих функций может осуществляться законодательная, финансовая, контрольная, церемониальная деятельность, деятельность по формированию различных государственных органов и по принятию одноразовых ненормативных актов <1>.

<1> См.: Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб., 2003.

Реализация первичных парламентских процедур

Применительно к классификации парламентских процедур в России и используя в качестве основания форму закрепления, можем выделить два вида парламентских процедур в России.

Рассмотрим первичные, т.е. закрепленные в Конституции РФ, в конституциях (уставах) субъектов Федерации процедуры: заседание палат, деятельность комитетов и комиссий, парламентские слушания, законодательные процедуры и процедуры формирования органов и должностных лиц.

Палаты Федерального Собрания РФ работают на постоянной основе. В соответствии с Конституцией России Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Однако палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента и Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств. Однако акта, регулирующего процедуру совместных собраний, нет, что следует восполнить.

Это следует из практики совместных собраний палат, из того, что в субъектах Федерации аналогичные акты приняты.

На федеральном уровне первичные процедуры в палатах парламента, помимо Конституции, закреплены регламентами и несколько отличаются друг от друга, например, процедурой формирования, количественным составом комитетов (комиссий) и членов этих комитетов и комиссий.

Согласно Конституции РФ (ст. 101), регламентам палат структура палат Федерального Собрания схожа: комитеты, комиссии, председатели палат и их заместители. Однако в силу различий в порядке формирования структура Государственной Думы несколько отлична от структуры Совета Федерации, что вызывает и некоторые отличия в процедурах деятельности.

Конституция закрепляет открытый характер проведения заседаний, однако делает оговорку: палаты вправе проводить закрытые заседания в случаях, предусмотренных регламентом (ст. 100 Конституции). Регламент Совета Федерации закрепляет право внести предложения о проведении закрытого заседания за Президентом и Председателем Правительства России; лицом, руководящим заседанием палаты, комитетом Совета Федерации и его членами, численностью не менее десяти.

Открытые заседания проводятся на гласной основе и освещаются средствами массовой информации, на них вправе присутствовать Президент (или его представитель) и депутаты Государственной Думы. По решению Совета Федерации на открытое заседание могут приглашаться представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты и другие специалисты. На закрытых заседаниях имеют право присутствовать Президент РФ, Председатель Правительства, Председатели Судов - Верховного, Конституционного, Высшего Арбитражного - и Генеральный прокурор.

Заседания Совета Федерации проводятся на принципах коллективного свободного обсуждения и решения вопросов. Вопросы, рассматриваемые на очередном заседании, могут предлагать члены Совета Федерации, комитеты и комиссии, Председатель палаты и его заместители.

Решения Совета Федерации принимаются на его заседаниях тайным или открытым голосованием.

Процедуры проведения парламентских слушаний в Государственной Думе аналогичны группе процедур, регламентирующих проведение таких же мероприятий в Совете Федерации. Слушания проводятся в дни и время, которые определены Советом Государственной Думы. На парламентских слушаниях депутаты Государственной Думы и приглашенные могут обсуждать законопроекты, требующие публичного обсуждения. Различаются открытые и закрытые парламентские слушания.

Аналогичные группы основных парламентских процедур есть и в субъектах РФ, где, помимо конституции, устава, регламентов, как уже упоминалось, парламентские процедуры закреплены специальными актами.

О процедурах избрания на должность, деятельности и освобождении от должности председателя представительного органа парламента субъектов Федерации специальных актов не принято. Эти процедуры закрепляются регламентами парламентов.

Председатель представительного органа парламента субъектов Федерации избирается на должность из депутатов парламента тайным голосованием с использованием бюллетеней или электронной системы. Депутат считается избранным председателем, если за него проголосовали более половины установленного числа депутатов. При этом каждый депутат может голосовать только за одного кандидата. Если на должность председателя было выдвинуто более двух кандидатов и ни один из них не набрал требуемого для избрания числа голосов, проводится второй тур голосования по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов. Если два или более кандидата набрали равное число голосов с последним кандидатом, включенным в список для повторного голосования, то в бюллетень вносятся все эти кандидатуры.

Решение об освобождении председателя от должности принимается при тайном голосовании с использованием бюллетеней или электронной системы. Решение об освобождении председателя от должности принимается тем же числом голосов и оформляется в том же порядке, что и при избрании председателя на должность. Вопрос о добровольном сложении полномочий председателем на основании его личного заявления включается в повестку дня заседания без голосования и рассматривается в любое время на данном заседании. Решение об освобождении от должности председателя в случае его добровольной отставки может быть принято открытым голосованием.

Процедуры проведения заседаний также регулируются регламентами парламентов, они довольно однотипны. Заседания бывают открытыми и закрытыми. Устанавливается кворум состоявшегося заседания и кворум для принятия решения на заседании.

Актами, регулирующими процедуру деятельности специальных органов парламента, являются специальные законы о комитетах и комиссиях. Это, например, Закон Сахалинской области "О комиссиях Сахалинской областной Думы" <1>, Закон Омской области "О комитетах (комиссиях) Законодательного Собрания Омской области" <2>. В соответствии с Законом Омской области "О Законодательном Собрании Омской области" из числа депутатов Законодательного Собрания формируются комитеты (комиссии) для ведения законопроектной работы, подготовки и рассмотрения вопросов, отнесенных к компетенции Законодательного Собрания, а также для осуществления последним контрольной деятельности.

<1> Закон Сахалинской области от 11 ноября 1994 г. "О комиссиях Сахалинской областной Думы" с изм. от 21.10.1997 // Губернские ведомости. 1994. N 49(155); 1997. N 84, 85(440, 441).

<2> Закон Омской области "О комитетах (комиссиях) Законодательного Собрания Омской области" (в ред. Закона Омской области от 03.07.2002 N 385-ОЗ) // Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 2002. N 2(31). Ст. 1694.

Комитеты (комиссии) являются постоянно действующими основными структурными подразделениями Законодательного Собрания и ему подотчетны. Свою работу ведут на основе законности, гласности, инициативности, профессионализма в рассмотрении вопросов, отнесенных к их ведению.

Депутат Законодательного Собрания может быть избран не более чем в два комитета (комиссии).

Законодательное Собрание Омской области вправе расформировывать созданные и образовывать новые комитеты (комиссии), изменять их состав и наименование. Персональный состав комитетов (комиссий) формируется на основе свободного волеизъявления депутатов, желающих в них работать, и избирается открытым голосованием. В состав комитетов (комиссий) не могут быть избраны Председатель Законодательного Собрания Омской области и его заместитель (заместители).

Законодательное Собрание Омской области вправе в пределах своей компетенции создавать временные депутатские комиссии и наделять их необходимыми полномочиями. Функции, полномочия, структура временных комиссий, а также порядок их деятельности устанавливаются Законодательным Собранием. Завершив работу, временная комиссия представляет Законодательному Собранию доклад по существу вопроса, в связи с которым она была создана, по которому Законодательное Собрание принимает постановление. Временная комиссия прекращает свою деятельность после выполнения поставленных перед нею задач по решению Законодательного Собрания. Последнее вправе по своей инициативе прекратить работу временной комиссии в любое время.

Комиссии Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея формируются из числа депутатов Государственного Совета этой республики.

Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея образует:

мандатную комиссию;

комиссию для проверки данных о событиях и должностных лицах;

счетную комиссию;

другие комиссии.

Задачи комиссии, срок ее деятельности, полномочия и состав определяются постановлением Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея.

Существует еще один вид комиссий - совместные с другими органами, создаваемые для решения определенных вопросов. Процедура их деятельности, безусловно, также является предметом исследования.

В соответствии с Уставом (Основным Законом) Орловской области и Законом Орловской области "Об Орловском областном Совете народных депутатов" принят специальный закон, регулирующий публичные депутатские слушания, - Закон Орловской области от 15 января 2002 г. "О публичных депутатских слушаниях в Орловском областном Совете народных депутатов" <1>.

<1> Закон Орловской области от 15 января 2002 г. N 240-ОЗ "О публичных депутатских слушаниях в Орловском областном Совете народных депутатов" // Орловская правда. 2002. 18 января.

В пределах своей компетенции Орловский областной Совет народных депутатов проводит публичные депутатские слушания, на которых могут обсуждаться любые вопросы, представляющие общественную, социальную, экономическую значимость, а также проекты нормативных правовых актов Орловской области.

Публичные депутатские слушания организуются и проводятся по инициативе Президиума и комитетов Орловского областного Совета народных депутатов. Организация и проведение публичных депутатских слушаний возлагаются на комитет и на аппарат Орловского областного Совета народных депутатов.

Сообщения о теме, времени и месте проведения публичных депутатских слушаний передаются средствам массовой информации не позднее чем за десять дней до начала их проведения. Состав лиц, приглашенных на публичные депутатские слушания, определяет комитет Орловского областного Совета народных депутатов, организующий слушания.

Публичные депутатские слушания, как правило, открыты для представителей средств массовой информации и общественности. По решению комитета, организующего слушания, могут быть приглашены представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, эксперты и другие специалисты для представления необходимых сведений и заключений по рассматриваемым Орловским областным Советом народных депутатов законопроектам и иным вопросам.

Публичные депутатские слушания начинаются кратким вступительным словом председательствующего, который информирует о существе обсуждаемого вопроса, его значимости, порядке проведения слушаний, составе приглашенных лиц.

Все приглашенные лица выступают на слушаниях только с разрешения председательствующего, они не вправе вмешиваться в ход публичных депутатских слушаний, прерывать их репликами, аплодисментами. При необходимости председательствующий может удалить нарушителей из зала.

В результате публичных депутатских слушаний могут приниматься рекомендации по обсуждаемому вопросу путем одобрения большинством участвующих в слушаниях депутатов Орловского областного Совета народных депутатов. Рекомендации, ставшие итогом слушаний, рассматриваются Орловским областным Советом народных депутатов и могут служить основанием для принятия нормативных правовых актов Орловской области.

Публичные депутатские слушания протоколируются и стенографируются. Протокол публичных депутатских слушаний подписывает председательствующий. Рекомендации открытых депутатских слушаний могут публиковаться в печати.

В некоторых субъектах РФ - Республике Башкортостан, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Карелии, Республике Саха (Якутии), Чеченской Республике, Республике Адыгея и Свердловской области - были сформированы двухпалатные законодательные (представительные) органы государственной власти.

Безусловно, именно в этих субъектах парламентские процедуры отличаются от всех иных процедур субъектов Федерации. Речь идет о совместных заседаниях палат двухпалатного парламента субъекта Федерации.

Регламент совместного заседания палат Законодательного Собрания Свердловской области является правовым актом, определяющим:

а) порядок подготовки, внесения и рассмотрения вопросов на совместном заседании палат Законодательного Собрания Свердловской области;

б) порядок голосования;

в) иные вопросы организации совместного заседания палат Законодательного Собрания.

Если порядок рассмотрения отдельных вопросов на совместном заседании палат

Законодательного Собрания Свердловской области не урегулирован регламентом совместного заседания палат Законодательного Собрания либо урегулирован не полностью, он определяется на совместном заседании палат Собрания, на котором рассматривается тот или иной вопрос, применительно к конкретному случаю.

Проект повестки дня совместного заседания палат Законодательного Собрания формируется совместно Председателем областной Думы и Председателем палаты представителей на основании предложений, внесенных Губернатором, Правительством Свердловской области (далее - Правительство области), депутатами палат Законодательного Собрания.

В проект повестки дня совместного заседания палат Законодательного Собрания вносятся вопросы:

а) послания и доклады Губернатора и Правительства области;

б) ежегодный отчет Уполномоченного по правам человека Свердловской области;

в) послания и доклады Уставного суда Свердловской области;

г) иные вопросы в соответствии с Уставом Свердловской области, областными законами и федеральным законодательством.

Предложения по повестке дня могут вноситься органами местного самоуправления, областными органами общественных объединений.

Все материалы передаются для изучения Председателем областной Думы и Председателем палаты представителей в соответствующие комитеты либо комиссии. Участие депутатов в совместном заседании палат обязательно. Председательствуют на совместных заседаниях палат Законодательного Собрания поочередно председатели обеих палат.

На время проведения совместного заседания палат Законодательного Собрания избирается открытым голосованием большинством голосов присутствующих на совместном заседании депутатов каждой палаты Законодательного Собрания секретариат совместного заседания в порядке очередности в составе руководителя секретариата и его членов.

Депутат может выступить по одному и тому же вопросу не более двух раз. Передачи прав на выступление другому лицу не допускается. Каждый депутат имеет право задать вопрос. Слово для вопроса докладчику предоставляет председательствующий по окончании доклада. Справки по обсуждаемому вопросу оглашаются немедленно. Прекращение прений производится по совместному решению палат Законодательного Собрания, принимаемому открытым голосованием большинством от установленного численного состава депутатов каждой из палат.

Совместные решения палат Законодательного Собрания принимаются открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть поименным.

Итак, отметим унифицированность в наличии групп и содержании основных парламентских процедур как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ.

<< | >>
Источник: Булаков О.Н., Рязанцев И.Н.. Парламентское право России. Курс лекций. М.: Юстицинформ. — 296 с. . 2007

Еще по теме Классификации и виды парламентских процедур в России:

  1. § 1. Терроризм: понятие и виды
  2. Источники конституционного права России
  3. Классификации и виды парламентских процедур в России
  4. Соглашение о Партнерстве и Сотрудничестве Полный текст соглашения, подписанного 24 июня 1994 года на о. Корфу между Европейским Союзом и Российской Федерацией
  5. 1.3. Концепции развития и специализации юридического образования в современной России
  6. Мера рациональности
  7. Политическая культура - индикатор политической субъектности
  8. Структура власти и характер режима
  9. § 2. Виды органов публичной власти как юридических лиц публичного права
  10. Классификация правовых систем современности
  11. Социологический метод в исследовании государства основоположниками научного коммунизма
  12. 14.2. Основные виды источников права
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -