§6. История развития Конституции Российской Федерации
В истории Российской Федерации насчитывается пять конституций - 1918, 1925, 1937, 1978 годов и действующая Конституция 1993 года. Первая Конституция РСФСР была принята 5 Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 года, основу которой составляла Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Она утверждала власть за Советами, за рабочим населением страны, объединенным в городских и сельских Советах, закрепила диктатуру пролетариата, «ставя своей основной задачей уничтожение всякой эксплуатации человека человеком, полное устранение деления общества на классы, беспощадное подавление эксплуататоров, установление социалистической организации общества и победы социализма во всех странах» (ст. 3). Выражая непреклонную решимость вырвать человечество из когтей финансового капитала и империализма, Конституция закрепила насильственное уничтожение частной собственности, допускала ее принудительное безвозмездное изъятие (ст. 4). В отличие от Конституции 1918 года Конституция 1925 года не включила в свой текст Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа. В ней был отражен факт вхождения РСФСР в Союз ССР. В ст.19 предусматривалось, что на территории РСФСР имеют обязательную силу постановления верховных органов власти СССР, никакие органы кроме Всероссийского Съезда Советов, ВЦИК, его Президиума и СНК, не имеют права издавать законодательные акты общегосударственного значения на территории РСФСР. В связи с появлением субъектов РСФСР в ее Конституцию были включены положения, определяющие их статус и полномочия федерации в отношении их. В структуре Конституции была выделена глава IV «Об автономных советских социалистических республиках и областях», в которой устанавливались принципы формирования в них органов государственной власти, порядок принятия конституций АССР и положений об автономных областях. К ведению Всероссийского Съезда Советов было отнесено окончательное утверждение Конституций АССР. К совместному ведению Съезда и ВЦИК относилось установление границ АССР, разрешение споров между АССР и другими частями федерации, отмена постановлений съезда Советов АССР и автономных областей, нарушающих Конституцию или постановления верховных органов РСФСР. Конституция РСФСР 1937 года была принята вслед за Конституцией СССР 1936 года. Она закрепила принцип равноправия граждан независимо от их национальности и расы. Было отменено лишение политических прав граждан по социальному признаку, введено всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании. В Конституцию были введены главы об основных правах и обязанностях граждан, впервые было закреплено право на труд. В ней закреплялись главные экономические основы социализма, в том числе установление государственного народно-хозяйственного плана, которым определялась и направлялась вся хозяйственная жизнь государства. Появились главы: «Общественное устройство», «Государственное устройство», «Основные права и обязанности граждан», об органах государственного управления АССР, об органах государственной власти автономных областей, была закреплена норма о национальных округах. С принятием в 1977 году новой Конституции СССР в 1978 году была принята Конституция РСФСР. В ней утверждалось, что советское общество вступило в новый этап - этап «развитого социализма», означавший превращение советского государства в общенародное государство, народ был объявлен субъектом, которому принадлежит вся власть. Конституция РСФСР в ст.6 отразила роль коммунистической партии, которая является «руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций». Утверждался принцип равенства граждан перед законом независимо от происхождения, социального и имущественного положения, образования, языка, отношения к религии, рода и характера занятий, места жительства, чего не было в прежних конституциях. Конституция закрепила более полный перечень прав граждан, введя такие права, как право на жилище, право на охрану здоровья и т.д. Закреплялось положение о том, что наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование. В отличие от Конституции 1937 года, в которой имелось 11 разделов, делившихся на 22 главы, Конституция РСФСР 1978 года стала боле объемной, систематизировала конституционные нормы по предметному признаку. В разделе «Общественный строй и политика» были выделены главы: «Политическая система», «Экономическая система», «Социальное развитие и культура», «Внешнеполитическая деятельность и защита социалистического Отечества». Применительно к положениям Конституции РСФСР о ее федеративном устройстве необходимо отметить, что в ней не было предусмотрено утверждение органами РСФСР конституций АССР; национальные округа были преобразованы в автономные; повысился уровень нормативных актов об автономных областях и автономных округах. Конституция 1978 года установила, что РСФСР является суверенным государством. Начавшийся процесс перестройки в правовой форме был ознаменован законами РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР» и «О выборах народных депутатов РСФСР», принятыми в 1989 году. Эти законы изменили систему органов РСФСР и порядок выборов народных депутатов. Высшим органом государственной власти учреждался Съезд народных депутатов, который избирал тайным голосованием Верховный Совет - постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган РСФСР. Верховный Совет стал двухпалатным органом. Дальнейшее реформирование Конституции РСФСР осуществлял Съезд народных депутатов, которое проводилось поэтапно: 1. Отказ от характеристики государства как социалистического и советского; отказ от таких определений, как «социалистическая собственность», «социалистическая демократия», ис ключение положений о строительстве коммунизма как цели общества. 2. Устранение из Конституции положений о коммунистической партии как ядре политической системы; признание многопартийности. 3. Признание приоритета прав человека и гражданина. 4. Признание частной собственности; отказ от признания государственной собственности в качестве основной; допущение свободы экономической деятельности. 5. Отказ от республики Советов, переход на парламентскую систему; признание принципа разделения властей; введение института Президента; установление местного самоуправления. Вопрос о разработке новой Конституции Российской Федерации был поставлен на Первом Съезде народных депутатов. 12 июня 1990 года Первый Съезд народных депутатов РСФСР провозгласил государственный суверенитет на всей территории РСФСР и определил главную задачу, стоящую перед парламентом РСФСР, - «создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР». Эта задача имела несколько аспектов: во-первых, признание необходимости преобразования государства на принципах общечеловеческой морали и права, во-вторых, стремление России жить в едином обновленном Союзе равных республик, отказ от какой-то особой, привилегированной роли республики в Союзе. Декларация о государственном суверенитете РСФСР явилась основой для разработки новой Конституции РСФСР, заключения союзного договора и совершенствования республиканского законодательства. Первый Съезд народных депутатов 16 июня 1990 года образовал Конституционную комиссию во главе с председателем Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельциным для разработки текста новой Конституции. В августе 1990 года комиссией была представлена концепция проекта Конституции, в которой отмечалось, что: 1. Конституция станет правовым документом в строгом юридическом смысле, базой всего законодательства государства. Она должна содержать правовые основы государственной и общественной жизни. 2. Текст новой Конституции должен быть деидеологизиро- ван и т.п. 3. Конституция демократического правового государства не должна давать указания на характер строя, формации и т.п. 4. Конституция должна закреплять принцип социального государства, определяя конституционные обязательства государства в социальной сфере. Государство призвано создавать условия сравнительного и всеобщего благоденствия. 5. Конституция должна быть стабильной. Структура Конституции представляла собой: преамбулу, которая должна быть краткой и возвышенной. Ее суть - Конституцию принимает народ, выражающий свою волю. Первый раздел Конституции посвящен основам конституционного строя. Второй - правам и свободам человека и гражданина. Третий - гражданскому обществу, вопросам собственности, труда, религии, общественных объединений, самоуправления. Четвертый - отражал федеративный характер, принцип однотипности субъектов федерации, уравнение прав и возможностей участников федерации. Пятый - закреплял новую систему государственной власти, вводился принцип взаимных сдержек и противовесов. По горизонтали - разделение законодательной исполнительнораспорядительной и судебной властей: баланс полномочий Президента, парламента, правительства, Верховного суда и Конституционной коллегии; по вертикали - разграничение полномочий общероссийской власти, органов отдельных частей федерации и местной власти. Шестой - содержал заключительные положения, в том числе порядок вступления Конституции в действие. Седьмой раздел посвящался переходным положениям, ибо не все положения новой Конституции вступали в силу одновременно. В сентябре 1990 года Конституционная комиссия подготовила первый вариант проекта Конституции, после его доработки с учетом замечаний народных депутатов РСФСР в ноябре 1990 года проект был опубликован в печати для обсуждения. Сложная расстановка политических сил в России вызвала неоднозначное отношение к официальному проекту Конституции. Это выразилось не только в широкой полемике вокруг него, но и в появлении альтернативных проектов. В частности, проекты Конституции Российской Федерации были предложены рабочей группой и группой экспертов Конституционной комиссии РСФСР; Российской христианско-демократической партией; группой народных депутатов Российской Федерации; Международным фондом «Реформа»; Союзом возрождения России и Конгрессом русских общин; Международным русским клубом; центристским блоком политических партий и движений; рабочей группой под руководством народного депутата С.М. Шахрая; Движением демократических реформ. Альтернативные варианты отличались от проекта Конституции, подготовленной Конституционной комиссией съезда, как по структуре, так и по содержанию. Например, Российское Движение демократических реформ (авторы С.С. Алексеев, Ю.Х. Калмыков, А.А. Собчак и С.А. Хохлов) предлагало проект Конституции, который включал в себя преамбулу и восемь глав. В преамбуле говорилось: «Народ России, исполненный решимости образовать правовое, демократическое, светское государство свободного сообщества свободных граждан, обеспечить благополучие и процветание Российского общества для себя и своих потомков, используя свое суверенное право, заявляет о стремлении: - обеспечить свободу, демократию, верховенство права и правосудия в обществе; - защищать права и свободы всех россиян, наций и народностей, входящих в состав России, их народные и национальные достояния, язык и традиции; - развивать экономику, политические инструменты и культуру для обеспечения достойного уровня жизни всех; - утвердить себя среди народов Земли как передовое миролюбивое гражданское общество. Высшая цель многонационального народа России - счастливая, полная смысла жизнь, свобода материальная и духовная, благосостояние, мир и безопасность для граждан, страны, для всех людей на Земле независимо от их расы и национальности, пола, возраста и социального положения». Глава первая включала три раздела. В первом разделе предлагалось закрепить основные права и свободы, во втором - права и обязанности гражданина России, а в третьем - обеспечение прав и свобод гражданина. Глава вторая «Российское государство» состояла из двух разделов: «Федерация» и «Устройство государства». Россия провозглашалась федеративным государством, в состав которого входят: республики - государственные образования, обладающие всей полнотой суверенной государственной власти за исключением полномочий, закрепленных за Российской Федерацией; губернии - государственно-административные образования. Статус, права и полномочия губернии, компетенция губернских органов власти и управления должны определяться органическим законом; автономные национальные сообщества (автономные округа, национальные районы) образуются в составе республик и губерний на началах территориальной или этнической (национально-культурной автономии). Их статус и права также определяются органическим законом и федеративным договором. Глава третья - «Президент Российской Федерации» включала 10 статей (в действующей - 14 статей). Президент Российской Федерации избирается на пять лет. Им может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет и не старше 65 лет. Глава четвертая - «Федеральное законодательное собрание» - представительный орган РФ призван осуществлять законодательные и контрольные функции (по Конституции РФ 1993 г. контрольными функциями не наделен). Структура - две палаты : Государственная Дума и Сенат. Состав Государственной Думы - 200 депутатов, избранных по территориальным округам. Депутаты, входящие в Сенат (сенаторы), избираются по округам, образованным в республиках и губерниях с тем, чтобы от каждой из них избиралось по два сенатора. От республик, губер ний, в состав которых входят автономные национальные сообщества, дополнительно избирается еще один сенатор. Федеральное законодательное собрание избирается сроком на 5 лет. Бывший Президент Российской Федерации пожизненно является сенатором, если он не откажется от этого. Сенат назначает по представлению Президента РФ председателя Совета Министров РФ, утверждает структуру правительства и назначает министров; рассматривает вопрос об отставке и принимает отставку Совета Министров РФ; назначает народных защитников по правам человека; решает другие вопросы. Глава пятая - «Правительство Российской Федерации» из Председателя и федеральных министров, образующих вместе Совет Министров Российской Федерации. Председатель Совета Министров РФ и федеральные министры принимают перед Сенатом присягу, текст которой утверждается законом. Организация и деятельность Совета Министров РФ определяется органическим Федеральным законом. Глава шестая - «Правосудие» включала два раздела: «Принципы» и «Верховный суд РФ». Образуются высшие судебные инстанции: палата по правам человека; палата по уголовным делам; палата по гражданским делам; палата по трудовым делам и социальным вопросам; палата арбитражного суда. Органическим Федеральным законом учреждается Палата военного дисциплинарного суда. Прокуратура РФ образуется при Верховном суде РФ. Следствие и обвинение по уголовным и административным делам отделено от суда и прокуратуры и осуществляется особыми органами в системе учреждений по охране общественного порядка и государственной безопасности, а обвинение поддерживается Комиссарами по обвинению, состоящими при этих органов. Глава седьмая посвящалась муниципальному самоуправлению, а восьмая конституционным поправкам и пересмотру Конституции. Альтернативный проект состоял из 76 статей (в действующей 137 статей). В октябре 1991 года проект Конституции был внесен на рассмотрение Пятого (внеочередного) Съезда народных депутатов, после чего дорабатывался с учетом предложений народных депутатов, должностных лиц, государственных органов, специалистов, институтов, исследовательских центров. В марте 1992 года официальный проект Конституции РФ был повторно опубликован в печати. VI Съезд народных депутатов России 18 апреля 1992 года принял постановление «О проекте Конституции Российской Федерации и о порядке дальнейшей работы над ним», одобрив концепцию конституционных реформ, основные положения проекта Конституции поручил Конституционной комиссии доработать его и подготовить для повторного обсуждения Верховным Советом Российской Федерации. Рассмотрев представленный проект Конституции, VII съезд народных депутатов Российской Федерации предложил Конституционной комиссии продолжить доработку проекта, а Верховному Совету завершить постатейное рассмотрение доработанного проекта в феврале-марте 1993 года. VIII съезд народных депутатов объявил первоочередной задачей обновление федеративных отношений в соответствии с федеративным договором от 31 марта 1992 г. Съезд народных депутатов поручил Верховному Совету разработать порядок учета предложений субъектов РФ по проекту новой Конституции и правовой механизм реализации федеративного договора. Съезд предложил Президенту РФ, Верховному Совету и Конституционной комиссии согласовать между собой в трехмесячный срок и направить субъектам РФ проект основных положений новой Конституции РФ. Съезд постановил осуществлять конституционную реформу в порядке, установленном действующей Конституцией, при этом расширил полномочия Совета Министров за счет полномочий Президента РФ. Поскольку процесс разработки проекта Конституции Российской Федерации растянулся на три года, Президент РФ выступал с инициативой созыва 5-6 июня 1993 года в Москве Конституционного Совещания, которому предложил новый (президентский вариант проекта Конституции РФ). Этот проект отличался от официальной модели сильной президентской власти при достаточно слабом парламенте. В нем не предусматривались Съезд народных депутатов, Президиум Верховного Совета. Из полномочий Парламента и его палат исключались вопросы формирования правительства, отрешения от должности высших должностных лиц РФ в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации; обсуждение и принятие долгосрочных инвестиционных программ, принятие решений о проведении всенародных голосований и референдумов. На совещании было решено внести два проекта Конститу- ции(подготовленном Конституционной комиссией Съезда и Конституционным Совещанием) для рассмотрения на сессиях представительных органов власти субъектов РФ. Народные депутаты Владимирского, Московского, Смоленского, Ярославского и других областных Советов при обсуждении этих проектов Конституции высказались за принятие проекта подготовленного Конституционной комиссией Съезда народных депутатов. Дальнейшее обсуждение проектов Конституции краевыми, областными Советами народных депутатов было приостановлено в связи с Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 года № 1400 «О поэтапной Конституционной реформе в Российской Федерации». Конституционная комиссия Съезда народных депутатов была распущена. Для завершения подготовки проекта Конституции РФ были созданы Общественная и Государственная палаты Конституционного Совещания2. Государственная палата Конституционного Совещания стала организационной формой взаимодействия в конституционном процессе органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. В Государственную палату входило 250 членов, из них: по два представителя от субъектов Федерации; представители Президента и Правительства Российской Федерации; бывшие народные депутаты РСФСР (Р.А. Абдула- типов, В.К. Ветров, А.А, Котенков, М.А. Митюков); судьи Конституционного суда (Н.В. Витрук, Т.Г. Морщакова, Б.С. Эбзеев). Координатором Общественной палаты Конституционного Совещания был назначен А.А. Собчак, а координатором Государственной палаты Конституционного Совещания - Б. А. Золотухин. Группу товаропроизводителей-коммерсантов возглавлял академик С.С. Алексеев, а комиссию конституционного арбитража Конституционного Совещания - академик В.Н. Кудрявцев. На завершающем этапе по доработке проекта Конституции РФ Президент создал комиссии: законодательных предположений и по правам человека, которые были призваны компенсировать разбалансированность системы властей, ибо трагические события 3-4 октября 1993 года повлекли за собой не разделение властей, а отчуждение властей, и. прежде всего потому, что одна власть по отношению к другой была настроена непримиримо. Неслучайно, что самое значительное количество замечаний поступило от субъектов федерации и граждан по тем статьям проекта Конституции, которые регулировали основы конституционного строя России, организацию системы власти на федеральном уровне, по вопросам федерализма, в меньшей степени правам и свободам человека и гражданина. Однако это не означало, что эти вопросы остались без внимания. Достаточно выделить мнение академика С. С. Алексеева, который отмечал: Конституция в соответствии с новейшими тенденциями в конституционной сфере должна стать не конституцией власти, не конституцией мировоззрений и идеологий, а конституцией человека, чтобы во главе угла были права человека, защищаемые судом, правосудием. В результате дискуссий было принято решение - должность вице-президента ликвидировать, а предельный возраст для Президента РФ не устанавливать. Проект новой Конституции РФ, разработанный Конституционным совещанием, по решению Президента РФ был вынесен на референдум, и всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституция РФ была принята и вступила в действие со дня ее опубликования 25 декабря того же года.